國庫制度體系建設(shè)存在的問題及建議

【摘要】國庫制度體系建設(shè)是保障國庫資金有序運行的關(guān)鍵。隨著國庫改革和業(yè)務(wù)創(chuàng)新，當(dāng)前地方國庫制度體系建設(shè)暴露出諸多不足，針對國庫制度體系建設(shè)存在的問題提出了完善國庫制度體系建設(shè)的建議。

【關(guān)鍵詞】國庫 制度體系 建設(shè)

國庫制度體系是規(guī)范國庫資金有序運行的關(guān)鍵，其健全與否直接關(guān)系著國庫資金能否安全、準(zhǔn)確、高效運轉(zhuǎn)。隨著我國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，國庫資金收支規(guī)模越來越大，進一步建立健全適應(yīng)新形勢、涵蓋新業(yè)務(wù)、具有較強操作性的國庫制度體系，規(guī)范國庫資金運行勢在必行。

一、當(dāng)前國庫制度體系建設(shè)概況

（一）相關(guān)法律法規(guī)明確了人民銀行依法經(jīng)理國庫的法律地位和職責(zé)

1985年7月27日國務(wù)院頒布的《中華人民共和國國家金庫條例》及隨后由財政部、人民銀行公布施行的《中華人民共和國國家金庫條例實施細則》，第一次明確了國庫的地位、職責(zé)、權(quán)限，賦予了國庫對有關(guān)國庫業(yè)務(wù)和行為進行監(jiān)督管理的權(quán)限；1994年頒布實施的《中華人民共和國預(yù)算法》首次以法律形式確認(rèn)了人民銀行經(jīng)理國庫的法律地位，并相應(yīng)賦予人民銀行國庫對有關(guān)金融機構(gòu)辦理國庫相關(guān)業(yè)務(wù)的檢查監(jiān)督和處罰權(quán)限。至此，初步形成了比較系統(tǒng)的人民銀行經(jīng)理國庫法律法規(guī)體系。

（二）大力開展規(guī)章制度研究和建設(shè)，為履職提供依據(jù)和保障

中國人民銀行2001年頒布實施的《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》是人民銀行為規(guī)范商業(yè)銀行、信用社代理國庫相關(guān)業(yè)務(wù)行為而制定的部門規(guī)章；人民銀行先后印發(fā)的《國庫會計管理基本規(guī)定》、《中國人民銀行國庫會計核算監(jiān)督辦法》、《國庫監(jiān)督管理基本規(guī)定》、《中國人民銀行國庫部門國債管理工作基本規(guī)定》等一系列制度辦法和指導(dǎo)性文件，具體規(guī)定了國庫機構(gòu)、人員、內(nèi)控制度、管理職責(zé)、操作流程、處理手續(xù)等事宜，不斷加強內(nèi)部管理，夯實內(nèi)部控制，規(guī)范業(yè)務(wù)操作和監(jiān)督管理行為，確保國庫資金安全提供了有力保障。

（三）因地制宜，基層國庫制定了一系列實施細則和操作規(guī)程

根據(jù)“總行制定原則層面的基本制度，分支行結(jié)合轄內(nèi)情況制定實施細則或操作規(guī)程”的制度建設(shè)基本思路，基層國庫認(rèn)真貫徹落實上級行制度文件精神，根據(jù)本轄區(qū)業(yè)務(wù)狀況對上級行制度進行細化，制定出臺本轄區(qū)相關(guān)管理規(guī)定、業(yè)務(wù)操作規(guī)程及內(nèi)部控制制度等，將各項規(guī)章制度落實到國庫業(yè)務(wù)辦理的各個環(huán)節(jié)，確保制度執(zhí)行到位，嚴(yán)防各種資金風(fēng)險。

二、當(dāng)前地方國庫制度體系建設(shè)中存在的問題

（一）基層國庫對制度建設(shè)重視不夠

隨著國庫職能及服務(wù)范圍不斷拓展，國庫服務(wù)領(lǐng)域已從傳統(tǒng)的財稅部門擴大到地方政府機構(gòu)乃至社會公眾，國庫統(tǒng)計分析、國債管理、國庫監(jiān)管的內(nèi)容不斷豐富，但從基層國庫機構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀來看，人民銀行縣支行職能調(diào)整以后，一直沒有真正意義上的獨立國庫機構(gòu)，加上人員少、綜合素質(zhì)較差，一些縣支庫對制度工作不夠重視，內(nèi)控意識淡薄，缺乏對制度建設(shè)工作的統(tǒng)籌安排，制定的制度缺乏針對性和可操作性。部分國庫部門負責(zé)人乃至國庫主任（副主任）在日常工作中難以采取行之有效的方式、方法對制度進行完善和檢查，部分國庫業(yè)務(wù)人員對制度理解不夠深入，落實不夠扎實，存在麻痹思想和僥幸心理，導(dǎo)致有章不循、有令不行、有禁不止，使制定的規(guī)章制度成為應(yīng)付上級檢查的擺設(shè)。

