人民銀行縣支行基本建設(shè)項(xiàng)目管理有關(guān)問題研究

2011年末，總行批復(fù)我省4個(gè)縣支行新建發(fā)行庫、營業(yè)辦公用房項(xiàng)目。隨著總行基本建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)重點(diǎn)向縣支行傾斜，我省人民銀行也進(jìn)一步加強(qiáng)了對縣支行建設(shè)項(xiàng)目管理。目前，各建設(shè)項(xiàng)目正在按建設(shè)程序穩(wěn)步推進(jìn)，經(jīng)過近一年的管理和摸索，就如何做好縣支行建設(shè)項(xiàng)目管理工作，如何分級落實(shí)管理職責(zé)，如何協(xié)調(diào)內(nèi)外部關(guān)系，如何嚴(yán)密建設(shè)項(xiàng)目管理程序等方面，我們遇到了一些問題，也積極探索并采取了一系列解決問題的具體措施。

一、人民銀行縣支行基本建設(shè)項(xiàng)目管理主要特點(diǎn)

（一）項(xiàng)目建設(shè)投資、規(guī)模不大，但較高的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)給設(shè)計(jì)帶來較大挑戰(zhàn)

從近幾年縣支行發(fā)行庫及營業(yè)辦公用房建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)看，我省縣支行建設(shè)項(xiàng)目投資在1100萬元左右，建設(shè)規(guī)模在3000平方米以內(nèi)；同時(shí)發(fā)行庫面積均要求在400平方米以上，庫務(wù)用房面積600平方米以上。從這四項(xiàng)指標(biāo)可看出，整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目超過三分之一的面積需用于發(fā)行庫及庫務(wù)用房。由于發(fā)行庫的特殊功能要求和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，這三分之一的面積基本上需設(shè)置在同一層，且縣支行新建發(fā)行庫及營業(yè)辦公用房基本上不能考慮地下層或半地下層的建設(shè)方式，在核定總面積和發(fā)行庫、庫務(wù)用房面積的條件下，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段如何合理的布局好發(fā)行庫和營業(yè)辦公用房各自所占用面積、功能的問題較為突出。從目前我省開展的4個(gè)縣支行建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案看，在同一建筑主體內(nèi)由于發(fā)行庫和庫務(wù)用房所占面積較大，在設(shè)計(jì)上容易造成“下寬上窄”的效果，既位于一層的發(fā)行庫和庫務(wù)用房寬，二層以上的營業(yè)辦公用房窄，從整體視覺效果上顯得縣支行辦公樓瘦小，與周邊環(huán)境不協(xié)調(diào)，外形也不夠美觀莊重。因此，我們在論證評審縣支行建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案過程中，在不突破核定的建筑面積的前提條件下，既要滿足發(fā)行、保衛(wèi)部門對庫房和庫區(qū)封閉式管理的要求，又要確保縣支行建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)滿足業(yè)務(wù)發(fā)展需要，從設(shè)計(jì)上體現(xiàn)整體協(xié)調(diào)，美觀、莊重、大方的要求，直接造成設(shè)計(jì)方案的反復(fù)調(diào)整。

（二）常規(guī)標(biāo)段劃分可能導(dǎo)致招投標(biāo)工作難以開展，也使限額設(shè)計(jì)不能限額

縣支行建設(shè)項(xiàng)目投資和建設(shè)規(guī)模相對較小，但是建設(shè)過程中必要履行的程序直接影響了建設(shè)成本增加。按照常規(guī)，新建項(xiàng)目通常可劃分為五至六個(gè)分項(xiàng)工程，即：方案及主體（可含外裝）、內(nèi)裝、室外工程、綜合布線和安防工程。每個(gè)分項(xiàng)工程均包含了設(shè)計(jì)和施工兩個(gè)部分，將縣支行建設(shè)項(xiàng)目按上述分項(xiàng)工程細(xì)分后，各分項(xiàng)投資更加有限，但是每個(gè)分項(xiàng)工程設(shè)計(jì)、施工招標(biāo)并不會(huì)因?yàn)橥顿Y較低而等比例減少或等量簡化程序，與投資相對較高的建設(shè)項(xiàng)目比較，縣支行建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)成本相對較高，一方面必要的建設(shè)程序必須履行，另一方面也造成建設(shè)成本增加。如：縣支行建設(shè)項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)費(fèi)用，按國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)通常需要30至40萬元，但是就設(shè)計(jì)單位而言，參與投標(biāo)準(zhǔn)備、設(shè)計(jì)、現(xiàn)場服務(wù)等工作量并未減少，因此，從設(shè)計(jì)單位成本核算的角度考慮，具備甲級資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位往往不愿意參加縣支行設(shè)計(jì)競標(biāo)，而資質(zhì)較低或未參與過人民銀行建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)的單位，通常不能快速理解人民銀行建設(shè)項(xiàng)目特殊的功能設(shè)計(jì)需求，這也是導(dǎo)致方案反復(fù)調(diào)整的原因之一。另外，在縣支行建設(shè)項(xiàng)目地勘方面，具備較高資質(zhì)的地勘單位，與縣支行所在地地勘單位的報(bào)價(jià)也存在較大懸殊，雖然都是按國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收費(fèi)，但不同資質(zhì)單位對建設(shè)用地地質(zhì)條件的判斷不一致，造成勘探的樁基數(shù)量、深度不同，加之我省的縣支行所在地又多處于山地峽谷地帶，地質(zhì)條件較為復(fù)雜，為確保地勘結(jié)論的科學(xué)性，為項(xiàng)目設(shè)計(jì)打牢基礎(chǔ)，我省在縣支行建設(shè)項(xiàng)目地勘方面所花費(fèi)的時(shí)間和資金成本也相對較高。

