由中美納稅人權(quán)利對比淺析我國納稅人權(quán)利缺失問題

【摘要】我國無論從理念還是稅法及相關(guān)管理制度上，一個顯著的特征，就是缺乏對納稅人權(quán)利的充分保障。本文通過比較中美納稅人權(quán)利認知與意識、納稅人權(quán)利保護制度，分析我國納稅人權(quán)利缺失的問題，并提出解決之道。

【關(guān)鍵詞】納稅人權(quán)利

一、前言

市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展與法制社會的不斷進步使得納稅服務(wù)從未像今天這樣得到全國稅務(wù)機關(guān)的高度重視。自我國加入WTO以來，原有的稅收征管體系已越來越難以適應(yīng)形勢要求，稅收征管改革勢在必行。

自2001年5月新的《稅收征管法》實施以來，我國對納稅人權(quán)利的保護有了很大進步，但強調(diào)的仍不夠充分，納稅人仍處于遵從地位；2009年11月《國家稅務(wù)總局關(guān)于納稅人權(quán)利與義務(wù)的公告》的發(fā)布使得有關(guān)納稅人的權(quán)利和義務(wù)進一步得到明確，有關(guān)納稅人保護的稅法體系也在逐步充實；但是，由于我國的稅收征管實行中各種原因的共同影響，納稅人的權(quán)利仍然得不到真正的保障。隨意侵犯納稅人財產(chǎn)甚至“野蠻執(zhí)法”、“粗暴執(zhí)法”的現(xiàn)象和行為仍時有發(fā)生，相對而言納稅人權(quán)利意識還比較薄弱，更有甚者，對于納稅人機關(guān)征稅的行為，大多數(shù)人認為納稅人應(yīng)該依法納稅是納稅人應(yīng)盡義務(wù)，而沒有任何的權(quán)利，納稅人權(quán)利意識的淡薄程度可見一斑。與此同時，政府的稅收工作長期處于監(jiān)督真空的狀態(tài)，納稅人對繳稅表現(xiàn)出強烈的抵觸情緒，千方百計地逃稅偷稅漏稅避稅的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。因此，要讓納稅人保護從紙面落實到每一位納稅人的切身權(quán)益中，我國還有很長的路要走。下面，本文將把中國的納稅人放置在世界納稅人權(quán)利的標準中進行評價，通過與先進稅法國家——美國的納稅人權(quán)利現(xiàn)狀的比較、分析，展現(xiàn)出我國納稅人權(quán)利不同于美國方面，進而分析出我國納稅人權(quán)利缺失的主要原因，在此基礎(chǔ)上進一步找尋出完善我國納稅人權(quán)利的根本出路。

二、中美納稅人權(quán)利認知與意識的比較

《中國青年報》社會調(diào)查和新浪新網(wǎng)的聯(lián)合調(diào)查顯示：83.4%的人感覺作為納稅人“虧”，只履行義務(wù)沒有行使權(quán)利；39%的納稅人很焦慮，表示很想行使監(jiān)督權(quán)利，但不知道怎么辦；12.3%的受訪者對納稅人的權(quán)益比較了解；87.7%的人則處于“完全不知道”和“知道一點點”的狀態(tài)；80%的人從來沒有行使過納稅人的任何一項權(quán)利。①由此可以明顯的看出，納稅人對權(quán)利的認識度不高，認為義務(wù)多而權(quán)利少，“納稅義務(wù)論”在普通民眾心中更為普遍和合法。退一步講，就算法律所確立納稅人享有的各種權(quán)利和自由，但對于這些法定的權(quán)利，納稅人權(quán)利多數(shù)都不清楚，更遑論如何行使納稅人權(quán)利了。

反觀作為稅制高度發(fā)達國家的美國，稅收已經(jīng)徹底融入每個公民的生活，“Nothing is more certain than tax and death（人的一生只有死亡和繳稅無可避免）”這句著名的美國諺語就是最好的證明。美國公民有強烈的稅收權(quán)利意識，他們清楚地知道自己所繳納的稅款養(yǎng)活了上至總統(tǒng)下至普通警察這樣的國家公務(wù)員。前一陣，奧巴馬夫人米歇爾因奢華西班牙之行慘遭美國民眾的批判，被比作揮霍無度的法國王后，憤怒的網(wǎng)民甚至計算出米歇爾在西班牙每天的度假費用將使美國納稅人每天至少付出5萬英鎊的代價。同時，美國公民也保持著高度的納稅自覺性。每年的4月15日被美國人戲稱為“煩惱日”（因為那天是全美統(tǒng)一的保稅截止日），但一到三、四月份，美國人無論多忙也會停止手里的工作排隊進行稅務(wù)的申報，各地的申報機關(guān)人滿為患。

