我國加入GPA的挑戰及其對策研究

【摘要】我國加入GPA的談判正在進行中，GPA的啟動必然會給我國政府和企業帶來許多挑戰，我國應該積極主動的面對這些挑戰，從完善制度建設、控制市場開放、推進電子化采購技術以及提高企業競爭力等多方面出發，為加入GPA做好充分準備。

【關鍵詞】GPA 政府采購 挑戰 對策

一、引言

（一）選題的背景及意義

隨著經濟全球化和國際貿易自由化的發展，政府采購市場逐步從封閉走向開放。國際貿易組織在發達國家的極力倡導下制定了WTO《政府采購協議》（以下簡稱GPA）。該協議的目的就是推進各國對本國政府采購市場的開放。[1]目前，加入協議的成員主要是發達國家和地區。我國在融入WTO的進程中，不斷加快政府采購國際化進程。2007年12月28日正式啟動了加入GPA的談判，2008年與GPA成員開展了首輪談判，公布了加入GPA的初步出價清單，2010年提交了第一份修改后的出價，2012年5月4日在舉行的第四輪中美戰略與經濟對話上，我國承諾在2012年WTO政府采購委員會最后一次會議前，提交一份新的綜合性修改出價。但是我國的政府采購制度起步較晚，還沒有完善的體制，對最新版本GPA的研究才剛剛起步，所以在GPA框架下考察我國政府采購的專題文章不是很多，這種狀況與我國加入GPA談判的要求有較大差距。而且我國企業參與國際競爭的能力比較低，加入GPA必然會給我國政府和企業帶來許多挑戰。因此，我們關注和分析GPA框架下我國政府采購面臨的挑戰并探討相應對策，對我國加入GPA以及加入后如何應對的問題都具有深遠的理論和實踐意義。

（二）研究方法和目的

本文試圖通過對新版GPA的認真研究，從我國的政府采購現狀出發，全面分析我國加入GPA面臨的挑戰，并借鑒國外的一些有益經驗，提出了應對挑戰的對策，為我國加入GPA、政府采購制度的完善、經濟的健康發展盡一份力量。

二、GPA的簡要介紹

（一）GPA的概況

GPA是WTO的一項諸邊協議，目的是建立一個有效的多邊體制，以實現國際貿易更大程度的自由化和擴大化，改進國際貿易的指導框架。[1]由WTO成員自愿加入。1979年只有美國、加拿大等少數幾個成員，現在增至41個國家和地區，主要以發達國家和地區為主，歐盟成員占了近70%。

（二）GPA的適用范圍

GPA對適用范圍做了明確的規定。采購主體以附件形式列入，清單以外的其他本國政府采購實體則不是。采購對象為貨物（不包括武器、彈藥、戰爭物資，其他產品都包括在內）、工程（不包括基本建設工程特許合同的采購）和服務（除貨物和工程以外的任何采購）。契約形式沒有約束，主要包括購買、租賃、分期付款、有無期權購買以及產品與服務聯合的采購。采購限額明確規定各締約方中央政府為13萬特別提款權，地方政府和其他主體由各締約方自行列入GPA的附件中，但國際慣例比中央門檻高。GPA還規定了適用的排除，即政府在采購國家安全所需的物資時可以不適用該協議。[2]

三、我國加入GPA面對的挑戰

加入GPA對我國而言，在開拓全球政府采購市場的同時，還面臨很多的挑戰。這些挑戰并非來自某個國家或個人的具體要求，而是源于GPA本身的要求，主要集中在政府采購制度、采購市場開放、采購技術手段、國內產業發展和企業發展等方面。

（一）政府采購制度不完善

1.我國政府采購制度與GPA存在銜接問題。政府采購制度與GPA全面接軌是我國加入GPA必然面對的挑戰。根據GPA的規定，在該協議生效之日前必須制定與其相符合的政府采購法律、法規及管理程序。[3]因此我國政府從談判開始到正式加入前，必須遵循GPA的要求修訂、完善現行的政府采購法律體系。

與GPA相比，我國《政府采購法》在采購主體、采購對象、契約形式方面規定的范圍較窄；[4]在采購限額方面規定不明晰，沒有以法律的形式對采購限額標準做出明確具體的規定，實踐中與GPA成員相反；在采購方式和程序方面規定的過于簡略，缺乏配套的具體規范，操作性不強。我國現行政府采購的主要法規是《政府采購法》和《招標投標法》，兩者的不協調以及在適用范圍上的重疊，導致實踐中監管部門、監管對象、審批機關、中標原則和法律責任等方面會發生沖突，無法適應GPA的需要。[5]

