人民銀行國(guó)庫(kù)組織體系建設(shè)的研究

【摘要】人民銀行基層國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展迅猛，人員配備相對(duì)不足，崗位設(shè)置流于形式，從整體上講存在業(yè)務(wù)管理“頭重腳輕”、機(jī)構(gòu)建設(shè)“徒有虛名”、隊(duì)伍建設(shè)“環(huán)境堪憂”等問(wèn)題。本文對(duì)人民銀行國(guó)庫(kù)組織體系建設(shè)與干部隊(duì)伍培養(yǎng)進(jìn)行了研究，提出了改進(jìn)的建議與對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】人民銀行 國(guó)庫(kù)組織體系 干部培養(yǎng)

近年來(lái)，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展以及國(guó)庫(kù)集中收付改革步伐加快，各級(jí)人民銀行國(guó)庫(kù)經(jīng)理預(yù)算收支業(yè)務(wù)筆數(shù)與金額迅猛增長(zhǎng)，政府預(yù)算收支工作對(duì)經(jīng)理國(guó)庫(kù)的要求越來(lái)越高，與此形成強(qiáng)烈反差的則是，人民銀行組織體系建設(shè)相對(duì)滯后，甚至有所倒退，國(guó)庫(kù)干部隊(duì)伍建設(shè)也沒(méi)有跟上業(yè)務(wù)發(fā)展的步伐。本文站在國(guó)家利益的高度，從宏觀與發(fā)展的視角，認(rèn)真研究分析人民銀行國(guó)庫(kù)組織體系與干部隊(duì)伍配備管理現(xiàn)狀，呼吁加快人民銀行國(guó)庫(kù)組織體系建設(shè)與干部隊(duì)伍培養(yǎng)。

一、研究人民銀行國(guó)庫(kù)組織體系建設(shè)與干部隊(duì)伍培養(yǎng)需要準(zhǔn)備把握的三個(gè)方面問(wèn)題

（一）關(guān)于國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)量與工作量的區(qū)分

許多研究國(guó)庫(kù)組織體系與干部隊(duì)伍建設(shè)的人士，普遍將國(guó)庫(kù)經(jīng)辦的業(yè)務(wù)量作為分析研究的重要依據(jù)。這有一定的道理，但如果忽視了其他方面的參考依據(jù)，則會(huì)使國(guó)庫(kù)研究誤入歧途。其實(shí)，國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)量是指各級(jí)國(guó)庫(kù)辦理的預(yù)算收入收納、撥款支撥、收入退庫(kù)、預(yù)算收入更正等業(yè)務(wù)筆數(shù)，而國(guó)庫(kù)工作量則是除了國(guó)庫(kù)辦理的上述基礎(chǔ)性業(yè)務(wù)之外的在其他方面需要承擔(dān)的客觀的具體的工作。比如，近年來(lái)，總行國(guó)庫(kù)局對(duì)國(guó)庫(kù)部門(mén)的要求標(biāo)準(zhǔn)較高，要求各級(jí)國(guó)庫(kù)做好庫(kù)存日?qǐng)?bào)、預(yù)算收支月報(bào)、退庫(kù)月報(bào)編制以及分析，要求編制上報(bào)國(guó)債發(fā)行周報(bào)、國(guó)債持有量月報(bào)以及國(guó)債發(fā)行信息，要求開(kāi)展國(guó)庫(kù)收支專題調(diào)研與綜合調(diào)研分析，要求組織開(kāi)展代理支庫(kù)業(yè)務(wù)、國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)、國(guó)債發(fā)行兌付業(yè)務(wù)、國(guó)庫(kù)經(jīng)收業(yè)務(wù)等現(xiàn)場(chǎng)檢查，國(guó)庫(kù)部門(mén)還需要與財(cái)政、稅務(wù)等外部單位就財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付改革、稅收政策改革等進(jìn)行大量的溝通與協(xié)調(diào)，這都需要國(guó)庫(kù)部門(mén)付出很多的精力，這個(gè)工作量累加起來(lái)是十分巨大的，必須予以統(tǒng)籌考慮。

