云南省金融社保卡推廣應用工作難點及對策建議

金融社保卡是人民銀行繼聯合中國人民解放軍總后勤部成功推行軍人保障卡之后，在行部層面協調推進的又一項金融服務社會、金融服務民生的重大舉措，它的應用不僅將有力地支持我國社會保障事業的快速發展，也將進一步深化拓展金融服務，體現金融業對國家經濟發展和社會進步的支撐和促進作用，在短短一年時間中，全國多個省市政府、人民銀行、發卡銀行積極響應，全力推動，截至第三季度末，全國各商業銀行發行的金融社保卡（專指芯片卡）2983.8萬張，12個省市實現發卡，而目前我省尚未發卡。現就我省金融社保卡推廣應用中的難點問題進行粗淺的分析并提出一些解決建議。

一、云南省金融社保卡推進過程中存在的難點問題

（一）基礎難點

1.云南省社會保障卡系統應用模式問題。云南省是最早實施社會保障卡推廣應用與銀行合作的省區之一。1999年12月，國家人力資源和社會保障部首先在上海市進行了社會保障卡工程試點，2000年，云南省、北京市成為第二批社會保障卡應用試點地區，在全國形成了兩種應用模式，較為發達地區如上海、北京模式體現了“大保障”的概念，社會保障卡的應用領域涵蓋勞動就業、社會保險、民政、公積金、公安、衛生等各種公共服務事務領域；云南模式應用領域目前主要集中在社會保險業務上，特別是集中在醫療保險應用上。加之，社保部門與銀行的合作，又是銀行出錢，社保自成體系運行，銀行卡激活率非常低，銀行參與金融社保卡的積極性大打折扣。隨著數據集中、資源整合、聯網通用等信息系統建設趨勢及社會保障應用范圍的擴大，國家人力資源和社會保障部確定了上海模式為最終的發展方向，金融社保卡的推廣應用也建立在此之上，造成云南省社保卡系統需要全面改造和解決與銀行合作的難點問題。

2.云南社保各險種統籌層次不一致問題。目前云南省五個社保險種統籌模式不一，省級、州市、縣級統籌都有，也未實現數據集中，按照社保部門“全省集中、五險合一”的建設目標，勢必需要對原有社保系統進行全面改造（“金保”工程二期），投資巨大。如下表所示：

險種統籌層次表

3.云南省社保系統數據分散功能不全問題。云南省人力資源和社會保障廳在“十一五”期間完成了“金保工程”一期工程建設任務，建成了省和16個州市數據中心，州市級和區縣級聯網達到100%、鄉鎮級聯網達到70%，6000多點接入信息網絡，基本建成養老、工傷、生育、醫療、公務員考錄、勞動力市場等管理系統和人事人才數據庫。但存在數據分散、系統結構復雜、系統功能特別是卡功能不全、維護成本高的問題，尤其是現有系統涉及不同的經辦機構、不同的開發商，系統改造時各涉及單位之間的協調和統一也是難點。如下面兩個表格所示：

云南省社保系統建設情況表

可用卡系統情況表

4.新老社會保障卡并行使用及換卡問題。存量社會保障卡更換是云南省推廣金融社保卡的一個難點問題。2000年，云南省就成為全國3個人社部門全國發行社保IC卡的試點省市之一，2012年已經實現累計發卡900多萬張，并完成了大量定點醫院、藥店的受理環境建設。由于已發行的社保IC卡，既不符合新的國家人力資源和社會保障部頒發的《社會保障卡（個人）卡規范》，更不符合金融規范，一方面需要換卡，帶來成本高的問題，另一方面涉及到社會保障卡的新老并用，從而要求新老系統長期兼容、平穩過渡，更對系統改造提出了嚴峻的挑戰。

5.云南省金融IC卡發卡進展緩慢問題。由于云南省處于“老、少、邊、窮”一體經濟欠發達地區，各家銀行并不把云南省作為金融服務創新的重點扶持地區。所以，與全國相比，云南省各商業銀行金融IC卡發卡進度處于落后狀況，主要原因在于除本地性商業銀行外，各發卡行系統均實現了總行級數據集中，各總行金融IC卡系統建設進度不一，且發卡計劃傾向于發達地區機構，各行業務、技術都依賴各自總行，處于被動狀態，截至2012年第三季度，在云南本地正式發行金融IC卡的商業銀行還只有工、中、建、交四家，本地性商業銀行中，只有曲靖市商業銀行、富滇銀行通過了金融IC卡發卡技術審核，發卡也只處于試用階段。

