國債市場中的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問題研究

【摘要】保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，是我國經(jīng)濟(jì)金融健康發(fā)展面臨的重要課題。本文詳細(xì)介紹了國債市場中各種侵犯消費(fèi)者權(quán)益的行為，深入分析了這些行為產(chǎn)生的根源，提出通過完善金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律體系、建立金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作機(jī)制和加強(qiáng)金融知識宣傳與培訓(xùn)等措施，切實保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益。

【關(guān)鍵詞】金融 國債市場 消費(fèi)者 權(quán)益保護(hù)

隨著我國金融業(yè)的開放與發(fā)展，金融產(chǎn)品與服務(wù)越來越豐富，隨之而來的經(jīng)營者與消費(fèi)者之間的糾紛也越來越多。雖然我國于1984年12月成立了消費(fèi)者協(xié)會，并且制定了相關(guān)的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，然而由于金融產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)的特殊性與復(fù)雜性，現(xiàn)有的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法難以適用，金融消費(fèi)者的權(quán)益得不到有力保護(hù)。因此，如何保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，已經(jīng)成為金融監(jiān)管當(dāng)局必須解決的重要問題。

一、國債市場中消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀

金融消費(fèi)者權(quán)益是指由《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》所確認(rèn)的，消費(fèi)者在金融消費(fèi)領(lǐng)域所能夠做出或者不做出的一定行為，以及要求金融經(jīng)營者相應(yīng)做出或者不做出一定行為的許可和保障，它是消費(fèi)者權(quán)益的重要組成部分。

國債作為一種金融投資產(chǎn)品，其購買人作為金融產(chǎn)品的消費(fèi)者，同樣依法享有金融消費(fèi)者權(quán)利，國債產(chǎn)品消費(fèi)者的權(quán)益應(yīng)受到相應(yīng)保護(hù)。但當(dāng)前我國國債市場中存在很多侵犯金融消費(fèi)者權(quán)益的行為，且很難得到有效的糾正和處罰。其主要表現(xiàn)為：

（一）國債承銷行的預(yù)售、向VIP客戶優(yōu)先銷售等行為，侵犯了金融消費(fèi)者的公平交易權(quán)

近年來，隨著社會居民收入水平的提高和理財意識的增強(qiáng)，廣大民眾對國債這種高收益、低風(fēng)險金融產(chǎn)品的需求越來越旺盛，國債市場常常出現(xiàn)供不應(yīng)求的熱銷場面。在此情況下，部分國債承銷行為確保其長期合作的“優(yōu)質(zhì)客戶”能購買到國債，經(jīng)常通過預(yù)售、向VIP客戶優(yōu)先銷售等方式，為“優(yōu)質(zhì)客戶”預(yù)留國債銷售額度，提供優(yōu)先購買便利——這些行為增加了普通消費(fèi)者購買國債的難度和成本，造成了惡劣的社會影響，嚴(yán)重侵害了普通消費(fèi)者的公平交易權(quán)。

（二）國債承銷行的“捆綁銷售”或“搭售”等行為，侵犯了金融消費(fèi)者的自由選擇權(quán)

由于國債的熱銷，部分國債承銷行為獲取固定的客戶資源以及實現(xiàn)更高的收益，利用消費(fèi)者金融知識不足和急于購買國債的心理，要求消費(fèi)者在購買國債時必須先在該行開立銀行卡，甚至要求消費(fèi)者開立金融理財賬戶并購買其理財產(chǎn)品——這些行為嚴(yán)重影響了國債信譽(yù)，侵犯了金融消費(fèi)者的自由選擇權(quán)。

（三）國債承銷行不出具“憑證式國債收款憑證”的行為，侵犯了金融消費(fèi)者索要交易憑證的權(quán)利

為規(guī)范憑證式國債市場交易，保護(hù)國債投資者的合法權(quán)益，人民銀行和財政部要求在每次發(fā)售憑證式國債時，必須使用由中國人民銀行監(jiān)制、中國印鈔造幣總公司所屬有關(guān)證券印制廠統(tǒng)一印制的“中華人民共和國憑證式國債收款憑證”，不得使用其他憑證。但部分國債承銷行為降低憑證使用成本、減輕“重空憑證”管理任務(wù)，卻使用內(nèi)部印制的國債收款憑證，或者以中間業(yè)務(wù)交易回單代替規(guī)范印制的“中華人民共和國憑證式國債收款憑證”——這就侵犯了金融消費(fèi)者索要正規(guī)交易憑證的合法權(quán)利。