（二）國庫制度建設(shè)不夠完善

部分制度建設(shè)不夠科學(xué)、嚴(yán)密，規(guī)章制度內(nèi)容不夠全面，沒有涵蓋各類國庫業(yè)務(wù)以及國庫業(yè)務(wù)的各個環(huán)節(jié)；新制度建設(shè)滯后，國庫改革和創(chuàng)新業(yè)務(wù)缺乏制度約束。一是國庫集中支付業(yè)務(wù)缺乏制度約束。由于目前國庫集中支付業(yè)務(wù)絕大部分采取商業(yè)銀行代理支付模式，由代理銀行先行墊付資金，支付后再向人民銀行國庫進行清算，國庫處于被動清算的地位，只要商業(yè)銀行清算資金與額度清算單一致，國庫就要及時劃撥資金，缺乏對預(yù)算執(zhí)行的直接監(jiān)督，對預(yù)算單位和代理銀行的制約機制幾乎喪失，存在違規(guī)支付風(fēng)險。二是國庫創(chuàng)新業(yè)務(wù)缺乏制度保障。近年來地方一些國庫辦理了社保基金、工會經(jīng)費征繳及多項直接支付業(yè)務(wù)，各地國庫業(yè)務(wù)創(chuàng)新的內(nèi)容、做法不一，增加了基層國庫與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)難度，基層國庫只能自行摸索業(yè)務(wù)管理和操作規(guī)程，甚至只重視業(yè)務(wù)開展，輕視制度建設(shè)，導(dǎo)致創(chuàng)新業(yè)務(wù)的操作流程、會計核算手續(xù)不統(tǒng)一，甚至存在漏洞，不利于創(chuàng)新業(yè)務(wù)的順利開展。

（三）部分操作制度修訂不及時

隨著國庫信息化建設(shè)和國庫業(yè)務(wù)創(chuàng)新步伐的加快，國庫制度建設(shè)步伐明顯滯后，部分基層國庫未能根據(jù)國庫業(yè)務(wù)發(fā)展變化中出現(xiàn)的新問題、新情況，及時對相關(guān)國庫制度進行修訂，對不適應(yīng)新形勢、新業(yè)務(wù)、新流程的實施細則進行完善，對現(xiàn)行制度未能覆蓋到的環(huán)節(jié)進行補充，造成現(xiàn)有制度難以有效規(guī)范各項國庫業(yè)務(wù)，出現(xiàn)制度覆蓋真空。

（四）個別制度缺乏操作性

如：有關(guān)退庫的制度方面，《國庫會計管理基本規(guī)定》第三十七、三十八條雖然作了明確規(guī)定，但在實際業(yè)務(wù)操作中，由于退庫種類、退庫原因、退庫單位不同，處理退庫業(yè)務(wù)需審核的內(nèi)容不同，哪些需財政部門審批、哪些由財政部門授權(quán)部門審批不確定，文件依據(jù)如何掌握不明確，而涉及具體操作的文件依據(jù)又散落在跨度超過20年的各類文件中，且每年財政部門、征收機關(guān)還在不斷出臺新的有關(guān)收入退庫方面的文件規(guī)定，在實行橫向聯(lián)網(wǎng)條件下如何進行退庫審核及具體操作等問題都亟待解決。

（五）國庫監(jiān)管相關(guān)制度不夠完善

一是相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定了國庫在實現(xiàn)國家預(yù)算收支任務(wù)中，要充分發(fā)揮執(zhí)行、促進和監(jiān)督作用，協(xié)助財政、征收機關(guān)組織預(yù)算收入及時入庫，監(jiān)督財政存款的開戶和財政庫款的支撥等監(jiān)督職能，但在實際執(zhí)行中，對預(yù)算撥款及收入退庫業(yè)務(wù)的監(jiān)督只能停留在對憑證的審核上，對財政、征收機關(guān)出現(xiàn)的延壓預(yù)算收入、超范圍支撥庫款、違規(guī)退庫、不重視會計對賬等違規(guī)業(yè)務(wù)操作缺乏相應(yīng)的約束機制，既無檢查權(quán)，又無處罰權(quán)，監(jiān)督職能有名無實。二是個別監(jiān)管制度不夠完善。缺乏監(jiān)督的具體操作流程、監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題的處理方式、方法，特別是對集中支付代理銀行、辦理預(yù)算收支業(yè)務(wù)過程中涉及財政、稅務(wù)部門的違規(guī)業(yè)務(wù)如何協(xié)調(diào)處理沒有明確，制約了基層國庫有效開展國庫監(jiān)督。