（二）政策難點

1.兩種不同業務相互融合問題。金融社保卡形式上是社會保障卡與金融IC卡在介質上的合二為一，似乎只是個技術層面的問題，但實質上需要的是兩個行業在技術層面、業務層面、管理層面、應用層面上的有機協作和高度協同，其業務流程和應用范圍已經超越了原有的社會保障卡和金融IC卡，技術路線、管理制度也不是簡單的疊加，在其制作、發行、使用、維護過程中，勢必會對人力資源和社會保障部門、商業銀行現有的制度、流程造成影響。因此，合理考慮制度設計，降低對雙方固有流程的沖擊，是保證金融社保卡在云南省落地、使用的重點要求，也是最大難點。

2.頂層設計與基層落實問題。人民銀行與人社部開展了行部合作，形成了“頂層設計、總體規劃”的戰略共識，先后出臺了一系列指導性政策文件，特別是2011年人社部發布的《人力資源和社會保障部中國人民銀行關于社會保障卡加載金融功能的通知》（后稱“83號文件”）對金融社保卡的推廣應用框架進行了規定，但針對每個省的不同情況，具體的技術路線、合作模式、業務流程、運行管理、服務要求等直接影響后續金融IC卡使用的問題并未在文件中明確，尤其是云南省社保系統的復雜情況，更需要在充分調研的基礎上，確定適合的推進路線。如果在金融社保卡的運營模式不明確，社保部門、發卡銀行、代理銀行的職責、義務、權利不清的情況下單純強調發卡，將為金融社保卡后續的順暢使用帶來隱患。

3.現有政策界限難以突破問題。由于國家對社保資金管理使用有明確的政策規定，現有的社保資金財政專戶開立、資金歸集分配格局很難突破，給合作銀行的選擇帶來難度；按照人社部和相關政策、有關會議精神，目前金融社保卡主要滿足社會保障業務要求，僅僅開通借記應用，原則上不能增加其他行業應用，也不開通電子現金功能，給金融社保卡中的金融應用拓展帶來了困難，從而直接影響金融方的卡片激活率。

（三）實施難點

1.項目投資規模過大問題。云南省社會保障廳計劃在“十二五”期間，在全省范圍內推行標準統一的金融社保卡2800萬張，根據省發改委批準的收費標準，每張卡發卡成本22元，總卡片投入成本約為6.16億元，加之“基礎難點”中所述問題，云南省社保系統、社保機構網點機具、醫療機構終端機具需要進行全面改造，以實現“數據集中、五險合一、新老并行”的目標，不考慮后續的運行維護、卡片更換成本，全省的項目總投資規模就接近10億，與全國其他地區相比，存在投資規模較大的問題。

2.應用范圍面向落后地區問題。目前云南省已發放的900多萬張社會保障卡全部集中在城市，覆蓋城鎮居民80%以上，主要解決換卡及疊加其他險種應用問題，相對容易組織實施。與其他發達省市相比，云南省70%以上的人口集中在經濟非常落后，也是金融服務極端薄弱缺失的農村地區，以新型農村合作醫療（新農合）為例，云南省參合人員多達3400多萬，許多居住在金融服務網點、社保服務網點覆蓋不到的行政村、自然村中，加上農村居民對傳統銀行卡的接受程度非常低，只習慣使用存折，如何在農村地區普及金融社保卡，同時安全、便捷地為持卡人提供社保、金融服務是最大的難點。

3.基礎性制度方案滯后問題。83號文件中對金融社保卡的技術實現方式、應用領域、應用管理、產品選擇等制定了框架式的總體方案，但要在云南落地，必須在充分研究社保、銀行兩個不同行業管理模式的基礎上，制定出雙方共同認可的指導意見、推廣計劃、業務流程、技術方案，特別是明確雙方各自職責、合作方式、運維模式，否則單純追求發卡速度，忽略可持續發展，會直接影響金融社保卡的聲譽，把“好事”辦成了“壞事”。

4.合作銀行難以確定問題。“隔行如隔山”，社保部門與銀行在傳統業務上基本是“知己，不知彼”，雖然云南省社保部門曾與云南省農村信用聯社、富滇銀行等本地性商業銀行進行過合作，但合作程度不深。金融社保卡推廣應用對雙方更是新生事物，所以一方面社保部門不清楚參與銀行應具備的條件，業務需求不明確，對銀行的要求也就不明確，出現想合作的銀行不具備技術條件，具備技術條件的銀行在網點設置等方面又不符合要求的情況；另一方面，由于銀行對該項目的復雜程度認識不清，面對較大投資，在投入產出“經濟賬”算不清，不但銀行之間不能達成共識，甚至同一個銀行的技術、業務、財務部門之間都還存在分歧的情況下，就盲目參與競爭。