最后，為有效控制建設(shè)投資，在縣支行建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)競標(biāo)時(shí)，我們通常建議建設(shè)單位要求設(shè)計(jì)單位實(shí)行限額設(shè)計(jì)。但按現(xiàn)行建設(shè)項(xiàng)目標(biāo)段劃分，設(shè)計(jì)方案及主體階段中標(biāo)的設(shè)計(jì)單位往往只對主體（部分含外裝）進(jìn)行設(shè)計(jì)，而諸如內(nèi)裝、消防等其他部分投資僅只是憑經(jīng)驗(yàn)估算。第一階段的設(shè)計(jì)給后續(xù)分項(xiàng)工程預(yù)留了一個(gè)大概的空間，但實(shí)際施工管理中，由于施工工藝或用料變化、甲方功能需求補(bǔ)充或變更等原因，第一階段不可避免的擠占后續(xù)分項(xiàng)工程投資，也造成建設(shè)項(xiàng)目在實(shí)施過程中的各類設(shè)計(jì)變更或簽證問題，不利于建設(shè)單位投資核算及控制。同時(shí)，也可能造成建設(shè)單位為避免項(xiàng)目超投資而被迫壓低后續(xù)分項(xiàng)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；或者減少一些不太重要的功能部位。在此基礎(chǔ)上，后續(xù)分項(xiàng)工程的限額設(shè)計(jì)可能因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)過低而不能通過審查，一方面導(dǎo)致設(shè)計(jì)周期過長，兩標(biāo)段間隔時(shí)間過長帶來工期延誤賠償?shù)确娠L(fēng)險(xiǎn)，另一方面建設(shè)單位請求增加投資的動(dòng)機(jī)也越來越強(qiáng)烈。

（三）人民銀行內(nèi)部各職能部門專業(yè)功能需求需進(jìn)一步協(xié)調(diào)統(tǒng)一

長期以來，人民銀行對地市中心支行發(fā)行庫建設(shè)及安全保衛(wèi)管理有較為清晰的規(guī)定，但是由于人民銀行近十年來鮮有縣支行建設(shè)發(fā)行庫及營業(yè)辦公用房，加之在分級管理體制下，總行沒有直接對縣支行發(fā)行庫和庫務(wù)用房設(shè)置、安全保衛(wèi)配置制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，人民銀行目前使用的運(yùn)鈔車、叉車、升降裝卸平臺(tái)等也存在多種規(guī)格型號，因此，在縣支行發(fā)行庫及庫務(wù)用房設(shè)計(jì)和建設(shè)過程中，各業(yè)務(wù)管理職能部門也在圍繞上述問題不斷地探索，但對縣支行而言在與設(shè)計(jì)單位簽訂設(shè)計(jì)合同后，主要根據(jù)過去的管理經(jīng)驗(yàn)擬定設(shè)計(jì)需求書，這樣的設(shè)計(jì)需求通常難以滿足上級行對發(fā)行保衛(wèi)工作和管理要求，加之縣支行建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案要通過從縣支行到地市中心支行和省會(huì)中心支行自下而上的三個(gè)級別審查，造成業(yè)務(wù)管理職能部門審查設(shè)計(jì)方案時(shí)，上級行業(yè)務(wù)管理部門按規(guī)范化的管理要求對設(shè)計(jì)方案提出修改建議，上下級行之間在設(shè)計(jì)思路上難免存在不一致。

