從國外經驗看我國的住房保障制度

【摘要】目前國內多數學者對中國的住房保障體系的研究都是從探究國外住房保障的經驗入手。本文也從這個角度出發，通過文獻資料總結了歐美地區德國、英國、美國，亞洲地區的日本、新加坡及中國香港的住房保障制度經驗，并以這些經驗為模板為我國的住房保障制度提出參考意見。

【關鍵詞】住房保障 公共福利住房 住房補貼 購房支持 政策支持

住房保障制度，從廣義上理解即為政府保障社會住房資源的分配，以求得社會的穩定和整體福利的增進。從狹義來講，其最終目的就是保障社會上最弱勢的那一部分人，也能夠居有其所，滿足其生存所必須的條件。目前全球許多社會比較進步的國家，都有根據自身國情設定的住房保障制度。通過比較研究一些國家卓有成效的住房保障制度，可以對目前中國的住房保障困境提供有益的啟示。

一、國外住房保障制度簡介

（一）政府福利房保障政策

1.德國的公共福利住房制度。政府結合社會上各方面的力量共同建造住宅建筑物，建好后主要面向經濟負擔比較重的人群出售或出租，例如多子女家庭、殘疾人、低收入者以及養老金少或領救濟金的居民。這套公共福利住房制度使德國住房短缺的問題得到根本解決，并一度成為保障低收入人群住房問題的重要手段。

2.美國的公共住房政策。美國的這些公共住房由政府參與建造，為低收入家庭提供。聯邦政府對于符合要求的入住居民，收取占家庭收入20%左右的租金，其他超過部分由政府財政補貼。這一保障制度不僅保障了低收入家庭，也保障了退休老年群體的住房問題。并且政府對于承建這些公共住房的開發商提供低息貸款等優惠政策。

3.新加坡的公共租屋計劃。新加坡每五年都制定一個建造“組屋”計劃，旨在保障全民住房的政府租屋計劃。這個惠及全民的住房保障計劃，由政府大力扶持和補貼，并為其公共組屋的建造注入了大量的貸款和津貼。到如今，新加坡85%的居民都居住在由政府建造出售的組屋內，其中大部分住戶已經擁有組屋產權，一度使新加坡成為全球國民擁屋率最高的國家之一。

4.香港公屋制度。香港自從五十年代推出公屋制度，旨在解決中低收入階層以及老年人的住房問題。這種制度主要包括以下幾個層次：第一是針對低收入家庭推出的公共租住屋，以及針對中低收入家庭置業需求而推出的公租房折價出售計劃。第二是針對長期租住房屋的群體，提出租者購其屋計劃，但主要針對90年代之前建造的房屋。第三是針對中等收入人群推出的住房保障計劃。針對收入水平不足以購置市場價房屋，但又無資格申請公共租房的中等收入群體，政府委托香港房屋協會興建公共房屋，以限制轉售時間的條件售予符合條件的中等收入群體。第四是針對香港老年群體住房保障需要而設立的，主要是政府考慮到老齡化社會的到來，老年群體人數增多，健康護理、福利保障方面的需求而推出的住房福利計劃。

（二）住房補貼政策

1.德國的房屋租賃及房租補貼制度。德國制定《租房法》來規范房屋租賃市場的秩序。對房屋租賃合同的簽訂、解除、時間期限效力等做出詳細規定。例如規定一旦租房合同成立，即長期有效，房東無法定事由不得隨意解除合同。這樣的一種制度，其實是在最大限度的保護租戶的住房利益，保障正常尋租住戶能夠得到長期住房保障，不因房東的個人意志或其他突發事由而影響其住房問題。德國的房租由政府指導價格，其價格被限定在保障租戶長期權益的基礎上。并規定但凡收入條件達不到租住適合自身居住房屋時，即可向政府申請補貼。

2.美國的住房補貼及稅收優惠。針對美國的中低收入者，美國政府以發放房券的形式直接補貼租戶，以補貼那些房租占家庭總收入超過了25%的家庭。這是美國住房保障的一個典型特點。政府為保障各層次人群的住房福利，對于收入水平處于中低檔的群體，也設置了一定的稅后減免政策，以鼓勵中低收入家庭也能夠購買的起自有產權住房。政府利用稅收調控的手段來保障中低收入群體的住房問題，減少了直接行政干預而帶來的市場成本增加。