二、對策建議

經過對上述難點的分析，歸納起來，要穩妥推進云南省金融社保卡應用需要解決四個關鍵問題：一是盡可能降低投資成本；二是解決農村發卡和受理環境問題；三是合理選擇合作銀行，擬定可行的管理制度和實施方案。

（一）分步實施、資源共享、責任分擔降低投資成本

一是試點先行，逐步鋪開。從銀行方面，昆明、曲靖作為全國金融IC卡試點城市，相對云南省其他地區，在政策理解、技術準備、受理環境改造、人員準備方面都有明顯優勢，可以選擇作為具有代表性地區進行試點，成熟后再擴大范圍。

二是一次發卡，先易后難。不再考慮隱性磁條卡過渡方案，直接采用“一芯兩用”社保卡，同時統一規劃，先將條件成熟、需求緊迫的險種和服務納入社會保障卡“一卡通”應用平臺，再逐步建設、實現所有險種和服務的集成，從云南情況看，可在昆明、曲靖城市區域先在新金融社保卡中實現“醫保”應用，在農村地區試發行“新農合”應用金融社保卡。

三是集中采購，降低成本。IC卡推廣初期，由于需求量小，所以成本較高，但隨著人民銀行推動磁條卡向金融IC卡遷移戰略的實施，IC卡需求已成幾何倍數增長，規模化生產已大大降低了卡片成本，據向發卡銀行了解，IC卡成本已從幾十元減低到十幾元，如果全省4000多萬張卡片集中采購，成本可以大幅降低。

四是整合資源，充分利用。銀行業信息化建設一直處于領先水平，2003年，云南省就實現了所有銀行銀行卡、所有ATM、POS機具的聯網通用，2012年，在人民銀行統一組織領導下，截至第三季度，全省近20萬臺POS終端、近5000臺ATM終端已能夠受理金融IC卡。在金融社保卡推廣應用中，社保部門、銀行應充分整合雙方網點、積聚資源，尤其是充分利用銀行已有的較為先進、規范的信息化建設資源，避免重復投資造成浪費。

五是惠民工程，各擔責任。金融社保卡推廣應用是一項重大的民生工程，政府部門、商業銀行、人民銀行有責任積極推動，商業銀行具有強大的資金優勢，理所當然要盡到應用的社會責任，承擔主要的投入。同時政府部門也應把該項工程當作自己的“形象”工程，在財政、稅收政策上予以扶持。在卡片成本上，建議針對實際情況由多方承擔解決，例如城鎮職工首發卡卡費由職工所在單位承擔；低收入人群和農村地區居民首發卡費用由銀行承擔；換卡費用由個人承擔，農村居民可以進行適當補貼。

（二）機構網點與惠農支付點結合覆蓋農村應用

截至2012年9月末，全省已建成6125個惠農支付服務點，服務惠及109個縣的1119個鄉鎮4956個行政村，加上社保部門經辦機構，已基本滿足縣一級以上金融社保卡應用服務需求，全省1373個鄉鎮，15300個社區行政村的應用問題可以通過機構網點和惠農支付點相結合的方式解決。

一是通過“惠農支付點”解決網點覆蓋問題。2011年7月，中國人民銀行發布了《中國人民銀行關于推廣銀行卡助農取款服務的通知》（銀發〔2011〕177號），明確在2013年底前，實現銀行卡助農取款服務在全國范圍內農村鄉鎮的基本覆蓋。目前云南省十六個州市已全部開通了惠農支付服務業務，截至2012年3月31日，全省共建成6125個“惠農支付服務業務點”，預計年底網點數量將突破10000個，基本可以覆蓋行政村。作為支持“三農”創新農村金融服務的新舉措，惠農支付服務業務破解了鄉鎮金融服務缺位的難題，進一步改善了農村地區金融服務環境。實質上，惠農支付點已作為“代銀行網點”延伸到了廣大農村地區。

二是通過拓展功能解決用卡問題。云南省惠農支付服務業務

具有的借記卡小額取款、小額轉賬匯款、刷卡繳費、查詢、刷卡消費等五項功能已能夠滿足金融社保卡的金融應用需求。建議人民銀行牽頭組織相關成員機構，會同社保部門共同探討在惠農支付點POS機上添加社保應用功能的可行性，把“惠農支付點”同時也發展為“社保服務點”，既方面農村居民的用卡又可以減少重復投入。

三是督促重點銀行加快金融IC卡推廣進度。目前農業銀行云南省分行、云南省農村信用社聯合社、中國郵政儲蓄銀行云南省分行、建設銀行云南省分行、中國銀行云南省分行（及上述銀行的分支機構）和銀聯商務云南分公司是云南省已審核確定的惠農支付服務收單機構。截至第三季度，建行、中行已正式在省內發卡，而農村地區網點數最多的農村信用社發卡系統尚未建成，農業銀行、郵儲銀行已具備條件但還未正式發卡，必須督促這些重點銀行加快進度，以滿足金融社保卡的發卡、資金結算需求。