（四）基本建設(shè)管理各主體職責(zé)需進(jìn)一步明確

《中國人民銀行辦公廳關(guān)于加強(qiáng)縣支行建設(shè)項(xiàng)目管理的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定縣支行建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)工作由地市中心支行組織。招投標(biāo)工作是建設(shè)項(xiàng)目最主要的管理控制環(huán)節(jié)之一，由地市中心支行組織招標(biāo)從程序嚴(yán)密性、投標(biāo)人資質(zhì)、發(fā)揮監(jiān)督效力等方面有極大的幫助，但是也存在一定的困難，主要表現(xiàn)在：一是雖然制度規(guī)定對外簽訂合同的主體是縣支行，招標(biāo)文件和合同對外簽訂前也要履行一定的內(nèi)部審查程序，但就招標(biāo)事項(xiàng)而言招標(biāo)責(zé)任的主體應(yīng)該是縣支行又或州市中心支行；二是實(shí)際操作中存在對各分項(xiàng)工程劃分不同的標(biāo)段，但各標(biāo)（合同）段如何有效的銜接，特別是對各標(biāo)（合同）段交叉重疊部分的審核職責(zé)，應(yīng)由縣支行或地市中心支行負(fù)責(zé)需進(jìn)一步明確；三是地市中心支行會(huì)同縣支行對投標(biāo)單位資質(zhì)、信譽(yù)、財(cái)務(wù)狀況等基本情況進(jìn)行考察。但就實(shí)際操作性而言，目前可通過人民銀行內(nèi)部征信系統(tǒng)對投標(biāo)人信譽(yù)進(jìn)行考察，通過互聯(lián)網(wǎng)查詢建設(shè)信息公告等查詢投標(biāo)人實(shí)力，但現(xiàn)場考察存在一定的困難，主要是考察投標(biāo)人業(yè)績投標(biāo)人往往推薦施工效果較好的工程進(jìn)行考察，不能真實(shí)反映實(shí)力，另外，現(xiàn)在的建筑裝飾企業(yè)已突破了地域限制，有的非本省企業(yè)來投標(biāo)，只能看書面材料，現(xiàn)場考察難以實(shí)施，因此并不能全面掌握投標(biāo)單位資質(zhì)、信譽(yù)、財(cái)務(wù)狀況等基本情況，且考察中縣支行和地市中心支行如何劃分各自職責(zé)也需進(jìn)一步探索。

（五）專業(yè)人員的缺乏導(dǎo)致項(xiàng)目管理的整體規(guī)劃性較差，進(jìn)度推進(jìn)緩慢

在人民銀行縣支行建設(shè)項(xiàng)目中，總行是投資者、省會(huì)城市中心支行是立項(xiàng)者又是決策者、地市中心支行和縣支行是項(xiàng)目建設(shè)的具體管理者，縣支行同時(shí)又是使用者。項(xiàng)目立項(xiàng)后，各建設(shè)單位成立領(lǐng)導(dǎo)小組和基建辦，具體管理項(xiàng)目，組織實(shí)施。沿襲了政府部門一貫的“項(xiàng)目開了搭班子，項(xiàng)目完了散攤子”、“只有一次教訓(xùn)，沒有二次經(jīng)驗(yàn)”的管理模式。為避免“三超”工程，“胡子”工程，“豆腐渣”工程的出現(xiàn)，人民銀行設(shè)計(jì)了一系列內(nèi)部監(jiān)督管理控制措施，近年來我省未出現(xiàn)過“三超”，也未出現(xiàn)過質(zhì)量問題，但是建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)度推進(jìn)效果不理想的問題仍然是我們迫切需要解決的首要問題。

究其原因缺乏專業(yè)管理人員是根本。縣支行受職工人數(shù)限制，加之人員老化，工作中從未接觸過基建管理等客觀條件限制，因此在整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目管理過程中都沒有明確清晰的管理思路和概念，只能是“摸著石頭過河”，往往由建設(shè)項(xiàng)目的開展而被動(dòng)跟進(jìn)。因此項(xiàng)目管理質(zhì)量往往取決于具體管理人員的基礎(chǔ)素質(zhì)和態(tài)度，所以同一轄區(qū)不同縣支行建設(shè)項(xiàng)目的管理質(zhì)量可能大相徑庭。

基于這樣的現(xiàn)實(shí)，項(xiàng)目的整體進(jìn)度規(guī)劃質(zhì)量不高，制定的進(jìn)度計(jì)劃往往流于形式。最典型的表現(xiàn)是，設(shè)計(jì)方案審查不過導(dǎo)致多次反復(fù)、投資概算編制粗糙導(dǎo)致反復(fù)修改、投資核算不準(zhǔn)確影響下一階段設(shè)計(jì)。在日常管理中，由于業(yè)余選手對陣專業(yè)選手，也可能出現(xiàn)簽證不全或簽證過多等情況，進(jìn)而影響后續(xù)決算審計(jì)。因此縣支行建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)期過長的原因包括：報(bào)建準(zhǔn)備期過長、設(shè)計(jì)周期過長、兩標(biāo)段間隔期過長、審計(jì)周期過長四個(gè)方面。

