國開行改制的兩棲“理想”

業內專家如是評價國家開發銀行（下稱“國開行”）：“國開行算是個商業機構，不能算作商業銀行。”

這正是國開行近年來的糾結之處。成立于1994年的國開行，國家賦予的主要任務是，集中資金支持基礎設施、基礎產業和支柱產業的建設（即所謂“兩高一支”），并對所投項目在資金總量和資金結構配置上負有宏觀調控職責。

2007年第三次全國金融工作會議后，國開行踏上了改制征途。2008年末，國家開發銀行股份有限公司的掛牌，成為政策性金融機構改革的一個標志。“商業化改革”成為國開行改制的未來方向。

但破題后，國開行的改制并沒有如預期般順利。至今國開行仍不具備攬儲功能，在商業銀行奉行“存款立行”的當下，上述專家的說法仍被大多數人所認同，其同時具備政策性銀行與商業銀行“雙重身份”的事實至今沒有明確的改變。

原本試想五年內一步到位的改制步伐，因為各種原因變得模糊無期。改制之初所設想的在業務經營、機構設置和高管任用三方面的改革規劃仍未落實。

“改制處于停滯狀態，沒有明確的時間要求，也沒有明確的細節目標，相關的爭論已經停息。”國開行一位高管表示，在國際上，政策性銀行也逐漸成為了貫徹國家戰略、發出本國聲音不可或缺的載體，成為眾多中國企業“走出去”的最主要資金推手之一。

但5年來國開行的改制已無回頭路可走。

2012年1月份召開的第四次全國金融工作會議上就特備指出，國家開發銀行要堅持和深化商業化改革。

近期剛剛頒布的《金融業發展和改革“十二五”規劃》中指出，堅持和深化國家開發銀行商業化改革，妥善解決債券信用、資金來源、監管標準等問題。

事實上，上述三大問題也正是綿恒在國開行改制面前的三道坎。

改制棋到中盤

1998年陳元上任董事長之前，國開行只是一臺“放款機器”，除了支持“兩高一支”建設項目之外，國開行另一個目的是，將當時四大銀行所肩負的政策性任務分離出來。

如今，通過5年的商業化改制，國開行已是“投貸債租證”一應俱全的全牌照金融機構。

陳元在自己9月新近出版的《政府與市場之間——開發性金融的中國探索》（以下簡稱《政府與市場之間》）一書中寫到：“國開行是國內最早從事股權投資的銀行，參與發起設立了國內銀行業中數量最多、規模最大、形式最豐富的股權投資基金，并于2005年發行了我國首支信貸資產支持證券，拉開了中國資產證券化業務的序幕。”

同時，國銀金融租賃有限公司、國開金融有限責任公司、國開證券有限責任公司也相繼成立，并成立了海外投資平臺國開國際控股有限公司，國開行從此邁入了“全牌照”時期。

“‘全牌照’只是商業化道路的表象之一。銀行不具備攬儲功能，則很可能一切都是空談。”一位銀行學家表示。

不過，和之前相比，國開行改制已經前進了一大步。

特別是在信貸方面，“計委挖坑，開行種樹”曾是國開行一直沿用的模式。國家定項目、給資金，使得國開行曾一度被看做“第二財政”，其貸款也被看做國家給的“免費午餐”，可以像財政撥款一樣免費使用而不必償還。

為了糾正這一局面，1998年以來，三次信貸改革讓國開行面貌一新。

《政府與市場之間》詳述了這三次信貸改革的過程。在第一次信貸改革中，國開行開始主動選擇貸款項目而拒絕攤派。在1999年的第二次改革中，國開行抓住了信達、東方、長城、華融4家國有資產管理公司成立的契機，剝離了1000億元不良資產，將不良率從33%大幅度下降到16%。

第三次信貸改革始于2000年，開始了評審體制、內部管理、市場業績等方面與國際的接軌，并于2002年實行了電子路演、獨立委員審議制度，把資本市場的原理“嫁接”到了信貸管理上。

“我們的信貸審批機制全然不同于商業銀行，額度較低的項目只需由各地分行審批和執行即可。”國開行企業局的一位高管表示。

對于重大項目，貸款委員會將分布于各個分行和總行的100多名獨立委員分成4組，每半年選取一組來對項目進行投票表決，每組人員由電腦隨機產生且之間難以事先聯絡。通常，貸款委員會會以60%的通過率來決定該項目是否需進一步向上報批。

“可以說，信貸業務操作已基本商業化了，僅僅是在產業選擇上更具前瞻性和戰略性而已。”前述企業局高管稱。

他舉例說，2008年中鋁集團以140億美元收購力拓9%股份和2009年以195億美元增持力拓9%股份之際，國開行便是最重要的財務顧問和最大外匯融資行。當時，面對外界對高溢價收購方案和巨大外匯風險敞口的廣泛質疑，國開行卻另辟蹊徑，不看重鐵礦石在國際市場價格波動的風險，轉而看重對中國經濟穩定增長的信心。