（三）合理選擇合作銀行，擬定可行的管理制度和實施方案

人民銀行李東榮副行長曾在金融社保卡推廣應用工作會議上強調要從“建設民生社會”的高度來認識和領導這項工作；要從“利為民所謀”的角度來組織和落實這項工作；要從“把好事辦好”的尺度來協調和管理好這項工作。

適合云南模式的金融IC卡推進策略應該是按照“服務民生，穩中求進，基礎先行”的工作思路，堅持不求快、但求好；不只顧眼前，而注重長遠；既考慮社會利益，又兼顧經濟效益，探索合理科學的解決方案。

一是要從“設門檻，定規矩，讓合格者參與”入手選擇合作銀行。一方面鼓勵更多的銀行積極參與，另一方面明確所需的發卡條件、機具條件、網點條件、資金條件、技術條件，根據金融社保卡總體推進計劃，對于第一批試點銀行，必須在項目計劃要求的時間內，達到提出的要求，同時優先考慮其他省市已參與，具有成功經驗的銀行，以保證項目資金的到位、技術的先進、順暢的實施和長效的發展。

二是應建立合作銀行退出機制。金融機構在成為項目合作銀行后，對于有嚴重阻礙項目進度、無法承擔項目投入資金、未能履行協議中合作銀行需承擔的義務等情況時，人保廳和人行將給予警告，并限期整改，如在規定時限內，仍未能有效解決問題的合作銀行，將責令其退出項目，并取消合作銀行資格。

三是要兼顧社會效益和經濟效益。面對金融社保卡項目較大的投資規模，一方面該項工作的推進既是商業銀行履行社會責任的具體舉措，也是對商業銀行承擔社會責任和企業責任的全局觀和大局意識的充分考驗；但另一方面，商業銀行畢竟是企業，應從尊重市場規律、遵循金融活動規律的前提下合理有序開展此項業務，否則盲目競爭、不計成本投入、低價傾銷、隨意減免費用，很可能帶來卡片雖然發出卻用不好、不可用的嚴重問題。所以，應從社保卡中金融功能的激活、社保資金的分配、應用行業拓展方面來探索提高金融社保卡整體運營效益的辦法。

例如，對于社保資金的分配，在政策可以突破的情況下，可以考慮按照資金投入大小，將社保資金收入、支出賬戶開立在合作銀行，同時將農村養老保險、工傷、生育保險、機關養老保險的財政專用賬戶按照出資比例開立在合作銀行；在政策不能突破的情況下，項目資金投入和社保資金沉淀不掛鉤，但建議通過財政給予合理的補償。同時，由于城鎮和農村卡片使用率存在差異，給銀行帶來的利益不同，可按照一定的權重予以區分。

又如，在拓展應用功能方面，除養老金等社保資金代發功能外，基于金融社保卡的身份信息標識等功能，將同一發卡銀行代發工資業務轉移至金融社保卡中，通過在職人員薪酬類賬戶資金的綁定，提高客戶銀行卡賬戶交易頻率，并在醫療過程中，醫保資金不足支付時，提供同卡銀行結算賬戶資金支持。也可以考慮開通基于金融運用的IC卡電子現金功能，由持卡人本人在發卡銀行自主決定是否使用電子現金功能，為持卡人提供基于金融社保卡金融應用的小額快速支付功能。同時，可進一步采取資金、信息分道處理的方案，即資金流銀行單獨負責，信息流以人社部門為主。

四是盡快確定行業雙方認可的指導意見和實施方案。為尋求問題解決的途徑和方法，在重大原則性問題中統一參與銀行的認識，合理、正確引導各行有序競爭，昆明中支籌備成立了云南省銀行業金融社保卡推廣應用工作組（以下簡稱“工作組”），在科技處集中辦公，完成了《云南省金融社保卡推進工作實施指導意見》、《云南省金融社保卡業務實施方案》、《云南省金融社保卡技術實施方案》、《云南省金融社保卡服務標準》和《云南省金融社保卡運行管理辦法》五個制度文件初稿的撰寫，這些文檔在促成銀行和人社部門長遠合作，社會效益和經濟效益統籌兼顧的總方針下，提出了銀社合作面臨的核心問題和銀行業的解決方案。但這些方案還只是銀行業“一廂情愿”的意見，提出的解決措施還不夠具體，可行性、可操作性還需行業雙方反復磋商，并且在確定合作銀行后，盡快進行細化，但制度先行、規矩先定應該是保證金融社保卡在云南順利推廣應用的關鍵所在。