二、現(xiàn)行管理模式改進(jìn)項(xiàng)目管理的幾點(diǎn)措施

目前我們在總行及建設(shè)主管部門的管理框架下推進(jìn)各縣支行建設(shè)項(xiàng)目，針對縣支行建設(shè)項(xiàng)目管理中存在的主要問題，我們采取了一些管理措施不斷探索改進(jìn)，以提高建設(shè)效率，強(qiáng)化管理職責(zé)，主要措施如下：

（一）通過全省統(tǒng)一招標(biāo)采購勘察設(shè)計(jì)單位提高設(shè)計(jì)單位檔次、降低招標(biāo)成本，縮減招標(biāo)周期

隨著我省縣支行建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)工作逐步展開，各地市中心支行紛紛反映由地市中心支行組織設(shè)計(jì)招標(biāo)難度較大：一方面由于項(xiàng)目規(guī)模限制以及人民銀行對設(shè)計(jì)單位的資質(zhì)限定等原因，具備一定實(shí)力和資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位不愿參加縣支行建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)競標(biāo)，設(shè)計(jì)招標(biāo)經(jīng)常出現(xiàn)投標(biāo)單位達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)（數(shù)量或資質(zhì)）的情況；另一方面，由于人民銀行發(fā)行保衛(wèi)管理要求較為特殊，一般的設(shè)計(jì)單位在設(shè)計(jì)之初通常不能準(zhǔn)確理解發(fā)行庫及庫務(wù)用房設(shè)計(jì)要求，導(dǎo)致方案的反復(fù)修改，既影響項(xiàng)目進(jìn)度又不能實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)方案最優(yōu)化。

為有效推進(jìn)縣支行建設(shè)項(xiàng)目，昆明中心支行對以前參與過我省人民銀行建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)的部分單位進(jìn)行了解，綜合目前設(shè)計(jì)市場及我們項(xiàng)目規(guī)模及項(xiàng)目管理要求，最終由昆明中心支行通過招標(biāo)方式采購2家設(shè)計(jì)單位作為我省縣支行建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)服務(wù)單位。

（二）協(xié)調(diào)發(fā)行、保衛(wèi)部門統(tǒng)一設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，避免設(shè)計(jì)方案反復(fù)修改

為統(tǒng)一新建縣支行建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)理念及標(biāo)準(zhǔn)，確保縣支行建設(shè)項(xiàng)目既能滿足支行履職需要，又能實(shí)現(xiàn)我們特殊功能需求，同時(shí)避免反復(fù)修改論證延長設(shè)計(jì)周期，影響項(xiàng)目進(jìn)度。昆明中心支行組織貨幣金銀處、保衛(wèi)處分別擬定了新建縣支行建設(shè)項(xiàng)目發(fā)行庫設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)行庫安全保衛(wèi)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)初稿，然后組織各項(xiàng)目行分管基建工作的行領(lǐng)導(dǎo)、基建辦主任及相應(yīng)地市中心支行“縣支行建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組”分管行領(lǐng)導(dǎo)、會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)科長，發(fā)行、保衛(wèi)相關(guān)人員和昆明中心支行招標(biāo)采購入圍設(shè)計(jì)院設(shè)計(jì)師代表就發(fā)行庫設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和安全保衛(wèi)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行討論、協(xié)商。通過協(xié)調(diào)會(huì)議，基本解決了我省新建縣支行設(shè)計(jì)工作面臨的困惑和難點(diǎn)，就縣支行發(fā)行庫及庫務(wù)用房基本功能配置及標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致，為下一部設(shè)計(jì)進(jìn)度的有效推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)。

（三）指導(dǎo)縣支行合理劃分標(biāo)段和投資，緊密銜接各分項(xiàng)

傳統(tǒng)管理根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的階段性劃分標(biāo)段，這種標(biāo)段劃分的優(yōu)勢在于招標(biāo)文件和合同的編制，可以根據(jù)各階段工程的特點(diǎn)突出管理重點(diǎn)，比如主體施工階段管理重點(diǎn)在于結(jié)構(gòu)安全，合同管理強(qiáng)調(diào)隱蔽性工程的施工驗(yàn)收、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等。根據(jù)各建設(shè)單位管理人員的基礎(chǔ)條件選擇固定總價(jià)合同或者采用清單計(jì)價(jià)。

