行政機關可以立法嗎？

摘要：本文從立法權的含義、立法主體的含義、立法的權限和對教材教參地分析等四個方面論述行政機關能不能立法。

關鍵詞：行政機關；行政立法；立法權；立法主體；立法權限

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在高中政治必修二·《政治生活》（2010年3月第四版）中第44頁寫道：\"提高政府依法行政的水平，要做到：加強立法工作，提高立法質量，以嚴格規范行政執法行為\"。在教學過程中，教師對該句中的\"加強立法工作，提高立法質量\"的立法主體認識不清--不知道是指權力機關立法還是指行政機關立法。同時，教師對行政機關立法工作也一直感到模糊，認為立法工作是立法機關的事，行政機關不是立法機關，談不上立法，只能根據我國立法機關--全國人大及其常委會的授權，制定相關的法律法規。所以，在教學實際操作中陷入認識誤區，一提到行政機關立法就認為是錯誤的。那么，對上述兩個問題我們需要從以下幾個方面來認識。

一、從立法權的含義上看

\"立法權就是為立法者所擁有，由特定國家機關所行使的，在國家權力體系中占據特殊地位的，旨在制定、認可和變動規范性法文件以調整一定社會關系的綜合性權力體系。\"立法權是國家權力體系中特別重要的權力，是國家權力體系中極為重要的組成部分。立法權簡而言之就是創制法律規則的權力。立法權有廣義和狹義之分，狹義的立法權僅指權力機關制定和修改憲法、法律的活動，通常稱之為國家立法權；而廣義的立法權，既包括權力機關的立法權，也包括行政機關制定和修改法規、規章的行政立法權。

二、從立法主體的含義上看

立法主體是指根據憲法和有關法律規定，有權制定、修改、補充、廢止各種規范性法律文件以及認可法律規范的國家機關、社會組織、團體和個人。

當今世界各國的立法主體主要有：（1）具有代表性質的權力機關，即議會；（2）具有管理性質的行政機關，即政府；（3）具有創制判例性質的司法機關，即法院及法官；（4）被國家機關授權或由法律規定的社會組織、團體；（5）由憲法和法律規定的享有全民公決權或立法復決權的公民個人；

根據我國《憲法》和《立法法》的規定，我國的立法主體只包括前兩類。雖然在我國有許多社會組織和團體，如各民主黨派和工會、共青團、婦聯等，在某些立法中不僅可以提出立法建議，甚至還參加法律案的起草工作，它們的意見也為有關國家機關所重視，但是從法律的角度看，它們不是法定的立法主體

我國的憲法和法律將行政立法權賦予特定的行政機關，即國務院及其所屬各部委、省、自治區的人民政府所在地的市和國務院批準的較大的市的人民政府擁有行政立法權。此外，經權力機關特別授權，某些經濟特區的市人民政府也擁有行政立法權。

由此我們可以看出，我國的行政機關即政府是立法主體，可以行使行政立法權，也就是說政府可以立法。

三、從立法的權限劃分上看

我國是人民當家作主的社會主義國家，國家的一切權力屬于人民，我國的根本政治制度是人民代表大會制度，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人大及其常委會行使國家立法權，行政機關行使立法權只是一種授權立法，是一種從屬性、補充性、貫徹性的立法權，必須根據憲法和法律依法行使，否則就有被撤銷廢止之憂。

全國人大及其常委會對中央行政機關的立法授權，是隨著社會發展逐步完善的。我國1982年憲法第89條就列舉了國務院的立法權限，憲法89條的規定被許多學者認為是我國最高行政機關的職權立法。早在立法法起草過程中就有就全國人大與國務院的立法權限展開充分的討論，討論中對于全國人大的立法事項與國務院的立法事項分別提出了一些建議。

2000年頒行的《立法法》對我國立法權的界限作出了更為明確的規定。在第五十六條比較抽象地規定了國務院的立法權限：（一）為執行法律的規定需要制定行政法規的事項；（二）憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項?！读⒎ǚā返谖迨鶙l同時還規定，國務院可以根據授權制定屬于全國人大的立法事項。從《立法法》的規定來看，除了法律保留給全國人大的專有立法權之外的其他事項都自主可以制定行政法規，即使是法律保留內的事項，除犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度之外，也可以通過授權而獲得立法權。因而，我國最高行政機關的立法權限是非常之廣的。

四、從教材內容和教參分析上看

1、教材上說\"提高政府依法行政水平，要做到：加強立法工作，提高立法質量，以嚴格規范行政執法行為；加強行政執法隊伍建設，促進嚴格執法、公正執法和文明執法，不斷提高執法能力和水平；深化行政管理體制改革，努力形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。\"

根據提高政府依法行政水平的后兩項措施，加強執法隊伍建設、提高行政執法水平，深化行政管理體制的行為主體是行政機關，我們也可以推出在這里\"加強立法工作\"的主體應該包括行政機關。

2、根據《政治生活？教師教學用書》（人民教育出版社，2008年4月第三版）第131頁的教學內容分析--第四個層次，教材從行政立法、行政執法、行政執法隊伍建設和行政管理體制四個方面，闡述了對政府提高依法行政水平提出要求，這是對政府依法行政的要求進行拓展和提升，也是從行政執法拓展到行政立法，從具體管理行為提升到行政管理體制。--在這里，我們可以也可以推出，\"加強立法工作\"的主體應該包括行政機關。

綜上所述，行政機關立法盡管有別于國家立法，具有從屬性，是一種授權立法，但也是可以立法的，是在行使行政立法權。在規范行政執法行為上，權力機關的立法，是宏觀方面的規范；而大量的微觀具體操作上的規范，則是由行政立法確認的，如2008年國務院頒布實施的《關于加強市縣政府依法行政的決定》；1993年國家工商局制定的《工商行政管理機關行政處罰程序暫行規定》等。

參考文獻：

[1]周旺生：《立法論》，北京大學出版社1994年版。

[2]朱波：《簡析我國中央行政立法權限》，中州大學學報2002-2。