當前基層央行績效審計淺析

績效審計也稱“3E”審計，世界審計組織的審計準則中定義為“對被審計單位在履行職責時利用資源的經濟性、效率性和有效性的審計”。廣泛開展績效審計，是當今世界審計的主流，也是審計工作的發展方向。我國審計署在《2008-2012年審計工作發展規劃》中明確提出，到2012年每年所有的審計項目都要開展績效審計。

對于承擔著貨幣發行、支付清算和經理國庫等職能的人民銀行而言，業務引發風險的潛在可能性較大，一旦出現風險后造成的社會破壞性和影響力也極為嚴重，業務風險的存在客觀上要求人民銀行內審工作引入績效審計；隨著電子信息技術的廣泛應用和人民銀行職能的調整發展，傳統的審計模式已難完全適應當前的工作，以更先進的績效審計來更替顯得十分必要，也是促進基層人民銀行提升內審效率的當務之急。為此，總行于2010年提出了內審轉型的要求，目前在績效審計的探索和實踐方面已取得了一定成果，但相應的問題也隨之產生。本文針對基層央行內部績效審計存在的問題與對策作些探討。

一、績效審計中存在的問題

（一）績效審計影響不大，未引起審計對象的足夠重視

一是績效審計是基層內審部門一項新的審計業務，審計對象普遍對該項審計業務的內容、目的和意義知之甚少，有的甚至錯誤的認為屬非盈利機構的人民銀行無需強調經濟性、效率性和效果性，績效審計沒有開展的必要，從而對績效審計不重視、不理解、不支持，制約了基層央行績效審計工作的有效推進。二是近年來基層行雖進行了一系列績效審計項目，但真正發現深層次、讓人耳目一新、令人震撼的管理性風險問題少之又少，有的即使有所發現，受披露限制影響，又不能完全反映，影響了項目的質量，降低了影響力。

（二）評價方法、評價指標權威性不足

現行的績效審計評價方法和評價指標，由于是在探索階段，上級行往往以指導性意見下發，有的還是基層單位自身探索建立的，其權威性和影響力相對欠缺。缺乏評價績效的標準是制約績效審計開展的重要因素。績效審計主要審計財務資金使用效益、管理效益和社會效益，央行績效審計的對象千差萬變，特別是對基層央行的各類考核效益的定性指標遠遠高于定量指標，審計對象差異很大，審計評價標準難以統一，基層央行普遍未建立一套科學可行的績效審計指標評價體系，從而制約了績效審計工作的推廣和試點進程。

（三）定性指標過多，定量指標過少，影響績效分析的客觀性

人民銀行作為執行貨幣政策、提供金融服務和維護金融穩定的非贏利性國家機關，其業務活動主要體現在社會效益和宏觀影響方面，很多指標是無形的，無法直接量化。完全依靠審計人員的綜合素質和對審計內容掌握的深度來主觀判斷，這些都給相關指標的評價帶來很大困惑，也給績效審計的整體評估帶來直接困難，最終影響其評價的客觀性。

（四）現行體制難以適應、內審人員綜合素質較難達到績效審計的要求

對領導決策行為的審計，是央行績效審計的主要內容之一，由于各級分支行的內審部門，審計監督的權力和審計決策的執行，都受到本級黨委和行長的制約，審計的獨立性得不到充分的保證，很難在真正意義上起到對本單位領導的決策行為進行監督的作用。績效審計既要查出問題，又要從宏觀和微觀的角度分析問題，要求審計人員既要有傳統的合規性審計能力，又要有較強的口頭溝通、文字綜合、邏輯分析、綜合判斷能力，以便形成準確而客觀的判斷和分析，提出改進的對策和途徑。就基層央行績效審計來說，具有審計范圍廣泛、審計方法多樣、審計結論具有建設性等特征，這對審計人員的素質和業務政策水平提出了更高的要求，審計人員在結構上必須是具有高層次、高素質、多門類的專業人才，才能高質量地完成績效審計工作。但目前基層央行績效審計還處于探索階段，內部審計的規范中也沒有對績效審計進行過規范，大部分內部審計人員對傳統的審計技術比較熟悉，而對于計算機等現代審計技術不甚精通，綜合分析能力不強，與績效審計的高要求不相適應。