縣支行建設(shè)項(xiàng)目由于投資規(guī)模限制，標(biāo)段劃分過多過細(xì)一方面增加招投標(biāo)成本，也可能由于成本過高導(dǎo)致招標(biāo)流標(biāo)等延誤工程進(jìn)度；另一方面，每增加一個(gè)標(biāo)段就增加一個(gè)專業(yè)對手，增加管理協(xié)調(diào)難度。因此，對縣支行，在分解項(xiàng)目分解投資時(shí)，我們不建議劃分過細(xì)，避免多個(gè)施工單位共同施工時(shí)太多的協(xié)調(diào)，也減少各分項(xiàng)工期分配導(dǎo)致的時(shí)間銜接沖突和前期項(xiàng)目對后續(xù)分項(xiàng)投資控制帶來過多影響。

（四）老項(xiàng)目帶新項(xiàng)目，加強(qiáng)管理人員培訓(xùn)

縣支行人員少，年齡結(jié)構(gòu)偏大，絕大部分從未接觸過基建項(xiàng)目管理。人民銀行業(yè)務(wù)與建設(shè)、土地、規(guī)劃等部門聯(lián)系很少。因此項(xiàng)目一經(jīng)立項(xiàng)，各行臨時(shí)抽調(diào)人員組成基建領(lǐng)導(dǎo)小組和基建辦公室，無論人民銀行內(nèi)部基建管理規(guī)定，還是建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)均是空白，招投標(biāo)及合同管理根是陌生。在現(xiàn)有管理框架下，我們采取的方法是將最直接的經(jīng)驗(yàn)以最直觀的方式呈獻(xiàn)給這些新手。

鑒于我省臨滄市中心支行新建發(fā)行庫及營業(yè)辦公用房項(xiàng)目2011年剛建成投入使用后，各方面運(yùn)轉(zhuǎn)良好，通過總行委派審計(jì)，在管理上有了進(jìn)一步的提升。為提高我省在建項(xiàng)目單位基建管理的思想認(rèn)識(shí)，切實(shí)提高管理水平，規(guī)范操作程序，9月初，昆明中心支行協(xié)同臨滄中支共同組織了“云南省人民銀行縣支行新建發(fā)行庫及營業(yè)辦公用房建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)場培訓(xùn)班”，我省地市中心支行、縣支行在建項(xiàng)目分管基建工作的行領(lǐng)導(dǎo)、基建辦主任參加了培訓(xùn)。通過現(xiàn)場踏勘臨滄中支新建發(fā)行庫及營業(yè)辦公用房、聽取臨滄市中心支行基建管理人員介紹現(xiàn)場管理經(jīng)驗(yàn)、查閱基建檔案資料、互動(dòng)交流答疑等形式，有效提升各建設(shè)項(xiàng)目管理人員素質(zhì)，提高各建設(shè)單位基建管理水平，收到了良好的培訓(xùn)效果。

三、對未來改進(jìn)管理方式的幾點(diǎn)探索建議

前述管理辦法和措施，均是在現(xiàn)有管理框架下問題推動(dòng)型的被動(dòng)應(yīng)對。基本建設(shè)項(xiàng)目管理，說到底是一種合同管理，參與各方的關(guān)系是一種契約關(guān)系。前面我們多次提到標(biāo)段劃分，究其根本，是將一件事情根據(jù)需要進(jìn)行切分，切分的結(jié)果是各個(gè)切縫的處理問題。對于不具有專業(yè)知識(shí)的建設(shè)投資方，切縫處理是最大的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

為專業(yè)化應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)，基本建設(shè)項(xiàng)目管理從傳統(tǒng)的業(yè)主自行管理模式發(fā)展演進(jìn)，到20實(shí)際90年代出現(xiàn)了業(yè)主委托承包商承包建設(shè)（EPC）模式和業(yè)主聘請管理承包商（PMC）模式。EPC模式主要由承包商負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、采購、施工及試運(yùn)行服務(wù)，也就是俗稱的“交鑰匙”工程；PMC模式將合同內(nèi)容擴(kuò)展至項(xiàng)目可研階段及融資等問題。PMC模式已在國內(nèi)外政府投資項(xiàng)目中運(yùn)用，結(jié)合我國政府投資的一些特殊要求已演變?yōu)橹袊摹按ㄖ啤蹦Ｊ健?/p>

2004年國務(wù)院正式批準(zhǔn)的《關(guān)于投資體制改革的決定》明確指出：對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”。代建制可以理解為是通過招標(biāo)方式或由業(yè)主方委托有資質(zhì)的專門管理機(jī)構(gòu)，對工程項(xiàng)目實(shí)行專業(yè)化、社會(huì)化管理，組織開展工程建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究、勘察、設(shè)計(jì)、招標(biāo)、采購、監(jiān)理及施工等工作，按建設(shè)計(jì)劃和設(shè)計(jì)要求完成建設(shè)任務(wù)，直至竣工驗(yàn)收后交付使用單位使用的一種制度。

