基于財產稅視角的我國房地產稅制改革研究

近年來我國城市房地產成交量和價格呈現爆炸式增長，而現行的房產稅制落后于房地產市場的發展。地方政府房產稅收入過低，土地財政替代房地產稅收收入成為地方政府的主要收入來源，對地方經濟造成了一定程度的扭曲，降低了公共福利水平。為轉變經濟發展方式，建立科學的財稅體制、運行機制和管理制度，“十二五”規劃對加快財稅體制改革提出了明確要求，其中房產稅制改革的地位尤其突出。2011年1月28日起，上海、重慶市正式試點房產稅。那么，兩市的房產稅試點方案有何特點？如何在我國經濟轉型的關鍵時期推進房地產稅制改革？能否從西方財產稅制中獲得經驗和啟發？

一、 房產稅與財產稅

1. 房產稅的功能。眾所周知，房產稅有兩個主要功能，一是政府通過對房產征稅獲得財政收入，為公共服務提供經濟保證；二是房產稅作為國家調節社會財富分配的手段，具有再分配和抑制房地產投機、減小貧富差距的社會功能。因此，合理的房地產稅制對于抑制房地產市場過熱，防止房價過快上漲具有積極作用。

國內外學者對房產稅的功能進行了大量研究。在市場價格方面，P.Boelhouwer對OECD國家房地產稅制改革經驗的實證研究表明，房產稅對投機行為的抑制作用不明確，只有部分國家的房產稅收達到預期政策效果。國內學者的大量研究則證實，房產稅的作用具有時間和區域差異。在短期內，房產稅的征收可能導致房地產價格上漲；而長期內則導致價格下降。此外，王智波的研究表明，房產稅并不能穩定市場，反而放大了市場泡沫，造成市場效率和社會福利的損失。從房產稅與政府關系角度出發的研究也取得了一定成果，主要集中在兩個方面：一是房產稅的征收使得政府財政收入增加，公共服務水平降低，其中Yinger利用中位選民模型和Oates基于資本稅視角的研究頗具代表性。二是房產稅對政府具有激勵作用。研究普遍房產稅的征收約束政府的預算并提高居民對公共服務水平的心理預期，迫使政府增加公共服務投資，控制成本以提高公眾福利。

2. 財產稅與房產稅的關系。財產稅與房產稅是緊密連結的兩個經濟學概念，財產稅的課稅對象是納稅人所有或屬其支配的財產，具體到以房屋為課稅對象就是房產稅，房產稅屬于個別財產稅。

可以說，針對財產稅和房產稅的理論研究，目前已有較長歷史。威廉配第首先對財產稅做出較為系統的闡述，認為地價是地租的折現，更適合作為財產稅的計稅依據；重農學派的魁奈認為土地稅是財產稅的唯一形式。事實上，在亞當斯密之前，土地稅都是財產稅的唯一形式。亞當斯密則認為土地和土地的產出物都應是財產稅的征稅對象，他首創了對土地和建筑物分別征稅的分稅率理論，房產稅作為單一財產稅在理論上得到支持。馬歇爾將地產價值劃分為土地和土地改良物兩部分，針對土地改良物的稅收以房租的形式轉嫁，是一種類似于消費稅的“有償稅”，而土地稅不能轉嫁，效率更高。他將地產劃分為土地、土地改良物（主要指房產）兩部分進行征稅，這被普遍地運用在西方國家的財產稅實踐中。

在馬歇爾之后，個人財產稅（主要指個人所有的動產）逐漸被納入財產稅的范疇，構成西方國家財產稅的重要部分，針對財產稅的理論研究主要側重于財產稅的歸屬、效率和作用，其中較為突出的是蒂布特模型。蒂布特認為財產稅是公共服務的價格，以社區為單位、以公共服務為產品、以居民“用腳投票”為形式的價格競爭使得地方公共產品的供求達到一般均衡。在稅制方面，西方國家財產稅相關實踐的基本思想相同，即土地漲價歸公。亨利·喬治提出單一稅制論，認為因社會發展導致的土地價值上升并非是土地所有者勞動的結果，其增值應由政府征收并成為地方財政收入的唯一來源。在財產稅的歸宿方面，存在著“傳統論”、“受益論”和“資本稅”三種代表觀點，這些理論沒有將財產稅和房產稅明確劃分，但整體上，針對土地和房產的稅收在理論研究中的地位更加突出，先前的土地產出物則被逐漸剝離并納入農業稅的范疇。