（二）關(guān)于國(guó)庫(kù)服務(wù)屬性與管理屬性的界定

在研究國(guó)庫(kù)組織體系與隊(duì)伍建設(shè)上，大多數(shù)同志喜歡將國(guó)庫(kù)定位于傳統(tǒng)的服務(wù)型的業(yè)務(wù)工作。其實(shí)這種定性本質(zhì)上沒(méi)有什么錯(cuò)誤，本來(lái)國(guó)庫(kù)是為國(guó)家預(yù)算收支工作服務(wù)的。但是，隨著社會(huì)發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)變革，也為國(guó)庫(kù)賦予了許多管理職能。比如，對(duì)各種預(yù)算撥款用途合規(guī)性、計(jì)劃性、規(guī)范性進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)各級(jí)預(yù)算收入在金融機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)各級(jí)預(yù)算收入退庫(kù)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)各級(jí)財(cái)政資金賬戶進(jìn)行監(jiān)督，等等。所以從這個(gè)意義上講，國(guó)庫(kù)是一種兼有服務(wù)與管理職能的綜合性部門(mén)。如果這樣界定國(guó)庫(kù)服務(wù)與管理的屬性，更容易客觀辯證地看待國(guó)庫(kù)組織體系建設(shè)以及國(guó)庫(kù)干部隊(duì)伍培養(yǎng)。

（三）關(guān)于國(guó)庫(kù)干部隊(duì)伍正式與非正式的管理

目前，人民銀行，尤其是中心支行以下的干部隊(duì)伍普遍緊張，如果僅僅向人民銀行內(nèi)部挖潛人力資源，國(guó)庫(kù)干部隊(duì)伍的配備將無(wú)法得到有效地滿足。各級(jí)人民銀行分支機(jī)構(gòu)經(jīng)理的國(guó)庫(kù)，既包括了中央國(guó)庫(kù)，又包括了地方國(guó)庫(kù)。也就是說(shuō)，人民銀行分支機(jī)構(gòu)經(jīng)理國(guó)庫(kù)一方面收納上解中央級(jí)預(yù)算收入，劃撥中央財(cái)政轉(zhuǎn)移資金，在為中央預(yù)算收支工作服務(wù)，另一方面還要為地方預(yù)算收支工作服務(wù)。那么，在國(guó)庫(kù)人員配備上，就可以與地方政府協(xié)調(diào)，適當(dāng)招聘一些從事地方國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)操作的人員，幫助解決基層人民銀行國(guó)庫(kù)隊(duì)伍匱乏問(wèn)題。

二、人民銀行國(guó)庫(kù)組織體系與隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)狀與問(wèn)題

（一）基層國(guó)庫(kù)管理的現(xiàn)狀

1.業(yè)務(wù)增長(zhǎng)突飛猛進(jìn)，發(fā)展后勁不可估量。近年來(lái)，國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展十分迅猛，發(fā)展動(dòng)力多來(lái)自外部的推動(dòng)。比如國(guó)庫(kù)集中收付管理制度改革與推進(jìn)，促使各級(jí)社保基金、水資源費(fèi)、工會(huì)經(jīng)費(fèi)等政府預(yù)算內(nèi)外收入逐步納入國(guó)庫(kù)核算與管理。同時(shí)，國(guó)庫(kù)自身建設(shè)與要求也在不斷提升，直接辦理國(guó)債兌付業(yè)務(wù)、涉農(nóng)財(cái)政補(bǔ)貼業(yè)務(wù)等創(chuàng)新性工作，也相應(yīng)增加了國(guó)庫(kù)部門(mén)的業(yè)務(wù)量。同時(shí)，近年來(lái)國(guó)庫(kù)外部協(xié)調(diào)工作量、國(guó)庫(kù)執(zhí)法檢查工作量、國(guó)庫(kù)信息反映數(shù)量、國(guó)庫(kù)調(diào)研數(shù)量以及國(guó)庫(kù)向人民銀行內(nèi)審、事后、會(huì)計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門(mén)報(bào)送的相關(guān)報(bào)表、材料等，都增長(zhǎng)了很多。在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期，政府以及社會(huì)各界對(duì)國(guó)庫(kù)服務(wù)需求越來(lái)越高，僅農(nóng)村社保的試點(diǎn)與擴(kuò)面，就可以使國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)量倍增。隨著國(guó)庫(kù)服務(wù)手段不斷改進(jìn)，各種政府預(yù)算收入將全部納入國(guó)庫(kù)核算，許多政府預(yù)算支出將直接由國(guó)庫(kù)直達(dá)收款人，所以國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展后勁不可估量。