（四）國債承銷行對國債產(chǎn)品條款介紹不明確，甚至故意提供虛假信息的行為，侵犯了金融消費(fèi)者的知情權(quán)

部分國債承銷行為盡可能地擴(kuò)大國債銷售，獲取更多的手續(xù)費(fèi)，故意采取對國債產(chǎn)品部分條款介紹不明確，甚至提供虛假信息的方式鼓動或欺騙消費(fèi)者購買國債。如，在國債發(fā)售時，對“提前兌取要收取手續(xù)費(fèi)”等問題故意隱瞞；在國債發(fā)行期結(jié)束后，對‘“二次發(fā)售”只按照提前兌取利息計算’等條款模糊其詞，以實現(xiàn)鼓動或欺騙消費(fèi)者購買的目的——這些行為嚴(yán)重影響了國債信譽(yù)，侵犯了消費(fèi)者的知情權(quán)。

二、金融消費(fèi)者權(quán)益被侵犯的原因分析

國債市場中，國債承銷商業(yè)銀行作為國債代銷機(jī)構(gòu)，其利益主要依靠代銷國債收取手續(xù)費(fèi)和通過代銷國債獲取客戶資源兩條路徑。在國債銷售時，國債承銷行為實現(xiàn)利益最大化有侵犯金融消費(fèi)者權(quán)益的沖動和行為，雖然有悖于金融消費(fèi)者和政府相關(guān)部門的意愿，但其符合國債承銷商業(yè)銀行作為經(jīng)濟(jì)人的自利屬性，也符合市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律。客觀來說，是當(dāng)前國債市場，甚至金融市場自身存在的一些問題最終導(dǎo)致并推動了這些侵犯金融消費(fèi)者權(quán)益行為的產(chǎn)生。這些問題主要是：

（一）保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的法律不健全

當(dāng)前我國的法律在金融消費(fèi)者保護(hù)方面有兩個層次。一是《人民銀行法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等核心法律。但這些法律并沒有體現(xiàn)出我國法律要“保護(hù)金融消費(fèi)者”這一明確的目標(biāo)，而是把消費(fèi)者保護(hù)和投資者保護(hù)放在一起，忽視了消費(fèi)者，特別是金融消費(fèi)者處于弱勢的現(xiàn)實，未考慮其對法律保護(hù)的迫切需求。而且法律規(guī)定過于籠統(tǒng)空泛，可操作性較差，沒有對具體問題進(jìn)行量化，以至于裁決時彈性過大，給予強(qiáng)勢群體太多操作空間，很難有效保護(hù)弱勢群體的利益。二是人民銀行，保監(jiān)會，銀監(jiān)會，證監(jiān)會等監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的規(guī)章制度。由于這些規(guī)章制度政出多門，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，經(jīng)常在內(nèi)容上出現(xiàn)沖突，這就導(dǎo)致各金融機(jī)構(gòu)在執(zhí)行時不知所措，或者選擇有利于自己的條款去執(zhí)行，嚴(yán)重影響了這些規(guī)章制度的權(quán)威性。

總之，雖然我國證券、銀行、保險領(lǐng)域的法律規(guī)定都原則性地觸及了金融消費(fèi)者保護(hù)的領(lǐng)域，但由于其規(guī)定過于籠統(tǒng)，內(nèi)容不夠明確和全面，甚至在某些問題上相互沖突，缺乏可操作性和統(tǒng)一規(guī)范性，這在一定程度上使侵犯金融消費(fèi)者權(quán)益的行為游離于法律之外，自然就難于禁止。

此外，作為規(guī)范國債市場重要法律依據(jù)的《國債承銷團(tuán)成員資格審批辦法》、《儲蓄國債（電子式）管理辦法》等法規(guī)，只側(cè)重于明確國債承銷機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)，但卻沒有國債產(chǎn)品消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容，對國債承銷機(jī)構(gòu)不履行應(yīng)盡義務(wù)的行為，也沒有明確、嚴(yán)厲的處罰措施，對其侵權(quán)行為進(jìn)行懲罰遏制，這非常不利于國債產(chǎn)品消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。

（二）金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)機(jī)制缺失

雖然我國有完整的消費(fèi)者協(xié)會保護(hù)體系，但由于國債等金融產(chǎn)品技術(shù)含量較高，具有一定特殊性，發(fā)生金融機(jī)構(gòu)侵犯消費(fèi)者權(quán)益時，一般工商行政管理部門或消費(fèi)者協(xié)會很少可以處理解決，此時，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)自然就成為金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的處理部門。但由于金融消費(fèi)者保護(hù)法律體系不完善的現(xiàn)實，必然導(dǎo)致國債市場甚至金融市場中出現(xiàn)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管主體不明確，監(jiān)管處罰手段和法律依據(jù)缺乏，以及金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制缺失等問題。