總體而言，早期農業生產在社會總產出中占據主要地位，財產稅的主體為土地稅，隨著經濟的高速發展和工業化的快速推進，土地改良物和房產稅在財產稅總額中占比不斷增加。時至今日，房產稅在西方財產稅中已占主要地位。

二、 上海、重慶房產稅試點方案的主要特點

1949年《全國稅收實施要則》將房產稅和地產稅納入征收范圍。1986年，我國《房產稅暫行條例》頒布施行。房產稅按照房產余值的1.2%或房屋租金的12%進行征收，國家機關、人民團體等房產以及個人非營業用房產均屬于免稅范疇。這種稅制安排避免了對房屋現價的評估，極大地降低了房產稅征收的成本，但固定稅率落后于經濟發展，稅收不具成長性。此外，由于稅基過于薄弱，加之我國地區經濟發展不均衡，房產稅無法為地方政府提供必要的財政支持。為調節我國房地產市場，構建地方主體稅種，2011年1月上海、重慶兩市對個人所有住房正式試點開征房產稅，并有望在全國范圍內加以推廣。兩市的試點方案針對性強，特點鮮明。

首先，上海、重慶兩市的房產稅試點方案具有明顯的調節性，是旨在市場調控、促進房價合理回歸的政策措施。滬渝兩市對部分個人所有住房征稅，房產稅征收范圍明顯擴大，征稅對象以新增購房為主，管理市場預期的作用明顯；差別化稅率指向控制高價住房，抑制高價房需求的意圖明確；兩市房產稅主要用于保障性住房、廉租房的建設和相關支出，從長期來看，試點方案在限制住房需求的同時也一定程度上擴大市場供給，調節商品住宅價格，促進房地產市場健康發展。

其次，兩市的房產稅試點方案具有溫和性。上海市試點房產稅按住房市場交易價格的70%征收，適用稅率為0.6%，對于每平方米市場交易價格低于本市上年度新建商品住房平均銷售價格2倍（含2倍）的住房新購住房，稅率暫減為0.4%。重慶市的試點方案則根據應稅住房的建筑面積交易單價征收0.5%至1.2%不等的房產稅，相較發達國家，兩市的試點方案在稅率上以溫和、穩妥為主要特點，以防范市場的大規模波動，保持國民經濟穩定。

此外，試點方案還具有公平性。在稅率安排上，兩市均根據住房交易價格劃分適用稅率，實行差別稅率制以限制高端商品住宅流轉；在稅收減免和緩繳政策方面，試點方案因地制宜，以保障人民生活為政策出發點。兩市以家庭為征收單位，其中上海市規定，有無住房的成年子女共同居住的家庭住房可計入免稅面積，并對成年子女結婚用房、高層次、緊缺人才等特殊購房者實行稅收減免；重慶市則對農民在宅基地上的自建住房、困難家庭住房進行減免，將從租計稅的應稅住房統一為從價計稅，以減輕納稅者的稅收負擔，保障人民基本生活。

滬渝兩市房產稅試點一年以來，政策效果未達到預期目標。突出表現有：一方面，兩市試點房產稅并非地方主體稅種，在增加地方財政收入上收效甚微；另一方面，試點方案具有溫和性，在普遍上漲的房價預期下，低稅率的試點方案很難平抑投資需求。房產稅并不是影響房地產價格的唯一因素，房產稅的征收主要是改變了房地產市場的收斂區間，但不能從根本上扭轉兩地房地產市場價格的正向發散趨勢。

我國正處于經濟轉型的關鍵時期，城市化進程不斷加快，上海、重慶兩市在政治、經濟上的特殊地位使得“用腳投票”效應更為顯著，兩市人口規模不斷膨脹，引致了日益旺盛的住房需求。土地資源的稀缺性、基礎設施建設的不斷推進、經濟整體水平的不斷提高和對外開放程度的不斷加深，城市化對滬渝兩市房地產市場的影響更加突出，為兩市房地產市場的調控增加了諸多不確定因素。兩市試點方案溫和的稅率及較為狹窄的征收范圍在短期內無法從根本上改變市場預期，單一的稅收政策也無法有效抑制房價過快上漲，達到穩定房地產市場的政策目標。

