農業發展銀行路徑探析

農業發展銀行路徑探析

（中國人民銀行東寧縣支行，黑龍江 牡丹江 157200）

近年來，黨中央、國務院對農業政策性銀行改革發展非常重視，黨的十七屆三中全會和中央經濟工作會議、中央農村工作會議及中央1號文件都對農業發展銀行的改革發展提出了明確要求。從地方經濟發展實際來看，農發行在農業農村經濟發展過程中發揮了不可替代的作用，但也面臨一些不容忽視且無法回避的瓶頸式制約因素。為此，我們結合農發行發展實際，努力尋找問題的癥結，進面探索農發行改革的方向。

一、農業發展銀行發展過程中面臨的困難和問題

（一）關于職能定位問題

農發行自1994年成立以來，經歷了多次改革，先后經歷了“全方位支農”、“專司收購資金封閉管理”、“按現代銀行要求打造農發行”三個發展階段，職能幾經調整，但是職能定位始終沒有明確，導致農發行履行職責目標和行為邊界不清晰。由于農發行職能定位不清，業務范圍不明，信貸投入力度不夠，制約了支農功能的發揮，也不利于農發行的長遠發展。

（二）關于業務界定問題

目前，農發行的業務初步可界定為政策性業務、準政策性業務和商業性業務。政策性業務是指為支持客戶執行國家糧棉油宏觀調控任務而發放的，政府給予相應利息、費用、損失等補貼的貸款；準政策性業務是指為履行農業政策性銀行職能，支持市場化糧棉油收購，促進產銷銜接，維護重要農產品及農業生產資料市場穩定，由農發行自主發放、風險自擔的貸款；商業性業務是指農發行在國家允許的業務范圍內，由農發行自主決策、自主經營、自擔風險、自負盈虧的業務，主要是對涉農的一些龍頭企業、加工企業的貸款，目前也包括對農業農村基礎設施的貸款。從目前來看，這種業務界定存在諸多問題：一是準政策性業務問題。自2004年糧食市場化改革以來，農發行開始了準政策性業務的探索，準政策性業務一度成為農發行履行政策性職能的重要手段。但是，國家對準政策性業務沒有明確政策規定，只把準政策性業務算作商業性業務，使準政策性業務同時具備了政策性業務的剛性和商業性業務的風險。二是商業性業務問題。農業作為基礎性產業，其自身利潤率較低，風險相對較大，商業性業務“趨利避險”的特質，可能會導致農發行漸漸抽離農村，遠離“三農”，這勢必會弱化農發行政策性的職能。

（三）關于風險控制問題

近年來，農發行深化內部改革雖然取得了明顯效果，但違規經營仍時有發生，部分工作人員違規操作、工作失職導致糧棉油收購貸款資金被騙取或挪用，有的地方分支機構向不符合貸款主體資格或貸款條件的企業發放貸款。這些問題的產生有人為的主觀因素，但主要還是制度安排缺陷。目前，農發行沒有設立董事會，組織上缺乏專業化的決策和管理機構；不夠完善的公司治理結構、不夠科學的風險管控手段和相對缺失的激勵機制，致使農發行發展之路頗為曲折。

（四）關于政策保障問題

農發行作為服務“三農”的政策性銀行，承擔著較大的政治責任和業務風險。一是資本相對于貸款規模來說補充不足，資本充足率較低。二是財稅政策補償空白。目前，對農發行沒有任何相應的財政補貼和稅收減免政策，一定程度上限制了支農作用的發揮。

（五）關于監管問題

政策性銀行監管的一般目標是實現政府的政策意圖，提高金融資源的總體配置效率和促進經濟發展。目前，政策性銀行由銀監會統一監督管理，尚未建立有別于商業銀行的監管制度。但是，銀監會并不負責制定、貫徹具體的產業政策，作為監管主體，往往會忽略農發行的政策性性質，而比照商業銀行的監管標準進行。

（六）關于法律問題

農發行支持的是弱質行業，面臨諸多的風險考驗，需要強有力的法律保護。目前，國家對農業政策性銀行沒有制定專門的法律法規，1994年制定的《中國農業發展銀行章程》也沒有完全執行。依法合規經營缺少法律依據，不利于監管部門依法合規管理。

二、加快農業發展銀行改革的幾點建議

（一）堅持農發行農業政策性銀行的定位

中央1號文件強調：“加大政策性金融對農村改革發展重點領域和薄弱環節的支持力度”，“大力開展農業開發和農村基礎設施建設中長期政策性信貸業務”，這應當成為農發行今后一段時期發展的職能定位。建議進一步強化農發行的農業政策性銀行屬性，將農發行定位為：體現政府支農意圖，按照國家的法律、法規和方針政策，以國家信用為基礎，以市場為依托，籌集信貸資金，承擔農村政策性金融業務，按現代銀行體制機制運作，專門為“三農”提供綜合金融服務的農業政策性銀行，成為政府支農的有效金融工具，引導社會資金回流農村的主要載體，農村金融骨干和支柱之一。

（二）明確農發行的政策性業務范圍

“三農”是國民經濟發展的瓶頸，投入不足是“短板”，農發行作為我國唯一的農業政策性銀行，應專司政策性業務。可以由財政部、發改委、人民銀行、銀監局等部門共同成立農業政策性信貸委員會，建立集團決策體系，定期對政策性業務范圍進行規范、調整。政策性業務范圍的調整可以依據以下標準：一是主要考慮國家的整體利益、社會效益，不以盈利為目標；二是界定為對商業性金融機構業務的補充；三是堅持銀行管理的基本原則，必須考慮盈虧，力爭保本微利；四是按國家產業政策要求分類界定農發行的業務范圍。

（三）完善公司治理結構

農發行既有政策性屬性，同時具有銀行和企業屬性，是區別于財政性的或行政性的一般屬性。這要求農發行在發揮國家賦予的政策性銀行職能作用的前提下，必須適用和遵守市場經濟條件下銀行生存和發展的一般規律。一是健全法人治理結構，完善董事會、監事會框架，形成董事會、管理層、執行者、監督者之間的相互制衡機制，高效率地完成政策性目的。二是繼續深化內部改革，增強風險管控手段，提升風險識別、監測和控制能力，最終形成統一有效的內控管理體系。三是建立有效的激勵機制。明確科學的業績考核與評價體系，準確衡量決策機制、管理人員及員工個人對于銀行所做的貢獻，科學設計收分配機制，調動農發行工作積極性。

（四）建立政策性銀行保障機制

一是建立農發行資本金補充機制。通過國家注資，補充農發行的資本金，同時明確農發行的資本補充渠道，建立持續的資本金補充機制。二是在稅收政策上，建議制定政策性銀行稅收優惠政策，減免的稅收等可用于充實資本金。

（五）建立政策性銀行監管體系

建議結合我國實際情況，調整我國政策性銀行的監管體制，由財政部監管為主，或者成立由多部門組成的政策性銀行監管委員會，根據國家發展戰略或年度經濟計劃，統一考慮政策性銀行的資本金來源、融資規模等問題。如果不能改變現有的監管體系，則應在監管標準中增加政策性銀行是否及時貫徹國家宏觀經濟政策和產業政策、貸款投向是否合理等內容，研究制定適合政策性銀行的監管考核辦法和指標體系。

（六）加大法律保障力度

應盡快制定《農業政策性銀行法》，通過法律、法規形式明確農業政策性銀行的職能定位、業務范圍、體制機制、經營模式、監督管理等，確保農發行依法合規經營。