2.人員配備相對(duì)不足，穩(wěn)定難度不可小視。當(dāng)前，中心支庫(kù)及其以上國(guó)庫(kù)的人員配備相對(duì)充足，縣市支庫(kù)人員配備相對(duì)緊張。縣市支庫(kù)人員年齡結(jié)構(gòu)老化、知識(shí)結(jié)構(gòu)老化、認(rèn)識(shí)理念老化也是不容爭(zhēng)辯的事實(shí)。另外，由于支庫(kù)人員工作量相對(duì)人民銀行其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)相對(duì)較大，承擔(dān)的業(yè)務(wù)工作壓力、績(jī)效考核壓力、風(fēng)險(xiǎn)防范壓力在縣市支行也是最大的，而個(gè)人進(jìn)步與事業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，在很大程度上影響了縣市支庫(kù)人員的配備與穩(wěn)定。在一些縣市支行，許多國(guó)庫(kù)人員調(diào)離國(guó)庫(kù)部門(mén)的意愿非常強(qiáng)烈，但從其他部門(mén)安排到國(guó)庫(kù)部門(mén)則往往需要行長(zhǎng)做工作予以爭(zhēng)取，“老實(shí)人干國(guó)庫(kù)事，國(guó)庫(kù)人干老實(shí)事”是許多地方人民銀行員工的共識(shí)。

3.崗位設(shè)置流于形式，內(nèi)部制約不可放松。根據(jù)總行國(guó)庫(kù)相關(guān)規(guī)定，各級(jí)國(guó)庫(kù)需要設(shè)置會(huì)計(jì)核算、統(tǒng)計(jì)分析、國(guó)庫(kù)監(jiān)管、國(guó)債管理、系統(tǒng)維護(hù)等10多個(gè)具體崗位，縣市支庫(kù)也不例外。這樣，支庫(kù)為了應(yīng)付眾多的崗位設(shè)置，只好模糊應(yīng)對(duì)。現(xiàn)在，除了國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算具體崗位外，其他相對(duì)較虛的崗位常常是有人無(wú)崗，或有崗無(wú)責(zé)，即便是上級(jí)國(guó)庫(kù)安排布置的工作，也是馬虎應(yīng)對(duì)。當(dāng)前，一些縣市支行進(jìn)行了內(nèi)設(shè)崗位與職能整合，支行領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于國(guó)庫(kù)工作的要求，也常常是滿足于賬平表對(duì)、不出風(fēng)險(xiǎn)，上級(jí)國(guó)庫(kù)安排的需要高標(biāo)準(zhǔn)完成的工作，由于沒(méi)有素質(zhì)較高、責(zé)任心較強(qiáng)的人員作保證，也常常是應(yīng)對(duì)了事。