三、 美國財產稅制特點概述

與中國做法不同，美國將房產稅與個人財產稅合并形成財產稅。美國的財產稅是地方稅種，由地方政府負責征收，財產稅主要分為不動產稅和個人財產稅兩種。其中，不動產稅即為通常意義上的房地產稅。由于美國實行的是土地私有制，美國家庭也負擔了部分地產稅。個人財產稅征稅對象是個人所有可移動財產，在財產稅征收總額中比重較小，房地產稅在家庭承擔的財產稅中占較大比重，通常，家庭承擔的房地產稅征收額占財產稅的一半以上，部分地區該項比重甚至達到90%以上。應當看到，美國的財產稅制度經過200多年的歷史沿革，已較為成熟和完備，雖然各州的相關制度條例根據當地的實際情況有所不同，但仍有一些共性特征。也就是說，將房地產稅與個人財產稅合并征收，在保證稅收公平的同時，也更有利于平衡地方政府財政收支。而房地產稅占財產稅的絕大部分，使得美國的財產稅制對我國房產稅改革具有一定的借鑒意義。

美國的財產稅一個突出特征是其收入性，財產稅是地方財政收入的重要組成部分。雖然經過一系列制度變革，財產稅在美國各州政府財政收入中所占比重逐漸下降并保持在1%～2%，但在地方政府財政收入中，財產稅仍然保持較高占比，是地方經濟收入的最主要來源。美國財產稅的用途也較滬渝兩市更加廣泛。財產稅是地方公共支出的重要保障，范圍涵蓋了中小學教育、治安管理、醫療衛生等，而對房地產市場的調控則不屬于財產稅的征收動機。

在財產稅的厘定和征收上，美國嚴格堅持量出為入原則。具體表現是，美國財產稅稅率由州稅稅率與地方政府稅稅率加總而得，地方政府稅稅率由當地地方政府在常規預算程序中確定。由于財產稅是地方公共品的經濟來源，各地方政府根據當地支出水平，在確定需要征集的總財產稅收入的基礎上根據應稅財產的評估價值計算出當年的財產稅率。因此美國財產稅征收更加靈活，地方政府自主性更強。為避免地方政府過度征稅和財產稅負過重的情況出現，美國進行了一系列的改革以限制財產稅的征收，近年來加總后的財產稅率被控制在房屋評估價值的1%左右。

嚴格完善的價值評估體系是美國財產稅的另一個鮮明特色。美國的財產稅以應稅財產凈值為征稅依據，因而科學完備的財產價值評估體系在征收過程中起重要作用。州、地方政府聘請專業估價師和評估機構依據財產的市場價值進行評估，評估結果經過公證公開后，財產所有人可向稅務部門提出復議，只有得到納稅人認同的公正價值才是稅務部門制定稅基、稅率的有效依據。

雖然擁有較為完備的法律制度和評估體系，近年來美國財產稅在征收的過程中依然引發了公眾一定程度上的不滿，尤其表現在市場的宏觀調控和資源配置效率方面。區別于房產稅，美國財產稅將土地與建筑物合并征稅，導致了城市的過度擴張，同時，財產稅按照上年的評估價征收，在經濟衰退時期，政府的財稅收入可能不減反增。由于財產稅率的調整存在時滯，房地產市場非理性繁榮時，財產稅極大地增大了居民的稅收負擔，妨礙了稅收制度的公平性。實踐已經證明，美國財產稅并不具有抑制房地產市場投機的功能，在監管和風險控制上也存在一定漏洞。

需要注意的是，近年來美國國內關于財產稅的改革的討論日益激烈，一方面目前的財產稅制度不斷加重稅收負擔，引起居民不滿，另一方面作為地方政府主要收入來源的財產稅制度一旦廢除，將嚴重影響地方政府的公共服務，甚至動搖美國的經濟、政治體制。美國的財產稅制度改革進退兩難，陷入瓶頸。

四、 比較和啟示

與美國財產稅制度相比，上海、重慶兩市的試點方案更適應當前我國的市場環境，符合宏觀經濟形勢的基本走向，但仍存在明顯不足。

滬渝兩市的房產稅征收以調節市場為主要目的，重流轉輕保有，僅對應稅住房的交易環節進行征稅，而對住房的保有環節并沒有采取相應的稅收措施。兩市的方案雖然對高檔住房采用了更加嚴厲的政策措施。但總體而言，試點方案稅率較低，征稅額有限，因而房產稅的試點政策主要起信號作用，通過降低購房者的心理預期改變供求以調節市場價格。試點方案的主要問題是：一方面，政策效用的發揮具有時滯，短期內市場效應不明顯，房產的保有環節稅收負擔過輕導致房地產市場需求膨脹，引發過度投機；另一方面，房產稅征收目標過于分散，試點方案具有明顯的溫和性和調整性，忽視了房產稅在調節收入分配，為公共產品和服務提供經濟支持的主要功能，在增加地方政府財政收入、確立地方主體稅種方面不能達到改革預期，也不能作為保障性住房的建設維護的經濟基礎。相比較而言，美國及其他發達國家房產稅的征收在住房的保有環節上也采取了相應的措施，較好地支持了地方政府的財政支出。

