我國社會保障費改稅爭論的理性思考

【摘要】關于我國社會保障資金籌集方式，尤其是社會保障費改稅的問題，理論界一直存在著激烈的爭論。在回顧與梳理我國學界在社會保障費改稅方面的研究成果，對社會保障費與稅進行比較分析，認為社會保障費稅之爭不是簡單的繳款方式之爭，而是關乎社會保障制度模式選擇的重大問題，并提出在我國統賬結合制度下完善社會保障繳費制的政策建議，以期有所裨益。

【關鍵詞】社會保障稅 社會保障費 理性思考

在我國關于“開征社會保障稅”的提法最早在1996年（“九五”計劃）出現，開始探討社會保障稅是否是我國現實需要，能否解決中國社會保障制度可持續等系列問題。最近的一次大爭議發生在兩年前，即2010年4月1日，財政部長謝旭人在《求是》上發表《堅定不移深化財稅體制改革》一文提出“完善社會保障籌資形式與提高統籌級次相配合，研究開征社會保障稅。積極運用財稅手段，努力縮小收入分配差距”。有關媒體評論“作為主管財稅政策的部門高官，謝旭人是首位明確提出要開征社會保障稅者。”[1]是否“開征社會保障稅”是一項重要的公共政策，不應當以某位官員的話作為是否開征的依據，有必要對我國社會保障費改稅進行理性思考。

一、社會保障費改稅理論的回顧與梳理

（一）關于社會保障費改稅的五種觀點

關于中國社會保障費改稅問題的爭論由來已久。對前人研究成果的挖掘和梳理是不可或缺的基礎性工作。目前，學界對社會保障稅費改革主要有五種觀點：第一種是應予費改稅論。認為我國在現階段推進社會保險費改稅既是必要的，也是可行的，主張對社會保險費的社會統籌部分實行“費改稅”。第二種是漸進費改稅論。在制度變遷過程中，堅持稅務部門征收，實際上以社會保險稅為改革方向，避免了改革目標被“鎖定”為社會保險費而導致停滯；正視外部條件制約和部門利益等“路徑依賴”，逐步通過合作博弈達成新的制度安排，以漸進的方式推進改革，避免了改革進程中的效率損失。第三種是緩行費改稅論。認為征費與征稅的效果是一致的，我國目前所遇到的社會保險費征繳難并非是采用征費方式造成的，而是客觀經濟環境、立法與執法力度以及歷史欠賬未能有效化解等因素綜合影響的結果，如果我們不想改變正在確立中的統賬結合模式，便不要匆忙地輕易改變社會保險的現行籌資方式；即使國家確定社會保險稅是社會保險費的改革方向，費改稅也應當緩行。第四種是不宜費改稅論。主張以維持社會保險資金的現有籌集方式為妥。第五種是反稅論。[2]社會保障費改稅存在八個弊端，反對社會保障費改稅。

（二）社會保障費改稅的兩大派別

上述關于社會保障費改稅的五種主要觀點，形成了“從稅派”和“維費派”兩個派別。[3]兩個派別主要圍繞現階段開征社會保障稅條件是否成熟，開征后稅收制度如何設計，相關制度應如何配套完善等問題展開探討。[4]總而言之，從稅派認為開征社會保障稅是我國籌措社會保障資金的必然選擇，也是完善我國社會保障制度的必然選擇。理論界主張費改稅的主要依據有：一是可以與國際接軌，認為國外發達國家中大多數都是稅，不是費，費改稅是國際改革的大潮流；二是費改稅可以提高征繳率，提升征繳權威性，增強征繳的強制性；三是費改稅可以建立稅務機關征收、財政部門管理、社保部門支出的管理體制，三位一體，相互制約，相互監督，這種“三管齊下”的格局可以加強社保資金的安全性，有效防止挪用擠占和腐敗。而維費派不贊成費改稅主要是基于現有制度性約束、“稅”和“費”征收力度和效果差異的質疑以及客觀條件的限制等方面的考量，但是，維費派也認識到現有社會保障制度的缺陷，并致力于提出各項整改措施，以完善社會保障制度。

由五種主要觀點到兩派之爭可以看出，當前社會保障費稅改革的爭論焦點在于圍繞現階段開征社會保障稅條件是否成熟，開征后稅收制度如何設計，相關制度應如何配套完善等問題，這些問題的討論無不浮于社會保障制度本身，尤其是忽略了我國當前統賬結合制度的討論。