（二）存在的問(wèn)題與根源

1.業(yè)務(wù)管理“頭重腳輕”，難以實(shí)現(xiàn)“平衡發(fā)展”。人民銀行依法經(jīng)理國(guó)庫(kù)工作，在總行層面是十分重視的。總行國(guó)庫(kù)局無(wú)論是國(guó)庫(kù)制度體系、國(guó)庫(kù)資金匯劃體系以及國(guó)庫(kù)監(jiān)管體系建設(shè)，還是國(guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)分析體系、國(guó)庫(kù)信息化體系以及國(guó)庫(kù)文化體系建設(shè)，都是十分迅速，工作要求也是十分高的，且總局也有高素質(zhì)的人才作保證，所以，人民銀行總行經(jīng)理國(guó)庫(kù)水平非常高。同時(shí)，總行國(guó)庫(kù)局也按照做大做強(qiáng)國(guó)庫(kù)的思路，對(duì)下級(jí)國(guó)庫(kù)的各個(gè)方面工作嚴(yán)格要求，希望促進(jìn)人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)整體水平的提高。然而，自上而下，人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)的人員配備越來(lái)越緊，國(guó)庫(kù)人員綜合素質(zhì)也越來(lái)越低，經(jīng)理國(guó)庫(kù)工作水平也相應(yīng)呈下降趨勢(shì)。所以，人民銀行國(guó)庫(kù)的人員管理、業(yè)務(wù)素質(zhì)、制度建設(shè)、內(nèi)控能力、工作水平等就像一個(gè)“倒金字塔”，顯得“頭重腳輕”，嚴(yán)重制約了人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)事業(yè)的平衡發(fā)展。

2.機(jī)構(gòu)建設(shè)“徒有虛名”，難以實(shí)現(xiàn)“權(quán)責(zé)對(duì)等”。人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)是為了滿足國(guó)家預(yù)算收支工作而存在的。在國(guó)家預(yù)算收支工作的征收、劃繳、入庫(kù)、使用管理的環(huán)節(jié)中，國(guó)家相應(yīng)設(shè)立了預(yù)算收入征收機(jī)關(guān)（國(guó)稅、地稅、海關(guān)、社保等）、劃繳（商業(yè)銀行、信用社）、入庫(kù)（國(guó)庫(kù)）、資金管理（財(cái)政）等單位，只有國(guó)庫(kù)是人民銀行的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其他單位都是機(jī)構(gòu)編制相對(duì)獨(dú)立的單位。同時(shí)，由于基層人民銀行職能弱化等原因，縣市支行國(guó)庫(kù)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)多被與其他職能部門(mén)合并，支行國(guó)庫(kù)股的招牌在縣市級(jí)人民銀行已經(jīng)很少見(jiàn)。可以說(shuō)，人民銀行國(guó)庫(kù)在地方政府預(yù)算收支工作中承擔(dān)了很大的法定職責(zé)與義務(wù)，但在機(jī)構(gòu)管理中沒(méi)有相應(yīng)匹配。在一個(gè)地方中，常常是人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)的幾名工作人員，辦理了數(shù)百、上千名的稅務(wù)征收人員、上百名的財(cái)政人員所經(jīng)辦的業(yè)務(wù)，因?yàn)椋粋€(gè)地方的所有預(yù)算收入最終都要進(jìn)行人民銀行國(guó)庫(kù)，所有預(yù)算收支都要從人民銀行國(guó)庫(kù)撥出。由于國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)建設(shè)的長(zhǎng)期滯后，縣市人民銀行國(guó)庫(kù)就像“小牛拉大車”一樣，負(fù)重前行。