（一）縣支行建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行代建制的可行性

從代建制在我國的起源和各地方實(shí)施代建制的情況來看，政府投資代建制具有下列特征：

1.代建制管理方式一般主要用于政府投資的非經(jīng)營性項(xiàng)目，即由政府單獨(dú)或者主要是由政府財(cái)政性資金建設(shè)不以盈利為目的的項(xiàng)目。

2.代建管理的主體應(yīng)當(dāng)是代建企業(yè)。項(xiàng)目代建管理制度設(shè)立的初衷，主要是為了解決政府權(quán)力與市場資本過近的問題。

3.代建企業(yè)的選擇主要是通過市場競爭方式確定。代建制是基于建設(shè)體制中的投資、建設(shè)、運(yùn)營和監(jiān)督“四分開”的思想提出的，也是國有資產(chǎn)管理的改革方向。作為項(xiàng)目管理者的代建人，與投資人/投資主體分離，投資人/投資主體負(fù)責(zé)投融資，代建人負(fù)責(zé)建設(shè)管理。

縣支行建設(shè)項(xiàng)目推行代建制，從理論角度的可行性：

一是縣支行屬于中央單位派出機(jī)構(gòu)，縣支行建設(shè)項(xiàng)目為非盈利項(xiàng)目。

二是就項(xiàng)目融資而言，縣支行建設(shè)項(xiàng)目是在總行批復(fù)，建設(shè)資金有可靠的保障，不存在需要代建企業(yè)考慮外部融資問題。

三是代建制解決了人民銀行基本建設(shè)項(xiàng)目專業(yè)管理人員匱乏的問題，有效規(guī)避了“項(xiàng)目開了搭班子，項(xiàng)目完了散攤子”、“只有一次教訓(xùn)，沒有二次經(jīng)驗(yàn)”管理模式帶來的弊端；同時(shí)，也可利用合同約束及代建企業(yè)的專業(yè)化特點(diǎn)，加快工程進(jìn)度，避免馬拉松工程。

四是代建制通過市場競爭選取代建企業(yè)，符合中紀(jì)委、中治辦工程治理要求，一方面有效保護(hù)人民銀行干部，另一方面讓縣支行有限的工作人員專注于本職工作，只需對代建行為實(shí)施必要的監(jiān)督。

（二）目前市場上主要的代建模式及利弊分析

按照代建人的選取方式，代建制的又分為集中代建和分散代建兩種，其中集中代建是指成立專門承擔(dān)政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建任務(wù)的事業(yè)心機(jī)構(gòu)。分散代建分為有限選定代建人和公開招標(biāo)選定代建人兩種。

代建管理方式可以分為全過程代建管理方式和兩階段代建管理方式。其中兩階段代建包括第一階段建設(shè)前期階段和第二階段建設(shè)實(shí)施階段代建，一般適用于投資規(guī)模較大的政府項(xiàng)目。

根據(jù)政府投資項(xiàng)目代建制在我國的實(shí)踐，典型的代建模式有三種。分別為以廈門、北京為代表的代建模式（公開招標(biāo)），稱為北京模式；以上海為代表的代建模式（政府—投資公司—工程管理公司），稱為上海模式；以深圳為代表的代建模式（成立直屬事業(yè)單位），稱為深圳模式。

1.北京模式。以北京和廈門為代表的政府投資代建模式，簡稱為北京模式。由2004年3月1日《北京市政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制管理辦法（試行）》可知，該模式具體做法是：在項(xiàng)目建議書批復(fù)后，北京市政府項(xiàng)目審批部門通過招標(biāo)（也可分前期和實(shí)施兩個(gè)階段）與使用單位、代建單位三方簽訂委托代理合同。在合同中主要就委托人和代建人的權(quán)利、義務(wù)進(jìn)行描述，及約定有關(guān)賠償事宜等。如北京回龍觀項(xiàng)目，由北京市發(fā)改委與代建單位簽訂委托代建合同；委托人與使用人、代建人三方簽訂項(xiàng)目代建期間的合作協(xié)議，明確三方的權(quán)利，即明確委托人是項(xiàng)目的決策人，使用人只具有建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)，代建人負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全過程管理等。通常稱這種代建方式為分散代建。

北京模式通過公開招投標(biāo)方式選擇代建單位。該模式的特點(diǎn)是：（1）對代建實(shí)施的性質(zhì)有比較清晰的界定，即按照項(xiàng)目的投資屬性、經(jīng)濟(jì)屬性將其界定為市級財(cái)政性投融資的社會(huì)公益性項(xiàng)目（即非經(jīng)營性項(xiàng)目）；（2）該模式對代建范圍的資格規(guī)定比較寬泛，沒有專門設(shè)定代建類的資質(zhì)，有利于形成項(xiàng)目代建任務(wù)的競爭機(jī)制；（3）在對項(xiàng)目投資的控制上，該模式約定了明確的獎(jiǎng)罰規(guī)則，有利于控制投資。

