我國農村金融消費者權益保護問題初探

【摘要】農村金融消費者權益保護事關我國農村的金融發(fā)展和社會穩(wěn)定。長期以來，由于農村金融體系殘缺、偏重金融機構利益保護的體制、投訴受理機制缺失和農村金融消費教育滯后等原因，導致我國農村金融消費者權益保護處于十分嚴峻的境地。城鄉(xiāng)金融消費的差異表明，當前應加強制度和體制建設，重點保護對農村金融消費者的自由選擇權、財產安全權、知情權和受教育權等基本權利。

【關鍵詞】金融消費者 權益保護 農村地區(qū)

2008年以來的美國次貸危機，引發(fā)了金融消費者權益保護問題空前突顯。在美、英等國紛紛完善金融消費者保護相關法律制度背景下，我國金融消費者權益保護實踐也迅速展開。農村金融是我國金融系統(tǒng)中人口最多、地域最廣，同時也最為薄弱的部分，研究農村地區(qū)金融消費者權益保護問題，對維護農戶權益、擴大農村消費、促進農村金融發(fā)展和緩解“三農”問題具有重要意義。

一、金融消費者權益保護相關概念

一般認為，金融消費是指購買金融機構所提供的金融商品、享有金融機構提供的服務的行為或過程，因此“金融消費者”是消費者概念在金融領域的延伸，是指為了滿足自身生產和生活消費需求，享受金融機構提供的服務和購買金融產品的行為主體[1]。“金融消費者權益”則是金融消費者在購買、使用金融產品或接受金融服務時享有的權利與利益，一般分為安全權、知情權、隱私權、選擇權、公平交易權、收益權、損害賠償權、受教育權、監(jiān)督權等[2]。我們認為，這些權益構成在不同經濟社會環(huán)境中是動態(tài)調整的。

金融消費者權益保護的法理依據是什么？一般認為，基于以下三點[3]：金融消費者與金融機構之間存在利益沖突；金融消費者與金融機構之間存在信息不對稱；金融消費者的弱勢地位。同時，保護金融消費者權益是金融行業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展乃至社會安定的基礎。因此，法律應對弱勢一方給予正當的保護。

二、我國農村金融消費者權益保護問題分析

近年來，我國金融消費已經由過去的少數、小量消費變轉成了大眾大量消費，金融產品種類由少到多、結構由簡變繁。近年來，隨著農村金融消費市場的逐步啟動和發(fā)展，城鄉(xiāng)交流不斷深入和農村消費者維權意識不斷上升，農村金融消費者權益受損的案例迅速增加，農村金融消費者權益保護成為影響農村金融穩(wěn)定和發(fā)展的突出問題。

第一，農村金融體系殘缺導致農村金融消費公平性缺失。

自上世紀90年代以來，為農民提供產品和服務的金融機構紛紛大量撤離農村市場。據統(tǒng)計，2007年末全國縣域金融機構的網點數為12.4萬個，比2004年減少9811個，全國有2868個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）沒有任何金融機構[4]。目前，多數農村金融機構以農村信用社為主體，其金融創(chuàng)新能力、服務能力均比較欠缺；金融消費便利設施相當落后，現代化管理投入和手段不足；農村金融消費以小額貸款投放和中間業(yè)務為主，如農村助學貸款僧多粥少、微乎其微，小額擔保貸款“雷聲大雨點小”，其規(guī)模和效果難以達到“金融消費”的層面。由于農村金融體系缺陷和金融產品供給不足，導致農村金融消費者難以享受不到與城市消費者同等同質的產品和服務；在同等情況下，農村消費者獲取金融產品的成本高于城市消費者。

究其原因，一是我國歷史上長期城鄉(xiāng)分割、重城輕鄉(xiāng)的二元體制在金融領域的體現，金融體系的商業(yè)化改革沒有考慮到農村的特殊情況，而扶持農村的政策性金融又長期不能到位。二是金融機構在制度設計上準入“門檻”過高，一刀切的格式化合同以表面公平代替了城鄉(xiāng)差距下的實質不公平，使得農村居民難以得到貸款扶持和享受到更多的金融服務。三是商業(yè)銀行的逐利性使得國家政策性業(yè)務難以真正落實，減少了農村消費者可選的范圍和數量。比如農村小額信貸、扶貧貸款、國家助學貸款等業(yè)務，經辦銀行往往因其風險和成本原因而積極性不高。