3.日本分層次的租房保障制度。日本政府和地方公共團體針對低收入人群提供價格低廉的房屋出租。針對中等收入人群，由地方公共團體提供特定優良租賃住宅，這種類型的住宅建設多由民間承建，然后由公共團體購買向特定階層提供，國家不再參與。另外還有一種專門針對老年人的老年人優良租賃住宅，其建造和提供方式與中等收入群體的特定優良租賃住宅相同，而且有專門的地方住宅公團或社會福利法人管理。

（三）購房支持制度

1.德國住宅儲蓄制度及購建房財政稅收的優惠。德國的住宅儲蓄制度是為了幫助個人實現購建房而建立的互助合作融資體系。主要的形式是，先進行儲蓄，當儲蓄金額達到一定比例后，才可以為自身購建房申請貸款。德國住房儲蓄銀行、住宅互助儲金信貸社、住宅信貸協會、私人建筑協會和公營建筑協會都是在吸收個人存款的基礎上，發放房地產貸款。這種專項的房地產儲蓄貸款，儲蓄利率固定，貸款利息低廉，與德國資本市場的關聯度不大，利率不受供求關系和通貨膨脹等因素的影響。再加之政府對住宅價格的調控，使得住宅儲蓄的購買力不會發生大的變化。因此，德國的住房融資有將近一半來自這種住房儲蓄。另一方面，政府又鼓勵私人自建房，或按照市場價購房。通過減免稅和其他獎勵、補貼的形式來資助私人購建房者。

2.英國的購房保障政策。英國政府近年來的住房政策主要針對幫助低收入人群能夠買得起公共住房，并在2004年專門對此發布了《住房法》。2006年英國政府在此基礎上開始實施一項“分享式產權購房計劃”，幫助公房租戶、無房或棲身臨時住所家庭、首次購房者和社區關鍵崗位人員，如教師、護士和警察等購買住房。另外，具體有針對購買首套房的稅收優惠和補貼的福利，對收入較低、年齡較輕的首次購房者及不能得到建筑協會貸款的購房者，采取固定利率的辦法，由地方政府提供貸款等方面的福利。

3.美國購房金融支撐體系。針對美國低收入家庭購置自有產權住房，除了稅收減免優惠外，政府還為這個群體提供購房貸款保險，由聯邦政府擔保，目的是為了降低中低收入家庭的購房首付款。與此同時，銀行可以將住房抵押貸款證券化，從而使商業銀行資金流動性增強，這樣的政策有利于刺激銀行對于房地產政策的積極性回應。

4.新加坡的中央公積金制度。新加坡的住房保障制度以中央公積金制度為主體，這是根據其1955年頒布的《中央公積金法》而設定的強制儲蓄制度，是國家規定的一種強制社會保障。公積金的繳交由雇主和雇員各按雇員工資收入的一定比例逐月繳納，公積金的本息歸雇員所有，通過強制加納、限制使用的方式實行。

（四）住房保障制度的政策支持

1.法律保障。各個住房保障制度運行卓有成效的國家和地區，都有著完善及嚴密的法律體系做支撐。例如，美國針對住房保障制度的各項法律頒布十分詳盡，有《住房法》、《住宅抵押貸款法》、《國民住房法》、《國民可承擔住宅法》等，都是針對低收入群體的住房保障法律詳文規定，以保障美國公民的基本住房權益。日本通過法律建構了多層次保障住房供給體系，以期針對不同階層不斷完善保障住房結構，有《公營住宅法》、《住宅金融公庫法》、《住宅公團法》、《產業勞動者住宅資金融通法》和《住生活基本法》等40多部與住房保障密切相關的法律、法規。新加坡頒布的《建屋與發展法》《建屋局法》和《特別物權法》等法令既保障了政府公共住房福利在民眾分配中的公平合理性，又使得新加坡不同階層的居民都享有了政府提供的住房福利。

2.土地供給。日本政府運用各種形式處理國家與土地所有者之間的權益關系，以保障國民住房用地的供給。其次，日本政府用財政對住房保障進行專項補貼，主要由針對居民個人的住房補貼以及財政撥款支持的住房貸款的發放。新加坡專門頒布《土地征用法令》，規定政府有權征用私人土地用于國家建設，可在任何地方征用土地建造公共租屋。以此法令來保障政府建造公共住房的土地供給問題。