2.我國采購管理體制不健全。首先，缺乏規范的組織設置。我國現階段以集中采購方式為主，但機構設置問題突出，表現為對集中采購機構屬性缺乏統一的規定，到底是“半政府機關”、“獨立事業單位”還是“特殊非營利企業”，存在爭論。[6]此外，各地方政府集中采購機構設置存在差異，造成了市場的地區隔閡，降低了采購制度的透明度，導致供應商在采購活動中無所適從。

第二，缺乏有效的監督管理。雖然我國政府采購管理體制改革取得了較大進展，但是政府采購監督管理機構與集中采購機構“合署辦公”或“一個機構、兩個牌子”，[6]行使政府采購監督管理和具體采購事務雙重職能的情況還較為普遍。而且各監督管理部門之間職責劃分不清晰、工作不協調。

第三，缺少專業化的隊伍。政府采購環節眾多，包括許多技術環節，同時還需要從業人員了解所采購的商品、服務、工程的相關市場行情、技術特性，尤其是國際采購時，還要掌握專業理論、業務操作、WTO相關規則、外語、國際貿易、公共關系、職業道德等知識。因此，對從業人員的綜合素質要求較高，而目前我國還缺少這樣的人才。我國在服務職能和運行效率上也有所欠缺，忽視了信息搜集和傳播工作，更缺少綜合的信息咨詢服務機構。[7]

（二）政府采購市場面臨調整

加入GPA要求開放國內政府采購市場，那么我國原有的政府采購市場就要面臨調整。加入GPA后政府采購的市場規模、市場結構、供應商都將發生變化。2011年中國政府采購規模為11332.5億元人民幣，按照其中的15%～20%對外開放這一保守比例計算，加入GPA后，市場對外開放規模約為1700億～2267億元人民幣（約合272億～363億美元）。也就是說，中國將有至少318億美元的政府采購市場對國外供應商開放，國內企業和產品將直接面對國際競爭，政府采購主體和國內供應商需要盡快適應。

加入GPA并不意味著中國政府采購市場必須全部對外開放。美國、日本等發達國家也沒有全面開放本國的政府采購市場。因此，控制政府采購市場開放的范圍和程度是我們加入GPA必須考慮的問題。

（三）政府采購技術手段落后

政府采購要求公開、透明、高效，要求采購人的利益最大化，因此需要信息手段的支持。[8]電子化政府采購模式作為一種新型的政府采購方式，適應了全球貿易自由化與全球網絡化的要求，成為市場經濟國家政府采購的必然趨勢。GPA引入了電子采購的內容以創新政府采購方式，彌補其他采購方式的不足。而我國政府采購電子化水平落后，運用信息手段進行政府采購還需要一段路走。

（四）國內產業基礎薄弱

加入GPA，開放政府采購市場會對我國某些產業造成沖擊。我國政府采購的重點商品和服務，如軟件、汽車等長期處于政府保護中，產業基礎薄弱，缺乏技術創新能力，國際競爭經驗不足，必將受到強烈沖擊。[9]政府采購從其誕生之日起就被賦予了保護國內產業的任務，無論是哪個國家都在設置各種符合WTO規則的限制性措施來保護國內產業不受沖擊。因此如何充分利用現有規則保護國內產業，減小其所受沖擊是我們必須要考慮的問題。

（五）國內企業缺乏國際競爭力

我國加入GPA將為企業發展帶來很大的挑戰。我國企業在商品和服務的品質、技術、營銷網絡和售后服務水平等方面與發達國家相比處于劣勢。我國眾多生產企業對GPA的規則還很陌生，而國外供應商都能夠熟練運用GPA規則，在市場開放后，國內企業很難與國外企業競爭。

總之，中國加入GPA會遇到很多挑戰，如果我們勇于面對挑戰和善于解決問題，挑戰也可以轉化為機遇。

四、中國加入GPA應采取的對策

我們應該積極主動的應對各種挑戰，從完善制度建設、控制市場開放、推進采購技術信息化以及提高企業能力等多方面出發，為加入GPA做好充分準備。

（一）建立全面和統一的政府采購制度

1.修改和完善現行政府采購法律體系。修改現行的《政府采購法》中與GPA相沖突的規定，對GPA中模糊的規定做出有利于我國的合理解釋，補充具體規定；完善《政府采購法》的配套法規，使各種法規之間相互協調；還要相應制定一些可操作性的實施細則，使我國的政府采購工作標準化、規范化。

