農業(yè)發(fā)展銀行路徑探析

農業(yè)發(fā)展銀行路徑探析

（中國人民銀行東寧縣支行，黑龍江 牡丹江 157200）

近年來，黨中央、國務院對農業(yè)政策性銀行改革發(fā)展非常重視，黨的十七屆三中全會和中央經濟工作會議、中央農村工作會議及中央1號文件都對農業(yè)發(fā)展銀行的改革發(fā)展提出了明確要求。從地方經濟發(fā)展實際來看，農發(fā)行在農業(yè)農村經濟發(fā)展過程中發(fā)揮了不可替代的作用，但也面臨一些不容忽視且無法回避的瓶頸式制約因素。為此，我們結合農發(fā)行發(fā)展實際，努力尋找問題的癥結，進面探索農發(fā)行改革的方向。

一、農業(yè)發(fā)展銀行發(fā)展過程中面臨的困難和問題

（一）關于職能定位問題

農發(fā)行自1994年成立以來，經歷了多次改革，先后經歷了“全方位支農”、“專司收購資金封閉管理”、“按現代銀行要求打造農發(fā)行”三個發(fā)展階段，職能幾經調整，但是職能定位始終沒有明確，導致農發(fā)行履行職責目標和行為邊界不清晰。由于農發(fā)行職能定位不清，業(yè)務范圍不明，信貸投入力度不夠，制約了支農功能的發(fā)揮，也不利于農發(fā)行的長遠發(fā)展。

（二）關于業(yè)務界定問題

目前，農發(fā)行的業(yè)務初步可界定為政策性業(yè)務、準政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務。政策性業(yè)務是指為支持客戶執(zhí)行國家糧棉油宏觀調控任務而發(fā)放的，政府給予相應利息、費用、損失等補貼的貸款；準政策性業(yè)務是指為履行農業(yè)政策性銀行職能，支持市場化糧棉油收購，促進產銷銜接，維護重要農產品及農業(yè)生產資料市場穩(wěn)定，由農發(fā)行自主發(fā)放、風險自擔的貸款；商業(yè)性業(yè)務是指農發(fā)行在國家允許的業(yè)務范圍內，由農發(fā)行自主決策、自主經營、自擔風險、自負盈虧的業(yè)務，主要是對涉農的一些龍頭企業(yè)、加工企業(yè)的貸款，目前也包括對農業(yè)農村基礎設施的貸款。從目前來看，這種業(yè)務界定存在諸多問題：一是準政策性業(yè)務問題。自2004年糧食市場化改革以來，農發(fā)行開始了準政策性業(yè)務的探索，準政策性業(yè)務一度成為農發(fā)行履行政策性職能的重要手段。但是，國家對準政策性業(yè)務沒有明確政策規(guī)定，只把準政策性業(yè)務算作商業(yè)性業(yè)務，使準政策性業(yè)務同時具備了政策性業(yè)務的剛性和商業(yè)性業(yè)務的風險。二是商業(yè)性業(yè)務問題。農業(yè)作為基礎性產業(yè)，其自身利潤率較低，風險相對較大，商業(yè)性業(yè)務“趨利避險”的特質，可能會導致農發(fā)行漸漸抽離農村，遠離“三農”，這勢必會弱化農發(fā)行政策性的職能。

（三）關于風險控制問題

近年來，農發(fā)行深化內部改革雖然取得了明顯效果，但違規(guī)經營仍時有發(fā)生，部分工作人員違規(guī)操作、工作失職導致糧棉油收購貸款資金被騙取或挪用，有的地方分支機構向不符合貸款主體資格或貸款條件的企業(yè)發(fā)放貸款。這些問題的產生有人為的主觀因素，但主要還是制度安排缺陷。目前，農發(fā)行沒有設立董事會，組織上缺乏專業(yè)化的決策和管理機構；不夠完善的公司治理結構、不夠科學的風險管控手段和相對缺失的激勵機制，致使農發(fā)行發(fā)展之路頗為曲折。

（四）關于政策保障問題

農發(fā)行作為服務“三農”的政策性銀行，承擔著較大的政治責任和業(yè)務風險。一是資本相對于貸款規(guī)模來說補充不足，資本充足率較低。二是財稅政策補償空白。目前，對農發(fā)行沒有任何相應的財政補貼和稅收減免政策，一定程度上限制了支農作用的發(fā)揮。

（五）關于監(jiān)管問題

政策性銀行監(jiān)管的一般目標是實現政府的政策意圖，提高金融資源的總體配置效率和促進經濟發(fā)展。目前，政策性銀行由銀監(jiān)會統一監(jiān)督管理，尚未建立有別于商業(yè)銀行的監(jiān)管制度。但是，銀監(jiān)會并不負責制定、貫徹具體的產業(yè)政策，作為監(jiān)管主體，往往會忽略農發(fā)行的政策性性質，而比照商業(yè)銀行的監(jiān)管標準進行。