2.上海模式。上海市政府投資工程管理體制的改革于2001年啟動(dòng)。根據(jù)市政府關(guān)于建設(shè)體制要實(shí)現(xiàn)“政府組織，企業(yè)運(yùn)作，市場競爭，形成合力”的要求，出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制改革試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》。主要做法是，在市政局、水務(wù)局、環(huán)衛(wèi)局、交通局中確定一定數(shù)量單位為首批承擔(dān)政府投資項(xiàng)目工程管理公司，政府（部門）負(fù)責(zé)對工程項(xiàng)目管理公司的資質(zhì)認(rèn)定、內(nèi)部管理、考核辦法、取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、注冊資金等方面內(nèi)容進(jìn)行研究。各行業(yè)具體管理辦法有所不同。上海的代建制管理模式確定為“政府-政府所屬投資公司-工程管理公司”的三級管理模式，實(shí)現(xiàn)了政府投資職能、投資管理職能、工程管理職能的分離。改革模式結(jié)構(gòu)上最大的特點(diǎn)是采用內(nèi)部委托、市場運(yùn)作，汲取委托低成本和市場高效率之優(yōu)勢。受委托的11家工程管理公司由管理部門確認(rèn)，既改進(jìn)了管理手段，也不局限于固定的某一單位，有利于有限競爭、提高專業(yè)化管理水平和承擔(dān)更復(fù)雜、大型的工程項(xiàng)目。

上海代建制模式的本意是解決專業(yè)化及委托代理問題兩個(gè)難題。因而，改革的范圍廣，不僅包括工程建設(shè)組織實(shí)施方式的改革，還包括政府工程投資領(lǐng)域的改革。將兩個(gè)問題的改革結(jié)合在一起考慮，既有積極的一面，也帶來了一定的消極影響，即往往由于前一改革問題的界定不清，而導(dǎo)致后一問題改革時(shí)各方職能的界定不清，從而引發(fā)各方在代建制改革中面臨困境和爭議。

上海模式值得一提的是，引入“政府投資公司”這樣的第三方作為委托方，代建制已不局限于政府投資工程，可以擴(kuò)大到社會(huì)投資的基礎(chǔ)設(shè)施工程。

3.深圳模式。我國實(shí)踐中比較早的“代建制”應(yīng)該是類似于香港模式的深圳模式。即政府出資人將項(xiàng)目委托專門成立的政府事業(yè)部門管理的模式。深圳的工務(wù)局相當(dāng)于代建制方式下的政府委托的“代建方”，由它對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行管理，實(shí)質(zhì)上是代建制的一種模式。據(jù)調(diào)查，深圳市工務(wù)局組建不到4年的時(shí)間，共承建了深圳會(huì)展中心等十余項(xiàng)工程，總投資66億元。

深圳市工務(wù)局為建設(shè)局直屬事業(yè)單位，副局級待遇。政府投資工程由政府財(cái)政撥款，工務(wù)局負(fù)責(zé)承建，使用單位負(fù)責(zé)提出項(xiàng)目功能設(shè)計(jì)要求，并派人參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)審定和工程竣工共驗(yàn)收。市建筑工務(wù)局代政府行使業(yè)主權(quán)利，對工程前期工作、設(shè)計(jì)委托、施工、監(jiān)理單位的確定以及工程竣工驗(yàn)收等全方位、全過程負(fù)責(zé)，一律實(shí)行“交鑰匙”工程，統(tǒng)稱這種代建方式為集中代建。

該模式最大的特點(diǎn)是政府“自營”，從大的分工來看政府投資建設(shè)工程管理中心是沒有投資決策權(quán)的政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)，與政府投資決策機(jī)構(gòu)的關(guān)系是內(nèi)部委托關(guān)系，可以采用行政命令等手段進(jìn)行管理，其優(yōu)點(diǎn)顯而易見，即委托成本低，操作靈活。委托代理理論也認(rèn)為，組織內(nèi)部產(chǎn)生的委托代理問題比組織之間產(chǎn)生的委托代理問題來得小些。不論從多大范圍、什么角度看，激勵(lì)都是管理中最重要、最基本

和最困難的職能，雖然深圳模式委托成本較低，但組織成本高，隨之而來的激勵(lì)問題帶來的組織成本和運(yùn)作成本不見得低。建設(shè)工程管理中心屬于政府“事業(yè)單位”，在企業(yè)缺乏競爭的情況下，要判斷其工作是否有效率就很困難，資源往往不會(huì)得到最有效的利用。