3.保障制度監管體系。在一個有效的住房保障制度運行的過程中，如果能有良好的監督體系，將起到事半功倍的效果。例如香港的公屋制度的實行就有一套嚴密的監督體系。在香港，申請公屋如果弄虛作假很可能被刑事起訴。而為了進一步加強對公屋濫用方面的調查及執法工作，香港房屋署還成立了“打擊濫用公屋資源特遣隊”。這樣的一些監管最大限度的維護了政府推行公屋制度的初衷。

二、我國住房保障制度現狀及問題

目前我國的住房保障制度，簡單來說，分為三個板塊。第一是住房公積金制度。第二是經濟適用房制度。第三是廉租房制度。我國實行的這些制度主要目標也是解決國民住房特別是中低收入人群的住房問題。但目前制度運行出現了一些瓶頸。

一是住房公積金惠及目標人群不明確。住房公積金制度針對的目標人群沒有明確定位，但從現實制度的情況來看，受惠最多的是中高收入工薪階層，低層工薪階層所受福利微乎其微。

二是住房保障的法律體系不夠嚴密，政策執行持續性不夠。中國的住房保障制度，許多都是國務院、住建部、中國人民銀行等國家行政職能部門下達的指導性文件，真正形成法律的文件并不是特別多，法律權威能夠保障其政策執行性和連續性的是少之又少。

三是經濟適用房、廉租房制度的實行沒有得到有效監督。經濟適用房以及廉租房的保障目標是低收入人群，但現實情況是，由于其準入準出制度的實行缺乏有效監督，導致這個保障政策被很多“走關系”的人鉆了空子，部分真正需要的弱勢群體被排除在外。而針對廣大中間階層民眾住房保障的政策幾乎很少。

四是住房調控政策涉及了高端和低端人群，卻讓中間階層處于住房保障的真空地帶。高端人群可以按照市場行情購入住房，低端人群住房問題有國家的廉租房以及經濟適用房制度來保障。在大城市工作的中等收入人群，買房跟不上房價上漲速度，租金也成為不小的生活壓力。例如剛畢業進入社會的青年群體，國家針對這樣一些特殊的群體的住房問題沒有明確的保障。

三、國外經驗給予我國住房保障制度建設的啟示

一是制定細致的分層次的住房保障政策。針對目前的租房、購房市場作出實地調研，確保住房保障政策貼近實際。首先要對目前需要得到住房保障的人群進行細分，根據不同的目標人群，制定不同層次的保障政策。

二是推出適合中國國情的公共福利房，并制定嚴格的準入準出制度。從國外經驗可以看出，要解決住房問題，不能光靠市場，還要依靠政府力量推行保障中低收入人群的公共住房。并且為防止公共住房資源的合理分配，政府針對公共住房申請和退出方面要做出詳盡的規定和監管。

三是為推行住房保障制度實施相應的政策支持。首先是完善我國住房保障相關的法律法規，保證其政策的執行力和持續性。其次，由于我國是土地國有，因此住房保障的土地供給方面，政府也應該調節市場需求與福利保障需求的土地分配量。

四是住房補貼與購房支持。針對不同收入的家庭，實行不同等級的住房補貼，這樣可以緩解政府提供公共住房的壓力，轉移一部分群體去租住私人住房。

五是購房金融支撐。引導有購房需求的國民通過參與住房金融保障體系，幫助其實現購房目標。除去現行的住房公積金制度改革，使其更具有保障針對性以外，我國還可以推行其他的購房金融支持體系，例如與商業銀行聯合推行住房儲蓄貸款計劃等。

參考文獻

[1]李春日.國外經驗對中國住房保障制度改革的啟示[J]經濟研究導刊，2012（4）.

[2]孟文峰，葉琦，朱萍. 國外住房保障制度比較與借鑒[J].現代城市，2012（1）.

[3]湯勃，張炯.國外住房保障制度之比較研究[J].法制與社會，2011（3）.

[4]孫淑芬.日本、韓國住房保障制度及對我國的啟示[J].財經問題研究，2011（4）.

[5]武恒聚.中國住房保障制度的進展與完善[J].黑龍江社會科學，2009（6）.

[6]樊霞.我國住房保障制度存在的問題和建議[J].決策探索，2011（4）下.

[7]劉波.廉租房制度中外比較研究[J].經濟研究導刊，2011（6）.

作者簡介：方晶晶（1984-），女，湖北枝江人，廣西大學商學院金融專業碩士研究生，研究方向：國際金融；余永波（1988-），男，湖南辰溪人，廣西大學商學院金融專業碩士研究生，研究方向：銀行管理。