民主的稅收體制是建立絕大多數(shù)納稅人對自我稅收權(quán)利的清醒認知的基礎(chǔ)之上的，納稅人權(quán)利認知與意識的強大是我國公共財政民主發(fā)展的重要支撐。就如同盧梭所說：“一切法律之中最重要的法律既不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公民的心里。當其他法律衰老或者消亡的時候，它可以復(fù)活那些法律或者代替那些法律，它可以保持一個民族的精神。”{2}納稅人權(quán)利意識是否根植于納稅人的思想領(lǐng)域深處是納稅人綜合法律素質(zhì)的關(guān)鍵。因此，就這一點來說，我國與美國的差距還很大。

三、中美納稅人權(quán)利保護的比較

一個社會如果沒有充分挖掘每個人活動的積極性和創(chuàng)造性，而是把個人、集體從另一個方面對立起來，甚至抹殺個人應(yīng)有的權(quán)利，這樣的社會是沒有生氣、沒有前途的；這樣的社會，生產(chǎn)力也不可能得到發(fā)展或者其發(fā)展將十分遲緩。{3}當納稅人個人的合法權(quán)利受到來自外界的嚴重侵犯，個人權(quán)利得不到全面保護時，也是稅收民主制度的積淀被踐踏的時刻。不得不說，我國在這方面存在著較大的缺陷，主要表現(xiàn)在{4}：

（一）立法層次低，沒有進行稅收立憲

我國對納稅人的權(quán)利一直缺乏明確詳細的規(guī)定，直到2001年，在修訂后的新《稅收征管法》中，保護納稅人權(quán)利才被確立為立法的重要指導(dǎo)思想。而作為國家基本大法的憲法中的涉稅條款僅有第56條：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)”，僅僅規(guī)定了公民依照法律納稅的義務(wù)，卻對公民的納稅人權(quán)利只字未提。

（二）現(xiàn)有權(quán)利保護體系不完備，可操作性差

在2001年4月修訂的新《稅收征管法》中，許多應(yīng)有權(quán)利如合理稅負權(quán)、誠實推定權(quán)、接受專業(yè)服務(wù)權(quán)、事前裁定權(quán)、聽證權(quán)等，尚未在法律中得到體現(xiàn)。只從權(quán)利的名稱和數(shù)量看，在稅收征納環(huán)節(jié)，我國納稅人的權(quán)利設(shè)計與發(fā)達國家似乎沒有多大差異，但如果從權(quán)利的內(nèi)容看，我國納稅人的許多權(quán)利都缺乏程序性規(guī)定，可操作性較差。

（三）稅務(wù)行政未受到有效監(jiān)督制約，自由裁量權(quán)彈性過大

我國現(xiàn)階段偏重對國家行政機關(guān)自由裁量權(quán)的授予，卻忽視對行使自由裁量權(quán)的控制，導(dǎo)致工作人員在行使自由裁量權(quán)的過程中依賴于個人價值判斷標準、感情取向，造成行政執(zhí)法標準的巨大差異。在稅收征管制度中，突出表現(xiàn)為處罰金額變動幅度過大等問題。如此執(zhí)法人員便顯得有失公正、濫用職權(quán)。

（四）對納稅人權(quán)利缺乏及時有效的行政司法救濟

行政和司法救濟權(quán)受到苛刻限制，稅收行政復(fù)議效用偏弱，稅收行政訴訟審判受到專業(yè)性限制，審判人員的稅收專業(yè)知識欠缺等因素致使我國現(xiàn)行的稅收行政復(fù)議和行政訴訟制度在保護納稅人權(quán)利方面卻未能發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

相反的，美國高度重視稅收立法工作，雖然具有判例法的傳統(tǒng)，但在納稅人權(quán)利保護的立法上，美國卻已經(jīng)全部實現(xiàn)了法典化，對征稅的種類、額度、程序，以及稅款的使用均有詳盡的規(guī)定，做到了實體與程序立法并重。征稅機關(guān)的權(quán)力受到法律法規(guī)的全面規(guī)制，目的在于規(guī)范稅務(wù)機關(guān)行政行為，避免其濫用行政權(quán)力，從而保護納稅人權(quán)利。美國的法律還賦予了納稅人和其他部門的監(jiān)督權(quán)，如美國納稅人在與稅務(wù)機關(guān)稽查部或征收部官員進行會談時可以依法就會談內(nèi)容進行完整錄音。同時，稅務(wù)機關(guān)行為還受到新聞輿論和司法審查的有力監(jiān)督，司法判決將直接宣布不合理的行政決定無效。美國高度重視納稅人權(quán)利的救濟，如美國在各級稅務(wù)機關(guān)均設(shè)立有稅務(wù)復(fù)議辦公室，專門處理納稅人提出的復(fù)議申請；設(shè)立專門的稅務(wù)法院，專司涉稅訴訟審理，并在內(nèi)設(shè)小額稅務(wù)法庭，使稅務(wù)法院的訴訟方便、快捷、專業(yè)且訴訟費較低。