二、化解績效審計中存在問題的對策

（一）轉變內部審計理念，加大績效審計宣傳力度

樹立知識化、信息化、和價值導向觀念，通過各種渠道、采取多種形式，大力宣傳績效審計理念和實施績效審計的必要性和重要性，使得央行各級分支行領導和廣大員工，了解實施績效審計的目的意義，充分認識到績效審計是央行內部審計發展的趨勢，通過審計創造價值，并提升管理水平，將績效審計納入央行內部審計的主要工作內容，在現有條件下逐步增加績效審計在內部審計工作中的比重，積累績效審計的知識、技能和經驗，把績效審計作為提高央行資金使用效益的重要舉措。加大績效審計知識的普及力度，通過系統內網、宣傳欄、知識講座等方式加強績效審計宣傳，提高干部職工對績效審計的認知度，實現審計對象從了解到支持配合的轉變；并重視和利用好績效審計成果，為績效審計全面推廣營造良好的外部環境。

（二）建立績效評價體系，促進績效審計有序開展

制訂頒發規范性的績效審計評價方法和指標。建議上級行針對目前已成熟的便于操作，易于體現績效成果的審計內容，制訂頒發權威性績效審計辦法制度。如基本建設管理、集中采購管理、財務開支管理、大型活動成本效益管理等方面，其效益性、效率性、效果性定量指標多，客觀性強，好操作，易體現成果和提高影響，也是績效審計從易到難，各點擊破的原則體現，應盡快制訂這些方面的績效指標體糸。最好在各級分支行內審部門履職審計、離任審計和專項審計中取得的效益評價方面的經驗基礎上，結合財務收支審計的審計準則，制定較為系統、操作性較強的央行績效審計工作指引，在指引中要對績效審計對象、審計目的、審計程序、審計報告等作出規定，明確開展績效審計的目的、對象、范圍、標準和原則，并在此基礎上建立一套科學可行的指標評價體系，效益審計指標內容必須包括對經濟效益的評價、管理效益的評價、社會效益的評價，評價指標既要有定量的，也要有定性的，更要對不同地區的審計對象制定相應的不同的參數指標，確保審計人員在績效審計工作中有法可依、有規可據。

（三）注重審計成果運用，發揮績效分析參謀作用

提升績效審計質量，注重提高影響力。一是針對當前績效審計質量整體水平不高的現狀，基層內審部門應堅持寧缺毋濫、單點突破的原則，抓好重點，多選擇有影響力、領導職工關注的內容進行審計，要達到審一個精一個，影響一片的目的。具體實施時，不必追求完整的經濟性、效率性、效果性“三性”分析，可選擇部分3E性強、易操作理解的指標分析即可。二是績效分析的審計結論其法規依據雖不完全具備常規審計結論的剛性高度，但其揭露的潛在風險問題或道德問題往往符合事情的客觀屬性，即雖無直接剛性依據證明其違規違法，但審計結論與事實還是高度一致的。因此對績效分析的結論，管理層應高度重視，可將其作為考核干部、評價工作得失、加強內控管理的重要依據。

（四）加大審計人才培訓力度，提高審計人員業務素質

績效審計的復雜性和技術性，對審計人員的綜合素質提出了更高的要求，因此，央行內部審計部門一方面要抓好現有人員的在職培訓，通過脫產培訓、以查代訓等多種方式，特別是多樣化、創新的方法訓練，使審計人員更新知識、提高技能，著力培養復合型人才，優化審計隊伍的知識結構，使之適應央行績效審計的發展趨勢；另一方面，央行應建立內審人才培訓培養機制，通過完善競爭、激勵獎懲等機制，創造有利于優秀審計人才成長的環境，努力造就一支資源豐富、結構合理、素質較高的審計隊伍，為推進央行績效審計提供強有力的人力資源保障。