在計稅依據方面，滬渝兩市試點政策明確指出未來將以應稅住宅的評估價值作為計稅依據，但具體實施仍有很大困難。可以說，當前我國在房地產價值評估體系不完全的情況下，以應稅住宅的市場交易價格作為計稅依據，不失為一種合理選擇，但并非長久之計。以市場交易價格作為計稅依據而不對住宅的市場價值做出合理評估，不能制定保有環節的住房的公平稅率，必然導致稅收政策重流轉而輕保有。而缺乏房地產評估制度使得計稅依據不合理，進而導致稅收收入增長彈性較差，不利于實現增加政府財政收入，構建地方主體稅種的政策目標。此外，由于兩地試點方案較為溫和，稅率較低，而住房價值評估體系的建設和運轉需要高額的成本，這就造成了房產稅改革的內在矛盾。因此，我國房產稅的收入能否覆蓋住宅價值評估體系的運營成本，能否真正對保障性住房的建設起積極作用，從長遠上促進房地產市場的健康發展，仍然需要進一步實踐證明。

當然，美國的財產稅制度對我國房地產稅制改革也提供了一些思考和啟示：

首先，我國房地產稅制改革應從增量稅向存量稅，從重流轉向重保有轉變。房產稅的征收，在短期內，主要是以市場調節為主要目的。但從長遠角度考慮，我國的房產稅應作為地方主體稅種以緩解地方財政困難，在支持保障性住房建設的基礎上，對政府的職能轉變起更為積極作用，真正成為地方政府提供公共產品的經濟來源。因此，房產稅的改革應從增量稅向存量稅轉移，從重流轉向重保有轉變。

其次，要注重對房地產價值評估體系建設。合理、健全的房地產價值評估體系是對房地產保有環節征稅的基礎，也是房產稅改革的難點所在。當前，我國房地產評估業還不夠成熟，相應的法律體系也不完善，與發達國家相比仍存在很大差距，這對我國財稅制度改革是不利的。因此，必須采取措施促進房地產評估業的發展，制定、完善相關法律法規，以適應房產稅改革需要。

當前，我國正處在經濟轉型的關鍵時期，調整經濟結構、轉變發展方式是“十二五”時期我國宏觀經濟發展的主要內容，這對房產稅改革提出了更高的要求。必須指出，美國財產稅制經過長期的實踐和磨合，才逐漸趨于成熟并與本國的國民經濟相適應，而在我國當前特殊的經濟形勢下，全面借鑒美國財產稅經驗也是不切合實際的。第一，上海、重慶兩市在經濟發展、人口規模、城市化水平等方面與其他城市存在較大差異，兩地的試點方案也具有一定的特殊性；第二，試點方案的執行取得了一定的效果，但試點時間較短，尚未達到預期的政策目標，因而還應慎重考慮房產稅的全面推廣，不能操之過急。

因此，為避免在全國范圍內全面開征房產稅可能造成的中產階層稅收負擔過重和對房地產市場的強大沖擊，在政策推廣方面可以先行“雙軌制”。也就是說，可以在試點基礎上逐步在其他省份和地區借鑒滬渝兩市試點經驗。對于居民新購商品房部分嘗試征收房產稅，并且因時因地不斷擴大稅基，調整稅率，進而對保有環節的存量住房開征房產稅，從而實現房產稅并軌，由重流轉向重保有轉型。

當然，針對我國經濟轉型實際情況，房產稅制改革在制度設計上，應采取漸進式改革思路，避免過于復雜的稅制設計或賦予房產稅過多的公共政策職能，要重視制度磨合在發揮后發優勢上的重要作用。此外，還應注重改革的透明度、合法性，加強群眾監督，避免地方惡性稅收競爭。對于試點經驗的推廣，也應因地制宜，并與全面立法相結合。要在確保改革合法性的基礎上，使房產（下轉第65頁）稅改革的方案更加符合當地經濟利益，以期完成完善地方政府公共服務，調整區域經濟結構的政策目標。

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作者簡介：吳福象，南京大學經濟學院教授、博士生導師；徐寧，南京大學經濟學院。

收稿日期：2012-06-20。