四、解決之道

經(jīng)過上述分析，筆者認為，造成中美納稅人權(quán)利差異巨大、我國納稅人權(quán)利缺失的主要原因無外乎兩點：一是國民對納稅人權(quán)利認知的欠缺以及意識的淡薄，二是我國對納稅人權(quán)利保護的缺乏。因此，關(guān)于我國納稅人權(quán)利缺失問題的改進方法也應(yīng)主要圍繞這兩方面展開。

（一）國家層面

1.完善稅收基本法，將納稅人權(quán)利上升到基本人權(quán)的高度是關(guān)鍵。不僅如此，還應(yīng)將憲法第56條修改為“中華人民共和國公民有依法納稅的義務(wù)，也有依法享受國家賦予的稅收權(quán)利”。

2.建立完善行之有效的權(quán)利救濟程序。建立統(tǒng)一的稅務(wù)訴訟制度有助于納稅人權(quán)利意識的產(chǎn)生，能夠不斷激勵納稅人的權(quán)利意識，幫助納稅人運用法律武器維護自己權(quán)利，通過司法程序避免行政權(quán)力的濫用。

3.稅收征管機關(guān)應(yīng)樹立服務(wù)意識，營造“以人為本”的和諧征稅環(huán)境。將“納稅人的權(quán)益”作為征管機關(guān)行為的根本宗旨，融入到具體執(zhí)法活動中，有助于妥善解決大量的稅務(wù)糾紛、避免侵害納稅人正當權(quán)益。

（二）社會層面

1.形成健全的納稅人監(jiān)督體制，建立稅務(wù)聽證程序。如此可以增強稅收行為的公開性和透明度，有利于納稅人對稅務(wù)機關(guān)的監(jiān)督，以保證大多數(shù)納稅人的意愿和利益，同時防止稅務(wù)機關(guān)權(quán)力的濫用。除了完善監(jiān)督機制和手段之外，更應(yīng)該重視監(jiān)督主體的力量，特別是社會力量的參與。

2.加強對納稅人的宣傳教育，普及納稅人權(quán)利意識。并注意對不同層次的人采取不同形式普及教育，因材施教，使廣大的納稅人都接受到納稅人權(quán)利意識的滲透，自然而然地形成積極的納稅人權(quán)利意識，從而形成了社會的主流意識形態(tài)。納稅人的權(quán)利高漲形成了良好的社會氛圍，而又帶動了權(quán)利意識的優(yōu)化。

（三）個人層面

1.不斷學習，提高自身的法律素養(yǎng)，轉(zhuǎn)變以往對納稅人只有權(quán)力沒有義務(wù)的錯誤看法。“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)；沒有信仰的法律將蛻變成為僵死的教條。”{5}提高公民的權(quán)利意識，除了國家大力加強法律建設(shè)之外，公民對法律信仰程度提高也是至關(guān)重要。納稅人只有產(chǎn)生了對稅法的信仰，權(quán)利意識才能得到張揚，自身權(quán)利才能得到維護。

2.著力提高自身科學文化素質(zhì)。文化的量與法律的量成正比，在不同的社會中，文化量越大法律的量也越大。在同一社會的不同地區(qū)，文化量越大的地區(qū)，法律的量也越大。處于更高文化環(huán)境的人，比其他人更容易訴訟。由此可見，納稅人權(quán)利意識的強弱與其科學文化素質(zhì)息息相關(guān)。

注釋

①羅麗莉，彭煒.《淺議中國的納稅人權(quán)利》.

②【法】盧梭.《社會契約論》.

③吳江.《馬克思主義是一門大史學》.中央編譯出版社，2002年版.

④楊黎明，孫德軒.《淺析中美納稅人權(quán)利保護之差異》.《稅務(wù)研究》，2009.2總第285期.

⑤【美】伯爾曼，梁治平譯.《法律與宗教》.中國政法大學出版社，2003年版.

參考文獻

[1]徐小菲.《中美納稅人權(quán)利意識比較研究》.

[2]劉青.《對我國稅收征管中納稅人權(quán)利保護的反思》.《改革與開放》，2010年第11期上.

[3]楊黎明，孫德軒.《淺析中美納稅人權(quán)利保護之差異》.《稅務(wù)研究》，2009.2總第285期.