債信難題

“融資問題，是左右國開行改制進度的關鍵之一。”前述銀行業專家表示。

在《政府與市場之間》中，陳元也坦言“資金來源是金融機構的生命線”。區別于儲蓄類商業銀行，債券發行仍舊是國開行融資生命線中最主要的渠道。

當年，國開行作為投融資體制和金融體制改革的雙重產物而生時，就成為了除財政部以外的第二大發債主體，常年在銀行間債券市場占據著1/4的份額。而商業化改制，自然首先作用于債券領域。

1998年以前，國開行的資金來源主要依靠央行向金融機構攤派開行金融債券。在規模不斷擴大、派購發債的成本高、品種少、靈活性差等缺陷逐步暴露后，開行債日益受到投資人的抵觸。

因而，擔負著應對市場“剛需”償債風險的國開行，于1998年9月成功地發行了第一期金融債券，且全年發債350億元，全部低于行政派購債券的利率水平，開始了市場化發債道路。

但誰想，14年后的今天，決定著開行債“身價”的根本因素，仍舊是銀監會每年給予其風險權重為零的“準國債身份”。

“開行債發行利率今年初出現了最高峰，原因就在于市場對銀監會的風險權重規定遲遲未出臺的擔憂。”招商銀行金融市場部一位負責人稱，“擁有債信并不意味著擁有國家信用，市場是否認可完全由各機構自主決定。”

籌資成本上升，是國開行商業化改革必須付出的代價，一些機構甚至開始將開行債視作與商業銀行債券相當的信用產品來對待了。

此外，各類投資機構對開行債的授信總額顯著下降，加之政策上對其購買同類債券的集中度限制，使得不少商業銀行已無余力購買新發的開行債，國開行發債空間由此受限。

據中央債券登記結算公司公布，國開行8月的債券發行量為1000億元，接近進出口銀行的7倍和農發行的2倍；迄今全年發行量9453.8億元，接近進出口銀行的5倍和農發行的2倍。“2013年的規模應該會更高。”一位資深債券分析師表示。

“擴大規模只是轉型期的權宜之計。”一位多年供職于國開行的高管也坦言。一旦籌資渠道被堵死，則國開行多年來優質經營的基礎將從此動搖。“我們不能只聽命于政策，但卻不得不接受政策引導。”

一旦失去政策性銀行身份，則國開行很可能會因債信問題而崩盤。

作為國家宏觀調控和戰略利益層面的重要貫徹者之一，國開行的興衰事關重大。

事實上，目前中央債券登記結算公司將開行債的收益率指數體系與其他兩家政策性銀行區分開來，以單獨的曲線組圖來提示投資機構重新衡量國開行的資金狀況。

“這表明，開行債可能最終會成為一個獨特的投資品種。”中央債券登記結算公司一位分析師稱。并且，即便是不久后風險權重被提升為商業銀行標準，監管層也應該會在發債時點上采用“新老劃斷”方式，給足國開行緩沖時間。

2008年，銀監會曾規定改制前發行的國開行人民幣債券風險權重為零，視同政策性金融債直至債券到期，以區別于商業銀行信用債券20%的風險權重。

但銀監會卻在接下來的三年內接連三次將上述規定展期至2013年底，且表示后續政策“還將具體商定”，顯然以確保開行債的國家信用和其政策性銀行身份為緊要目的。

據悉，即便在該行內部，關于能否將政策性業務與商業性業務“一刀切”的爭論也從未平息，關于內部機制如何改、是否應該改的不同聲音仍暫無定論。

缺乏內在動力

同時，國開行的改制在內部管理上也遇到一定的阻力。

“不是我們不想改，是牽扯的人員、部門、成本和精力實在巨大。”前述國開行高管如此表示。

陳元在《政府與市場之間》回憶到，自己上任的1998年正值國開行與中國投資銀行重組融合，讓原本只有武漢一家分行和深圳、成都與西安3個代表處的國開行，從此構建起了29個省市的境內一級分行布局，基本形成了覆蓋全國的總分行兩級管理體制并沿用至今。

但近兩年，國開行屢次因光伏、風電、鋼鐵等行業和企業的信貸危機而身陷資金泥潭，表露出各地分行在信貸審批上過多的自主性和風險難控。

國開行評審二局一位人士搖著頭表示“總行管不了，也沒手段管”。因為，總行只負責行業龍頭企業和高成長性的戰略型客戶，多屬于開拓性工作。至于分行是否過分追逐短期利益，是否與地方政府長期協議，總行往往不得而知。

通常，商業銀行多采用矩陣式管理，即總行不僅需要對分行進行直線管理，還需通過總行的個人金融部、企業金融部等具體部門來管理分行的對應部門，雙管齊下地統籌分行各項業務。信貸業務上，更是采取前臺和后臺共同評審的模式，以免出現權責不清、監管不嚴而導致分支行人員徇私舞弊、攜款潛逃的混亂局面。