3.隊(duì)伍建設(shè)“環(huán)境堪憂”，難以實(shí)現(xiàn)“持續(xù)發(fā)展”。在國(guó)庫(kù)隊(duì)伍建設(shè)上存在一個(gè)難以有效解決的“瓶頸”問(wèn)題，就是地方政府對(duì)經(jīng)理國(guó)庫(kù)精細(xì)化的管理、高標(biāo)準(zhǔn)的要求與人民銀行國(guó)庫(kù)隊(duì)伍綜合素質(zhì)難以提高的矛盾。一方面，地方政府實(shí)施的國(guó)庫(kù)集中收付、社會(huì)保險(xiǎn)、稅收征管等改革，需要國(guó)庫(kù)予以配套，需要國(guó)庫(kù)不斷改進(jìn)服務(wù)，提高政府資金的使用效率，需要國(guó)庫(kù)加強(qiáng)內(nèi)控，確保國(guó)庫(kù)資金的安全完整，需要國(guó)庫(kù)加強(qiáng)收支分析，提供有價(jià)值的參考信息。另一方面，由于基層國(guó)庫(kù)一般僅有3～5人名人員，在忙完日常資金收納報(bào)解、會(huì)計(jì)核算、賬平表對(duì)、國(guó)庫(kù)收支分析等基礎(chǔ)性的工作后，已經(jīng)鮮有精力完成其他方面的工作和任務(wù)。再者，多年來(lái)許多人民銀行分支機(jī)構(gòu)把國(guó)庫(kù)作為一種傳統(tǒng)的服務(wù)性工作，對(duì)人員素質(zhì)要求不十分高，所以國(guó)庫(kù)人員一般也難以在晉級(jí)、升職等個(gè)人進(jìn)步上取得較大的收獲，國(guó)庫(kù)人才使用、發(fā)揮、管理的環(huán)境不十分理想，培養(yǎng)一支高素質(zhì)的國(guó)庫(kù)隊(duì)伍，也只是各級(jí)人民銀行對(duì)國(guó)庫(kù)隊(duì)伍建設(shè)提出的理想化的戰(zhàn)略口號(hào)，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)任重而道遠(yuǎn)。

三、建議與對(duì)策

（一）樹(shù)立全局意識(shí)，統(tǒng)籌國(guó)庫(kù)事業(yè)發(fā)展

在分析研究國(guó)庫(kù)組織體系建設(shè)與隊(duì)伍培養(yǎng)上，既要結(jié)合人民銀行的實(shí)際工作，又要跳出人民銀行的固定思維。國(guó)庫(kù)是為國(guó)家預(yù)算收支工作服務(wù)，并以此促進(jìn)國(guó)家各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)國(guó)家財(cái)政、稅務(wù)政策的順利實(shí)施，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)文明進(jìn)步。現(xiàn)代國(guó)庫(kù)的職能作用十分巨大，尤其是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義與國(guó)庫(kù)的職能發(fā)揮息息相關(guān)。為此，我們必須樹(shù)立全局意識(shí)，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，統(tǒng)籌研究和決策國(guó)庫(kù)職能作用的定位、國(guó)庫(kù)組織體系的構(gòu)建以及國(guó)庫(kù)事業(yè)的發(fā)展。

（二）樹(shù)立發(fā)展意識(shí)，保障國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)建設(shè)