第二，現行體制偏重保護金融機構利益，導致農村金融消費者“弱者更弱”。

目前，我國金融消費者保護體制存在著重大缺陷：一是“金融消費者保護”概念還沒有從法律和制度層面確立，金融立法的指導思想往往側重于金融機構安全與效益而忽視消費者權益，沒有將金融消費者保護放到應有高度；二是目前國家工商局、中國人民銀行和中國銀監(jiān)會均未專門設立金融消費者權益保護的受理機構，明確承擔、受理消費者投訴和履行金融消費者保護職責；三是金融機構自律管理作用有限，而銀行業(yè)協(xié)會、證券業(yè)協(xié)會、保險業(yè)協(xié)會等自律機構很大程度上只是政府監(jiān)管權力的延伸，無論是信息披露還是實質監(jiān)管都比較匱乏，消費者保護功能也尚待改進[5]。

在上述背景下，由于農村金融供給嚴重不足、農村金融機構服務意識和能力缺乏，再加上農村金融消費者缺乏必要的金融知識和維權意識淡薄，使得農村金融消費者相對于金融機構和城市金融消費者的弱勢地位更加突出，導致農村金融消費者權益缺失更加嚴重。集中表現在：第一，知悉權缺失。在消費金融服務和產品的過程中，金融機構往往有意或無意地忽略對金融產品信息的應有提示，大多數農村金融消費者難以全面了解服務項目的權利義務和收費狀況，導致信息嚴重不對稱。第二，安全權缺失。大多數農村居民對金融機構的風險缺乏識別，對金融機構的誤導消費、霸王條款和亂收費等缺乏基本的防范意識，在交易過程中不注意私人信息保密，常常導致其財產安全權受到侵害，比如存款被冒領、存單變保單、保險誤導銷售都是在農村屢見不鮮的案例。第三，消費質量缺失。由于長期的金融壟斷和信息強勢地位，農村金融機構往往以管理者自居，缺乏服務于消費者的意識[6]，再加上工作人員素質、消費環(huán)境設施和服務水平等參差不齊，導致農村金融消費者得到的整體消費質量不高。

第三，農村金融消費糾紛處理渠道不暢，金融消費者投訴無門。

目前，我國金融消費糾紛的正常處理途徑主要有三條：一是作為我國金融監(jiān)管體系的“一行三會”，二是各級消費者協(xié)會，三是通過法院走訴訟途徑。但實際上，“一行三會”沒有專門負責消費者保護事務的部門，也沒有一個處理消費者投訴和解決糾紛的機制；銀監(jiān)會信訪處受理消費者投訴僅是一種象征意義的、缺乏透明的、非常規(guī)的制度安排；各級消費者協(xié)會側重于消費者非金融性商品消費和勞務消費的保護，對于專業(yè)性和風險性很強的金融消費者權益往往有心無力。同時，在人民銀行與銀監(jiān)部門、金融機構、地方工商、消費者協(xié)會之間還缺乏廣泛有效的聯(lián)系機制，一些需要多部門配合的問題不容易得到有效解決。

在廣大農村，“一行三會”和消協(xié)這兩類機構的組織不健全、力量比較薄弱，基本無力顧及金融消費糾紛的解決，而法律訴訟的最終解決方式成本很高、耗時很長，對于個體的農村消費者而言幾乎是可望而不可及，因此更加缺乏消費者投訴維權、解決爭議的暢通途徑和平臺。當農村消費者和金融機構發(fā)生利益沖突、農村消費者權益受損時，如果金融機構內部投訴不能解決問題，往往很容易發(fā)展到以暴力、非法集會等非正常的極端形式來解決。

第四，農村金融消費者難以獲得充足的、正規(guī)的金融教育。

隨著我國金融產品和服務的不斷豐富和日趨復雜，農村消費者的金融知識、素質和能力也亟需提高，對農村金融消費者進行現代金融知識的相關教育日趨迫切。作為金融機構和教育機構，向消費者普及金融知識、進行風險提示，提升消費者投資和理財能力，改善消費者與金融機構關系，不但是實現金融消費者保護的重要前提，也對形成一個更加透明、高效、穩(wěn)健且具競爭力的金融體系具有重要意義，因此應當成為他們的應有職責。

但事實上，由于農村金融從業(yè)人員的素質、知識認識和利益等原因，他們較少或很難主動進行消費者的宣傳教育，部分人員甚至可能會為獲取利益而對消費者進行錯誤或虛假的引導，導致消費者的財產利益和知情權受到損害。因此，應當在農村金融消費者教育領域投入更多資源，通過建立規(guī)范的協(xié)作機制，使金融監(jiān)管機構、行業(yè)協(xié)會、金融機構、教育部門、新聞媒體和社會專業(yè)機構整體聯(lián)動，共同推進我國金融消費者素質的提高。