二、統賬結合模式下社會保障繳費制是我國最佳選擇

（一）“統賬結合”制度是我國社會保障制度的重要特征

當前我國社會保障制度由社會救助、社會保險、社會福利、優撫安置四個部分組成。其中社會保險是我國社會保障制度最重要的組成部分，因此本文主要從社會保險著手分析我國社會保障資金籌集的現狀。我國的社會保障制度是由我國國情、經濟發展水平和所處時代決定的。1994年“中國社會保障的體制選擇與經濟分析課題組”根據長期經濟發展因素的不確定性，經濟走向穩態難以保證高速增長；2010年中國勞動力供應出現拐點，2015年人口紅利開始下降，2035年老齡人口出現峰值。[5]這些具體國情決定我們選擇了“社會統籌和個人賬戶”的新型社會保險模式。以采用預籌集類資金的“供款基準制”為基礎，結合“收益基準制”形成我國獨特的統賬結合的部分積累模式。

吳敬璉在回答為什么十四屆三中全會決定實施個人賬戶制時，說道“一個很重要的原因，是世界上沒有一個國家的財政能夠在現收現付制的情況下長期支撐。”“這個決定是正確的，應該堅持的。”關于統賬結合的模式，胡鞍鋼認為現在不能退后。應該說，統賬結合在這些年的摸索中已取得比較明確的共識。這個問題上沒有太多的疑問。統賬結合是目前我國社會保障制度最重要的特征，討論社會保障籌資模式必須建立在統賬結合的視角下。

（二）統賬結合制度下的社會保障資金繳款方式的選擇

在社會保障稅收對應的現收現付制度下，政府作為債務人在征收社會保險稅的同時已存在債務，這時的社會保障債務由于表現為政府的財政收入，但實際上是政府的隱性債務（指社會保障現收現付制度下的當期社會保障費用）；造成隱性債務常常易被忽略。我國當前統賬結合“空賬做實”則是導致養老金債務顯性化，即出現轉軌成本。從這個角度看，社會保障稅費之爭的本質就是社會保障財務模式之爭，即現收現付與積累制之爭。如果目前實行“費改稅”，那么轉軌成本產生的顯性債務將不存在；然而轉軌成本不存在并不意味著政府隱性債務的消失，因為政府作為債務人在征收社會保障稅的同時已存在對應的債務。停留在現收現付制之中，雖然不需要填補轉軌成本，但這將嚴重依賴財政藏著巨大的隱患。政府的財政目標是收支平衡、或略有節余，一定的財政赤字。社會保障的目標是解決社會生活中人們的后顧之憂。可以看到，政府財政目標是難以解決未來人口老齡高峰所需的社會保障資金，即政府財政目標與社會保障目標（尤其是養老保障）不能保持一致，也不應該保持一致；同時經濟不穩定不確定的因素，在未來相當長一段時期更強調要有足夠的資金積累。如果開征社會保障稅，就會使政府陷入對未來社保支出負無限責任的困境。[6]2011年的希臘政府債務危機就是一個深刻的教訓。

對我國目前的基本養老保險制度來說，以征收社會保障稅來為其融資，實質上就是為了試圖擺脫目前基本養老保險制度的融資困境而設計的一個替代辦法，對一個旨在發育為強制性繳費的養老金計劃而言，這應當只是一種臨時性的應急措施。然而一旦開始實施并且在一段較長的時期內使用下去，這樣，最終的結果則可能會是基本養老保險制度回歸于現收現付的融資方式。[7]如果，繼續實行社會保障繳費制的話，那么空賬作實則是必需的，不然，統賬結合制度就是形同虛設，社會保障制度的可持續性將受到重創。因此，個人賬戶一定要做實，而且要全部做實。當然做實個人賬戶面臨的最大問題就是資金缺口，不能因為眼前的困難就而放棄正確的道路。吳敬璉呼吁堅持養老保險統賬結合的原則，盡早解決空賬問題。目前的空賬是可以解決的，關鍵是要建立起好的體制和機制；[8]減持國有資產做實個人賬戶是解決空賬問題的關鍵。

做實個人賬戶是人口老齡化危機的應對之策。這項中國養老金制度的戰略安排，既要堅持以“社會統籌與個人賬戶相結合”為基本原則，實現現收現付與基金積累的雙向養老模式；同時強調對養老金的社會統籌賬戶和個人賬戶進行區分，強化個人進行養老儲蓄的責任，保障個人享受養老金的權利。[9]統賬結合制度下，政策規定基礎養老金是該地上一年度平均工資的20%。以上海市為例，2010城鎮企業退休人員的基礎養老金為3896×20%=779.2元，上海市城鎮企業退休人員平均養老金為1908元，基礎養老金僅占40.8%，近60%養老金來自個人賬戶。由此該制度體現了繳款人的當前供款與未來待遇之間的關系存在比較緊密的精算關系。所以我們的制度既然設計需要這種聯系，強調個人和企業的激勵機制，就應當選擇繳費制。