（六）關于法律問題

農發(fā)行支持的是弱質行業(yè)，面臨諸多的風險考驗，需要強有力的法律保護。目前，國家對農業(yè)政策性銀行沒有制定專門的法律法規(guī)，1994年制定的《中國農業(yè)發(fā)展銀行章程》也沒有完全執(zhí)行。依法合規(guī)經營缺少法律依據，不利于監(jiān)管部門依法合規(guī)管理。

二、加快農業(yè)發(fā)展銀行改革的幾點建議

（一）堅持農發(fā)行農業(yè)政策性銀行的定位

中央1號文件強調：“加大政策性金融對農村改革發(fā)展重點領域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度”，“大力開展農業(yè)開發(fā)和農村基礎設施建設中長期政策性信貸業(yè)務”，這應當成為農發(fā)行今后一段時期發(fā)展的職能定位。建議進一步強化農發(fā)行的農業(yè)政策性銀行屬性，將農發(fā)行定位為：體現政府支農意圖，按照國家的法律、法規(guī)和方針政策，以國家信用為基礎，以市場為依托，籌集信貸資金，承擔農村政策性金融業(yè)務，按現代銀行體制機制運作，專門為“三農”提供綜合金融服務的農業(yè)政策性銀行，成為政府支農的有效金融工具，引導社會資金回流農村的主要載體，農村金融骨干和支柱之一。

（二）明確農發(fā)行的政策性業(yè)務范圍

“三農”是國民經濟發(fā)展的瓶頸，投入不足是“短板”，農發(fā)行作為我國唯一的農業(yè)政策性銀行，應專司政策性業(yè)務。可以由財政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)局等部門共同成立農業(yè)政策性信貸委員會，建立集團決策體系，定期對政策性業(yè)務范圍進行規(guī)范、調整。政策性業(yè)務范圍的調整可以依據以下標準：一是主要考慮國家的整體利益、社會效益，不以盈利為目標；二是界定為對商業(yè)性金融機構業(yè)務的補充；三是堅持銀行管理的基本原則，必須考慮盈虧，力爭保本微利；四是按國家產業(yè)政策要求分類界定農發(fā)行的業(yè)務范圍。

（三）完善公司治理結構

農發(fā)行既有政策性屬性，同時具有銀行和企業(yè)屬性，是區(qū)別于財政性的或行政性的一般屬性。這要求農發(fā)行在發(fā)揮國家賦予的政策性銀行職能作用的前提下，必須適用和遵守市場經濟條件下銀行生存和發(fā)展的一般規(guī)律。一是健全法人治理結構，完善董事會、監(jiān)事會框架，形成董事會、管理層、執(zhí)行者、監(jiān)督者之間的相互制衡機制，高效率地完成政策性目的。二是繼續(xù)深化內部改革，增強風險管控手段，提升風險識別、監(jiān)測和控制能力，最終形成統一有效的內控管理體系。三是建立有效的激勵機制。明確科學的業(yè)績考核與評價體系，準確衡量決策機制、管理人員及員工個人對于銀行所做的貢獻，科學設計收分配機制，調動農發(fā)行工作積極性。

（四）建立政策性銀行保障機制

一是建立農發(fā)行資本金補充機制。通過國家注資，補充農發(fā)行的資本金，同時明確農發(fā)行的資本補充渠道，建立持續(xù)的資本金補充機制。二是在稅收政策上，建議制定政策性銀行稅收優(yōu)惠政策，減免的稅收等可用于充實資本金。

（五）建立政策性銀行監(jiān)管體系

建議結合我國實際情況，調整我國政策性銀行的監(jiān)管體制，由財政部監(jiān)管為主，或者成立由多部門組成的政策性銀行監(jiān)管委員會，根據國家發(fā)展戰(zhàn)略或年度經濟計劃，統一考慮政策性銀行的資本金來源、融資規(guī)模等問題。如果不能改變現有的監(jiān)管體系，則應在監(jiān)管標準中增加政策性銀行是否及時貫徹國家宏觀經濟政策和產業(yè)政策、貸款投向是否合理等內容，研究制定適合政策性銀行的監(jiān)管考核辦法和指標體系。

（六）加大法律保障力度

應盡快制定《農業(yè)政策性銀行法》，通過法律、法規(guī)形式明確農業(yè)政策性銀行的職能定位、業(yè)務范圍、體制機制、經營模式、監(jiān)督管理等，確保農發(fā)行依法合規(guī)經營。