2.設置專門的統一的政府采購機構。發達國家一般都由政府設立專門從事政府采購的機構，如美國聯邦政府采購政策管理辦公室、加拿大的采購中心、韓國的國家供應局等。[9]根據我國國情，我們應成立專門的、隸屬于各級政府的、性質屬于非盈利性事業法人的政府采購中心，統一各地政府集中采購機構設置。

3.建立相互制約的政府采購監督體制。我們應該鞏固和完善“管采分離、機構分設、政事分開、相互制約”的工作機制，建立政府采購審查與仲裁機構，進一步落實政府采購各方當事人的職責，形成財政、紀檢、監察和社會監督機制等部門共同參與監督的多元化監管機制，[10]努力營造公平、競爭、透明、誠信的政府采購環境。

4.加強政府采購機構的隊伍建設。建設一支專業化、高素質的政府采購隊伍，以滿足采購活動國際化、專業化、規范化的需要。盡快建立政府采購人員職業資格管理制度，規范政府采購用人機制；建立和完善培訓及考核機制，對從業人員進行業務知識培訓，使其系統掌握國際政府采購規則，特別是熟練掌握與國際接軌的采購技術，把握好國內政府采購政策要求與國際對等規則的界限，避免各種不規則操作引起的糾紛；建立專門的政府采購信息服務中介機構，以低盈利的價格提供政府采購信息，為中國企業抓住政府采購市場開放的機遇，積極參與外國政府采購活動，提供有力的支持。

（二）循序漸進，有次序地開放政府采購市場

從國際上的實踐來看，政府采購市場的開放都講究漸進性與次序性。美國加入GPA后在電信領域仍不對歐盟開放；泰國法律規定，如本國產品符合國家標準，只要價格不高于其他國家產品的10%則優先購買本國產品等等。[11]我國也可以循序漸進，有次序的開放政府采購市場。對國外供應商的進入采用逐步準入原則；采購實體由中央向地方、政府向事業、國有企業逐步開放；區域從經濟較發達的沿海向內地逐步推進；產業由競爭力較強的辦公設備、家用電器、電子、紡織等產業向幼稚產業逐步開放，重點保護戰略性、主導性產業，對于有關國計民生、涉及國家安全和公共利益的產業或部門，則可運用GPA中的相關條款和國際經驗合法規避不予開放；采購類別由商品貨物向工程及服務逐步開放。

（三）推進信息化政府采購建設

借鑒GPA成員國先進的政府采購手段，比如德國聯邦一級政府的所有通用貨物和服務都是通過政府統一開發的電子平臺采購；墨西哥實行政府采購網上訂貨。[12]以現代先進信息化技術為支撐，建設全國管理交易系統。還可以利用GPA中關于發達國家在電子化政府采購方面向發展中國家提供無條件技術援助的規定，推進我國的電子化政府采購建設，接軌國際政府采購技術，如建立政府采購的國際投招標系統和平臺，以及建立國際融資和信用系統，以便保證國際采購活動的進行。

（四）利用GPA規則保護我國產業發展

利用GPA規則立法保護我國產業發展和國家利益。根據協議的例外條款和關于發展中國家的特殊待遇及技術援助規定，設立政府采購準入制度，最大限度的保護和促進國內產業和企業的發展。[3]比如在政府采購立法中，使用外匯支付平衡、國家安全、保護環境等“協議例外”的正當理由，禁止或限制外國供應商進入我國政府采購市場的某些領域，保護國內產業；[9]規定國際采購的本地的產品和勞動含量，保護國內企業；要求貿易補償來培育本國產業或改善國際收支。

（五）加強企業能力建設，提高企業國際競爭力

一方面發揮我國企業本土優勢，在保持原有的政府采購渠道和份額的基礎上開創國內政府采購市場的新領域；另一方面，要利用政府采購市場之間對等開放的機會，充分發揮自身的比較優勢，積極參與國際政府采購市場的競爭。

加大自主創新的科研投入，提高我國企業產品科技含量，形成一大批我們自己的具有自主知識產權與品牌，具有國際競爭力的產品和企業。

增強企業對國際政府采購市場的參與意識，鼓勵那些具有競爭優勢的產品和服務，積極進入國際政府采購市場。采取金融信貸、國外保險和擔保制度等政策手段，調動企業參與國際政府采購競爭的積極性和主動性。

參考文獻

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作者簡介：陳文（1987-），女，河南信陽人，安徽財經大學2011級稅務專業碩士，研究方向：稅收理論與政策。