（三）人民銀行縣支行建設(shè)項(xiàng)目可采用的代建模式

人民銀行作為金融監(jiān)管部門，不同于各地方政府部門，上海模式和深圳模式均不是人民銀行可以借鑒的模式，因此唯有以市場為基礎(chǔ)的北京模式可供人民銀行借鑒和參考。

根據(jù)代建合同所約定的責(zé)任主體的不同，代建模式又可劃分為：代建單位向使用單位負(fù)責(zé)的制度模式和代建單位向投資人負(fù)責(zé)的制度模式。

代建單位向使用單位負(fù)責(zé)的合同模式，代建合同主體為代建單位和使用單位，代建單位直接向使用單位負(fù)責(zé)，代建費(fèi)、工程建設(shè)費(fèi)最終由使用單位審批，全部資金最終由投資人劃撥。關(guān)鍵的決策由使用單位把關(guān)，使用單位為項(xiàng)目法人。握有項(xiàng)目操作的主導(dǎo)權(quán)、真正的決策權(quán)。使用單位真正負(fù)責(zé)建設(shè)工程項(xiàng)目資金的籌措、還貸與管理，代建單位的管理酬金由使用單位審批支付，而且代建單位的工程履約保函的受益人為使用單位。在這種代建模式下，代建單位沒有真正的項(xiàng)目全權(quán)代建管理的權(quán)利，難以承擔(dān)超投資的責(zé)任。

代建單位向投資人負(fù)責(zé)的三方合同模式，代建合同的主體為投資人、代建單位和使用單位，代建單位向投資人負(fù)責(zé)。代建單位投資方面的管理直接向投資人負(fù)責(zé)（奧運(yùn)項(xiàng)目采用該類模式）。在這種模式下，雖然仍有使用單位的參與，代建單位的法律地位沒有真正十分明確，但實(shí)際建設(shè)過程中為事實(shí)上的項(xiàng)目法人，代建單位承擔(dān)投資以及工期、質(zhì)量三方面的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。而且在建設(shè)資金的管理上，由投資人按計(jì)劃直接撥付給代建單位，由其按規(guī)定審批劃撥使用。這種模式代建單位可以根據(jù)現(xiàn)場管理的情況對投資內(nèi)部調(diào)整及規(guī)劃，對代建單位的權(quán)利和責(zé)任界定比較清楚，易發(fā)揮三方積極性，相互制約。

就縣支行建設(shè)項(xiàng)目而言，縣支行是直接使用者，總行是投資者，中間包括省會(huì)城市中心支行、地市中心支行兩級管理機(jī)構(gòu)。就現(xiàn)有合同模式而言，代建單位向使用單位負(fù)責(zé)的合同模式顯然不適用于人民銀行縣支行建設(shè)項(xiàng)目，原因包括：縣支行現(xiàn)有人力應(yīng)付傳統(tǒng)管理尚顯不足，更沒有能力應(yīng)對新的合同管理模式。同時(shí)，此種管理模式仍然需要縣支行對代建單位進(jìn)行管理，不能實(shí)質(zhì)上降低縣支行管理要求；縣支行僅有一個(gè)項(xiàng)目，不具有借鑒、復(fù)制的可能性；縣支行也沒有能力解決項(xiàng)目功能設(shè)置沖突協(xié)調(diào)問題；縣支行對必須的投資變更沒有決策權(quán)。

代建單位向投資人負(fù)責(zé)的三方合同模式既有使用單位參與，又發(fā)揮代建人專業(yè)特長，同時(shí)投資增減的獎(jiǎng)懲條款起到激勵(lì)約束作用。省會(huì)城市中心支行作為縣支行建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)人，是縣支行建設(shè)項(xiàng)目的責(zé)任主體，地市中心支行作為縣支行建設(shè)的決策者和具體管理者，是縣支行建設(shè)項(xiàng)目的直接責(zé)任人，但是，由于不同省市建筑市場情況差異較大，就縣支行發(fā)行保衛(wèi)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)而言，各省市間也存在一定差異。因此，我們認(rèn)為，可由省會(huì)城市中心支行通過公開招標(biāo)選取代建機(jī)構(gòu)，并由省會(huì)城市中心支行作為合同主要責(zé)任主體，即可兼顧投資調(diào)整問題，也方便設(shè)計(jì)方案審核協(xié)調(diào)。同時(shí)，結(jié)合縣支行建設(shè)項(xiàng)目的投資規(guī)模考慮，也可選取個(gè)別基礎(chǔ)條件好的縣支行試行代建制。