三、進一步做好地方國庫制度建設(shè)的建議

（一）提高對國庫制度建設(shè)工作的認(rèn)識，明確國庫制度體系建設(shè)的層級責(zé)任

建議確立國庫制度體系建設(shè)的長遠目標(biāo)、原則及根本途徑，明確各級國庫在制度建設(shè)中的職能與責(zé)任。對需要全國統(tǒng)一的基本制度、操作規(guī)程及涉及到法律責(zé)任及處理方法的制度，由總行制定；對需要結(jié)合基本制度在全省范圍內(nèi)予以統(tǒng)一或細化的補充規(guī)定和實施細則以及在全省范圍內(nèi)全部適用的業(yè)務(wù)制度及操作規(guī)程，由省分庫制定；對中心支庫、縣支庫等基層國庫，其制度建設(shè)任務(wù)主要應(yīng)放在內(nèi)部控制制度、風(fēng)險管理、應(yīng)急預(yù)案、業(yè)務(wù)處理的規(guī)范化及僅在本地適用的操作制度等。同時，國庫作為國家預(yù)算管理體制中的重要環(huán)節(jié)，國庫制度的制定與財政、稅務(wù)、海關(guān)業(yè)務(wù)及金融體制息息相關(guān)，要注意整體性和協(xié)調(diào)性，避免各項法律、法規(guī)相互矛盾、沖突。

（二）盡快完善相關(guān)業(yè)務(wù)操作制度

一是要盡快制定《國庫集中支付業(yè)務(wù)管理辦法》，對國庫集中支付改革的目標(biāo)、方向、操作規(guī)程、參與各方的職責(zé)、違規(guī)責(zé)任等內(nèi)容予以明確，明確國庫在集中支付業(yè)務(wù)辦理過程中的監(jiān)督方法，盡快擺脫地方國庫在辦理集中支付業(yè)務(wù)中的被動地位。依托人民銀行支付優(yōu)勢，拓展國庫服務(wù)范圍，積極推動商業(yè)銀行代理制向國庫直接辦理集中支付模式過渡，減少資金撥付環(huán)節(jié)，提高資金清算效率。二是全面規(guī)范退庫依據(jù)，嚴(yán)密退庫核算手續(xù)，由財、稅、庫聯(lián)合對現(xiàn)行的退庫依據(jù)進行全面清理和規(guī)范，盡快制定《預(yù)算收入退庫管理辦法》，對退庫的審批權(quán)、退庫的范圍、退庫的操作程序、具體處理手續(xù)以及對退庫工作中違規(guī)行為的責(zé)任追究做出明確規(guī)定，使退庫管理工作有法可依，逐步走向法制化和規(guī)范化。

（三）根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展形勢對國庫制度實行動態(tài)完善

一是要按照“制度全覆蓋、監(jiān)督無盲區(qū)”的原則，經(jīng)常對制度進行查漏補缺，定期對各項內(nèi)部控制制度和業(yè)務(wù)操作規(guī)程進行梳理排查，清理各項制度中與業(yè)務(wù)實際不相符的內(nèi)容，并加以修訂完善，使國庫制度全面覆蓋國庫工作的各個方面及業(yè)務(wù)處理的全部環(huán)節(jié)，更加具有可操作性和適用性。二是要根據(jù)國庫發(fā)展和創(chuàng)新的需要，按照“制度先行”的原則，及時制定新業(yè)務(wù)的相關(guān)配套制度，確保新業(yè)務(wù)規(guī)范有序開展。

（四）強化國庫監(jiān)管制度建設(shè)

在制定監(jiān)督制度時，應(yīng)該對國庫發(fā)揮監(jiān)督職能的方式、方法、具體操作流程予以明確，尤其是對在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)問題的處理方式予以明確規(guī)定，同時增加對在監(jiān)督預(yù)算收支業(yè)務(wù)處理過程中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題劃分責(zé)任，使地方各級國庫監(jiān)督管理工作依法有據(jù)開展。

（五）著力強化制度落實

制度的建設(shè)是基礎(chǔ)，制度的落實是關(guān)鍵。要將制度執(zhí)行情況作為國庫制度建設(shè)的重要一環(huán)，通過國庫實地業(yè)務(wù)檢查等方式加大對地方國庫制度建設(shè)工作的檢查力度，通過采取風(fēng)險評估、跟蹤問責(zé)等多種方式確保各項制度執(zhí)行到位。對有章不循、違規(guī)操作的情況，要責(zé)令整改并實行責(zé)任追究。通過建立科學(xué)高效的內(nèi)控管理機制，提高基層國庫的制度執(zhí)行力，切實防范國庫資金風(fēng)險。

參考文獻

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[2]王維民，聶剛，李佳.國庫資金風(fēng)險防范體系研究[J].華北金融，2005，（2）：65-66.

作者簡介：原靜（1970-），女，河南封丘人，本科，經(jīng)濟師；任慧新（1973-），女，河南輝縣人，本科，經(jīng)濟師。