三、農村金融消費者權益保護的對策建議

第一，高度重視農村金融消費者權益保護，推動農村金融消費的發(fā)展。農村金融消費者群體是我國擴大內需、推動經濟發(fā)展方式轉型的重要力量，但農村金融消費者無論相對于金融機構，還是相對于城市消費者，整體上都處于劣勢地位，因此我們應該更加重視農村金融消費者權益保護。首先，在制定相關政策法規(guī)時，應充分理解農村金融消費者合法權益保護的特殊地位和作用；其次，對農村金融機構的監(jiān)管應當立足于農村消費者權益的特殊構成，適當側重于對金融機構濫用強勢地位的行為進行限制與約束；其三，金融監(jiān)管機構應更新監(jiān)管理念，維護公平交易和弱勢群體的利益，正確引導非正規(guī)金融消費，解決好農村金融消費的教育、監(jiān)管與發(fā)展問題。

第二，健全金融消費者保護的法律制度，對農村金融消費者適度傾斜保護。農村金融消費者作為特殊的弱勢消費者，在與金融機構博弈中勢單力薄，專業(yè)知識非常有限，面對天然具有壟斷強勢地位的金融機構以及層出不窮的金融創(chuàng)新，其各項消費權益隨時可能受到侵害，而且難以通過一般的維權途徑保護自身利益。因此，應當在不斷健全和完善金融消費者保護基本法律制度的前提下，對農村金融消費者實行適度傾斜保護原則，并建立相應的特殊保護機制，如強化金融機構法定義務、引入團體訴訟、設置舉證責任倒置原則、設定反悔期等以提高農村消費者獲得權利救濟的機會。

第三，建立多元化的農村金融消費糾紛處理機制。根據我國現階段的實際情況和政策目標，形成一套農村金融消費者保護機制和農村金融糾紛處理機制，包括投訴受理機制、問題調查機制、裁決機制和處理懲罰機制，其目標是減少農村金融消費者受侵害的損失和加大金融消費者侵害的成本。首先，應在在金融機構內部建立健全消費者爭議解決程序。其次，成立專門負責金融消費者行政保護、金融消費者糾紛處理等機構等金融服務督察機構。再次，要充實和改善我國各級消費者協(xié)會、消費仲裁機構、金融行業(yè)自律組織等，完善其在投訴和處理金融消費糾紛方面的力量和職能。最為關鍵的是，要推進以上各種爭議解決機制和分支機構向農村的適當延伸并構成全面覆蓋的網絡。

第四，開展農村金融消費者教育，提高其自我保護能力。監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會、金融機構、高等院校、民間消費者保護組織都應對農村消費者主動開展多種形式的金融知識普及教育，構建多維的金融消費者教育網絡，提高農村金融消費者素質，增強消費者風險意識和防范風險的能力。金融監(jiān)管機構或消費者保護機構應把金融消費者教育作為自身社會責任的重要部分，不斷提高消費者對金融產品和服務、金融風險的識別能力，增強其維權意識和自我保護能力。

參考文獻

[1]郭丹.金融消費者之法律界定[J].學術交流，2010（8）.

[2]王寶剛，馬運全.論金融消費者權益的法律保護[J].金融發(fā)展研究，2010（7）.

[3]吳弘，徐振.金融消費者保護的法理探析[J].東方法學，2009，（5）.

[4]中國銀行業(yè)農村金融服務分布圖集 [EB/OL]http：//www.cnstock.com/zxbb/2007-06/28/content_2282932.htm

[5]中國人民銀行西安分行課題組.目前我國金融消費者保護的現狀、存在問題及對策建議[J].西部金融，2010（8）.

[6]王瑞華.農村金融消費者保護中的監(jiān)管問題研究[J].中國農業(yè)銀行武漢培訓學院學報，2012（4）.

基金項目：本文為陜西科技廳軟科學《陜南循環(huán)發(fā)展的生態(tài)融資模式研究》（2012KRM35）和陜西理工學院科研基金SLGKY11-19項目的初步成果。

作者簡介：李永生（1973-），男，陜西省信合南鄭聯(lián)社主任，經濟師，研究方向：農村金融發(fā)展；石林（1972-），男，陜西理工學院管理學院副教授，碩士，研究方向：農村金融。