（三）消費(fèi)者金融消費(fèi)知識和權(quán)益保護(hù)意識相對缺乏

從國債產(chǎn)品的消費(fèi)者群體來看，其消費(fèi)者以中老年人為主，這些消費(fèi)者的金融知識往往相對匱乏，對自身的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)意識比較淡薄。這些金融消費(fèi)者在購買國債時，更多是聽取商業(yè)銀行工作人員的介紹和推薦，很難覺察到國債承銷行侵犯金融消費(fèi)者權(quán)益的行為，即使發(fā)現(xiàn)了問題，由于缺乏權(quán)益保護(hù)與投訴意識，也很難有主動維護(hù)自身權(quán)益的主張和行為，這更是縱容了商業(yè)銀行的侵權(quán)行為。

三、政策建議

（一）盡快建立并完善金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律體系

健全的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律體系是保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的根本保障，因此我國應(yīng)該從法律層面上整合金融消費(fèi)者保護(hù)體系，對金融商品與服務(wù)中消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作進(jìn)行綜合立法，由“一行三會”金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定統(tǒng)一的消費(fèi)者保護(hù)條例，統(tǒng)一金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法律依據(jù)和裁量標(biāo)準(zhǔn)。而國債作為金融產(chǎn)品自然應(yīng)納入到整個金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系，依靠統(tǒng)一的金融消費(fèi)者保護(hù)法律體系來保護(hù)國債產(chǎn)品消費(fèi)者的合法權(quán)益。

（二）建立金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作機(jī)制，用專業(yè)化的管理保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益

政府應(yīng)統(tǒng)籌整合當(dāng)前分散于“一行三會”的立法、司法、執(zhí)法資源，為金融消費(fèi)者提供一個跨銀行、保險、證券等金融行業(yè)的全面保護(hù)機(jī)制和金融消費(fèi)投訴機(jī)制。但在具體的執(zhí)法工作中，又要結(jié)合實際，針對當(dāng)前金融產(chǎn)品與服務(wù)品種繁多、交易方式多樣、技術(shù)性強(qiáng)的特點(diǎn)，適當(dāng)調(diào)整金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制的主導(dǎo)負(fù)責(zé)部門，使其充分發(fā)揮部門優(yōu)勢，對特定的金融產(chǎn)品和交易進(jìn)行針對性的管理，切實提高對金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)效果。如，一直由人民銀行組織發(fā)行國債，故在國債市場應(yīng)建立由人民銀行主導(dǎo)的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制和金融消費(fèi)投訴機(jī)制，以更好地保護(hù)國債產(chǎn)品消費(fèi)者的合法權(quán)益。

（三）主動開展現(xiàn)場檢查，增強(qiáng)對國債承銷行的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的督導(dǎo)力度

由于國債承銷商業(yè)銀行為實現(xiàn)其利益最大化，在國債銷售時具有侵犯金融消費(fèi)者權(quán)益的動機(jī)和行為。因此在國債發(fā)行期間，人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)對國債承銷行涉嫌違反金融法律、法規(guī)、規(guī)章的行為應(yīng)及時開展現(xiàn)場檢查，尤其是對消費(fèi)者投訴的問題，應(yīng)及時開展重點(diǎn)專項檢查，積極維護(hù)國債產(chǎn)品消費(fèi)者的合法權(quán)益，切實加大對國債承銷行的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的督導(dǎo)力度。

（四）加強(qiáng)金融知識和金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)知識的培訓(xùn)宣傳，增強(qiáng)民眾維權(quán)意識

由于金融產(chǎn)品的專業(yè)性和復(fù)雜性都很高，所以普通民眾的金融知識就相對匱乏，尤其中老年居民金融知識匱乏的問題更為突出。因此，政府和金融監(jiān)管部門要進(jìn)一步加大金融知識宣傳力度，充分利用各種媒體介質(zhì)，主動開展面向社會大眾的金融知識普及教育，廣泛宣傳金融和國債知識，建立長效的金融知識培訓(xùn)和信息支援機(jī)制，不斷提升社會公眾的金融知識水平。同時，要大力加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)知識的宣傳，增強(qiáng)民眾維權(quán)意識，引導(dǎo)金融消費(fèi)者依法維護(hù)自身合法金融權(quán)益，切實提升金融消費(fèi)者的維權(quán)能力。

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