國(guó)庫(kù)事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，需要有健全完善的國(guó)庫(kù)組織機(jī)構(gòu)作保障。當(dāng)前，國(guó)庫(kù)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)可以分三步走。第一步，健全“末梢機(jī)構(gòu)”。國(guó)庫(kù)末梢機(jī)構(gòu)，即縣市國(guó)庫(kù)的辦公機(jī)構(gòu)。要迅速扭轉(zhuǎn)縣市支行撤銷國(guó)庫(kù)股、合并綜合業(yè)務(wù)股的做法。積極穩(wěn)妥的做法為：保留現(xiàn)有的國(guó)庫(kù)股，與綜合業(yè)務(wù)股合署辦公，原來(lái)沒(méi)有設(shè)立國(guó)庫(kù)股的支行，也要盡快設(shè)立與綜合業(yè)務(wù)股合署辦公的國(guó)庫(kù)股。第二步，運(yùn)作“金庫(kù)機(jī)構(gòu)”。多年來(lái)，國(guó)家金庫(kù)印章僅僅作為加蓋業(yè)務(wù)報(bào)表等使用，不能對(duì)外發(fā)文、發(fā)函，也就是說(shuō)沒(méi)有獨(dú)立行文的效能。當(dāng)前，應(yīng)該允許各級(jí)國(guó)庫(kù)在嚴(yán)格遵守人民銀行發(fā)文各種管理規(guī)定的基礎(chǔ)上，單獨(dú)就國(guó)庫(kù)工作對(duì)外行文，擴(kuò)大國(guó)庫(kù)的社會(huì)影響。三是升格“國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)”。積極向國(guó)家決策層爭(zhēng)取，尊重人民銀行國(guó)庫(kù)在國(guó)家預(yù)算收支工作中的地位與職能作用，參照國(guó)家外匯管理局的模式，對(duì)國(guó)庫(kù)辦公機(jī)構(gòu)作適當(dāng)?shù)纳瘛１热纾嗣胥y行總行對(duì)外單獨(dú)運(yùn)作國(guó)家金庫(kù)總庫(kù)的職能，按照不同的管理職責(zé)設(shè)立若干個(gè)司級(jí)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。人民銀行分支機(jī)構(gòu)比照設(shè)立國(guó)庫(kù)辦公機(jī)構(gòu)。

（三）樹(shù)立人本意識(shí)，保證國(guó)庫(kù)人員配備

當(dāng)前，要徹底解決人民銀行國(guó)庫(kù)人員相對(duì)不足的問(wèn)題，可以從兩個(gè)方面統(tǒng)籌考慮。一方面，對(duì)國(guó)庫(kù)隊(duì)伍進(jìn)行適當(dāng)?shù)膬?yōu)化，建立一支高素質(zhì)的專職正式國(guó)庫(kù)隊(duì)伍。比如，縣市支行應(yīng)對(duì)配備3～5人專職正式國(guó)庫(kù)人員。另一方面，由各級(jí)地方政府承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，面向社會(huì)公開(kāi)招聘專職國(guó)庫(kù)人員，納入人民銀行國(guó)庫(kù)人員管理。比如，縣市支行對(duì)外招聘3～5名專職國(guó)庫(kù)人員。如此，縣市支行國(guó)庫(kù)專職人員可以達(dá)到6～10名，可以很好地解決國(guó)庫(kù)崗位設(shè)置、業(yè)務(wù)發(fā)展對(duì)人員的合理要求。至于國(guó)庫(kù)人員業(yè)務(wù)與崗位分工，可以考慮將招聘的人員分配到具體核算等操作性的崗位，人民銀行正式國(guó)庫(kù)人員從事管理性與調(diào)研分析工作。中心支行與分行也可以參照此辦法，解決國(guó)庫(kù)人員的配備問(wèn)題。

（四）樹(shù)立和諧意識(shí)，優(yōu)化國(guó)庫(kù)外部環(huán)境

國(guó)庫(kù)發(fā)展需要良好的內(nèi)部與外部環(huán)境。就內(nèi)部而言，各級(jí)人民銀行既要高度重視國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)管理工作，更要重視國(guó)庫(kù)隊(duì)伍培養(yǎng)工作。就外部而言，各級(jí)人民銀行要積極向地方黨委、政府爭(zhēng)取國(guó)庫(kù)地位，要多就國(guó)庫(kù)工作向地方政府領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)、請(qǐng)示，要多宣傳人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職能、作用以及做出的貢獻(xiàn)、取得的成績(jī)，使各級(jí)地方黨委、政府關(guān)心、重視、支持人民銀行國(guó)庫(kù)。要講求服務(wù)與管理的策略與藝術(shù)，該提供的服務(wù)，要及時(shí)、全面、高效地提供；該實(shí)施的管理，要依法、依規(guī)、嚴(yán)格地實(shí)施。

作者簡(jiǎn)介：常華清，男，供職于中國(guó)人民銀行襄陽(yáng)市中心支行。