三、完善社會保障繳費制度的建議措施

在堅持統賬結合做實個人賬戶所需資金能否由社會保障稅解決，成為社會保障費改稅的關鍵問題。我國目前的社會保障制度是由我國現實國情決定的。總而言之，當前社會保障制度是存在一些問題，但這些問題應該通過進一步深化社會保障制度改革來解決，而不僅僅是改變籌集資金的方式。統賬結合是目前我國社會保障制度最重要的特征，討論社會保障籌資模式必須建立在統賬結合制度的基礎上，探索完善社會保障繳費制是當前社會保障建設的題中之意。

（一）提高社會保障統籌層次、擴大覆蓋面

目前，確保我國社會保障制度可持續發展的關鍵在于提高統籌層次和擴大覆蓋面，提高統籌層次和擴大覆蓋面的首要前提是給予個人和企業盡可能多的激勵，要繼續做實個人賬戶，鼓勵自我積累、自我保障。《社會保險法》中，首次確立了“十二五”期間要實現基礎養老金全國統籌的目標。從參保人角度上說，最根本是要設置一個合理和有效的社會保障制度，讓受眾主動自愿繳納，從而拓寬社會保障的實際覆蓋面。我國的社會保障制度還處于初級階段，是世界上最年輕的社保制度；對于一個如此年輕的制度，關鍵是激勵問題，讓全體國民都自愿地而不是被迫地加入到這個制度當中來。

（二）拓寬社會保障資金籌集渠道

社會保障資金的來源主要有個人和企業的繳費、財政補貼、劃轉國有資產償債、發行國債和社會保障彩票等。面臨經濟波動、人口紅利消失，未來很長一段時間需要不斷拓寬社會保障資金籌集渠道，應對社會保障資金缺口的重大問題。今后若干年內可以考慮每年發行一定的社會保障特種國債用以補充社會保障資金。這樣既可以保證社會保障支出，有可以改善人們的預期，對于拉動內需具有積極作用，也不致引發通貨膨脹和經濟危機。完善福利有獎募捐制度，發行社會保障彩票，并使之經常化、持續化。

（三）與稅務機關聯手，提高收繳率

以浙江省為例，據《社會保險費征繳暫行條例》的規定，社會保險經辦機構負責征收社會保險費。2005年6月1日實施的《浙江省社會保險費征繳辦法》浙江省人民政府令第188號，浙江省實行社會保險費地稅征收6年來，各項社會保險參保人數穩步增長，基金收入總量較快增長，環比平均增幅達30%，社會保險費征繳率穩中有升，取得較好效果。客觀評估稅務機關征收社會保障費的方式和作用，對完善社會保險征收管理，促進社會保險事業健康發展頗有裨益。[10]

（四）推進法制建設，完善政策法規體系

立法先行是國際慣例，世界上社會保障制度完善的國家都已具備了較為完善的社會保障法律體系。在鑒定實施《社會保險法》的同時，可參照《稅收征收管理法》，盡快完善《社會保險費征繳暫行條例》，補充缺陷，提高層級，盡快上升《社會保險費征繳法》，除明確社保基金征繳的條件、標準、比例外，還要細化征繳方法，定出與之相當的違法責任以及監管稽核等細則。

四、結語

關于我國社會保障費改稅問題不是簡單的繳款方式之爭，而是關乎社會保障制度模式選擇的重大問題，國際潮流由現收現付的制度模式轉向部分積累或完全積累的制度模式。我國實行的以繳費為籌資手段的統賬結合的部分積累模式既符合了當前國際社會保障制度的改革和發展趨勢，也符合我國經濟發展水平和中國社會文化。因此，我國并不事宜對社會保障實行費改稅。

參考文獻

[1]財新網.財政部長首次明確提出要開征社會保障稅[EB/OL]HTTP：//WWW.51value.com/News_Snowmelt_19bc34f6-0fe3-4ae6-b616-6367841b2c46.HTML，2012-04-29.

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[3]鄧愛紅，張淑芳.對我國社會保障\"費\"改\"稅\"的理性思考[J].南方論刊，2011，（01）.

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[7]李紹光.養老保險的困境與出路[J].經濟社會體制比較，2000，（03）.

[8]郭樹清.養老基金的籌集與隱性債務的補償[J].經濟社會體制比較，2000，（05）.

[9]楊燕綏，王巍，張曼.社會保險基金安全運營機制研究——做實個人賬戶的思考[J].中國行政管理，2010，（05）.

[10]傅鴻翔.社會保險費地稅征收現狀透視——以浙江省為例[J].中國醫療保險2012.

基金項目：本文為華東政法大學研究生創新能力培養專項資金資助項目（20113046）“上海市綜保、小城鎮保險轉繳城鎮職工保險實踐調研”的階段性成果之一。

作者簡介：陳曉嘉（1987-），男，重慶萬縣人，華東政法大學2011級社會保障專業碩士研究生。