“民生銀行眼下就采用更為有效率的事業部管理制，由總行對分行各部門一管到底，分行只需負責具體營銷即可。”銀行業專家表示。

但國開行仍一直沿用著傳統管理模式，每年給予分行相應的信貸額度并充分授權。究其原因，就在于其信貸業務相對簡單，客戶量少但個體資金需求量大，行內管理鏈條短且權責較為分明。

截至目前，國開行總資產量接近7萬億元，按照工商銀行目前十幾萬億元資產規模對應30萬員工來計算，國開行的員工數量至少應接近10萬人，但眼下卻僅有7000多名員工，可見其業務模式的簡單和直接。

此外，由于國開行僅有5000多家客戶且其中包含了大部分信譽良好的央企，平均一家分行至多擁有100多家客戶，一家客戶至多能得到100億元信貸，對于通常只有幾十名到上百名員工的分行來說，梳理客戶關系并實時跟進項目都并非難事，因而行里遲遲未有改進其老舊管理模式的動作。

然而，分行權力過大，勢必會增加信貸的風險成本，決策權則過多依賴于分行領導的個人素養和判斷力。

“這種管理模式目前還差強人意，但未來很可能制約其發展。”上述銀行業專家指出，“近來對新能源的投資沖動就已經讓他們嘗到了一絲苦澀。”

然而，“大象翻身”勢必傷筋動骨，總行與分行的多年“血脈關系”勢必從頭厘清，短期內徹底改革實屬不易。

“要削弱分行權力，那勢必是一場惡戰。不但在分行阻力重重，就連總行的態度也難以積極，畢竟改變整個組織架構以迎合風險管控，在眼下風險暴露并不明顯之時，大家都很難有動力。”前述評審二局人士認為。

而真正束縛國開行“變法”的內部源頭，恐怕還是政策性銀行角色下難以改變的員工激勵機制，還是做多做少都“無懲無獎”的薪金體系，讓從上至下都缺乏對風險和利潤的敏感度，缺乏“變則通”的原始動力。

雙重身份

“也不能完全拿商業銀行的條條框框來規定國開行，它早晚應該走出自己的路。”前述銀行專家指出。

在他看來，國開行的“雙重身份”也許并不尷尬，反而能讓其用商業手段來支持政策性業務，用政策性優惠來為商業化運作鋪路，兩者相輔相成。

“盡管目前我們也無奈于這‘雙重身份’所導致的不少難題，但這畢竟只是暫時的。”前述企業局高管表示，“要想不出錯，就必須將政策性和商業性兩者平衡運作，才能穩穩當當地完成多目標追求”。

他告訴《財經國家周刊》記者，“畢竟人生就是個多目標追求的過程”，畢竟政策性與商業性兼顧的雙目標并不矛盾。但至于如何平衡兩者關系，如何形成良性的多目標運作方式，還“路漫漫其修遠兮”。

其實，他們中很多人并不急于跳出“雙重身份”，也不忙于改變現狀，因為此刻有風險也有盈利，即便發債和攬儲都不完全盡如人意，但并不致命的“小風險”還不足以讓人思變。

全球金融危機以前，業界普遍對于政策性業務日漸減少、三家政策性銀行應適時轉型達成了共識。但2008年后，由于國內基礎設施建設需求并未如期減少，使得政策性投資成為了除財政政策和貨幣政策之外補充經濟增長力的重要手段。并且，在國際上，政策性銀行也逐漸成為了貫徹國家戰略、發出本國聲音不可或缺的載體，成為眾多中國企業“走出去”的最主要資金推手之一。

“在海外，國開行最多的就是支持政府基礎設施建設。”派駐海外多年的一位國開行企業局高管介紹說。國際項目中，國開行更多地“聽令于”中國對外政策，考慮國家戰略性需求而非純粹趨利，日前已成為中國最大的對外投融資合作銀行。

陳元也在《政府與市場之間》談到，在當前經濟下行時期，金融體系的構建更應該發揮政府信用在平抑經濟周期波動、錨定市場信心、避免系統性風險中的重要作用。政府信用是整個市場的基礎和框架，不隨市場波動且能夠維護系統性穩定和全局利益。

因而金融危機后，全球各國都在對“去政府信用化”的改革進行反思，開始重新運用政府調控來糾正市場競爭這只“無形之手”所引起的無序和偏差。

“政策性銀行的重要性重新被提上桌面，就因為它是彌補市場失靈的重要政策工具。”前述企業局高管稱。

對此，銀監會監管一部一位負責人也表示，很多西方發達經濟體都長期存在政策性金融機構。而我國尚處在一些發達國家30-50年前的發展階段，尚有大量政策性、開發性領域且市場失靈、市場空白和缺損問題還非常嚴重，仍舊需要政策性銀行從無到有地建設和培育新興市場。

可以說，業界對國開行未來融資能力的憂慮以及相關政策的徘徊不前，最終導致了改革不徹底的現狀。

“現在挺好的，保持政策性銀行的身份也挺好的，可以不必像商業銀行那樣開設千百個網點去服務群眾，也不用養著幾千個客戶經理去喝酒拉存款，更不需要擔著風險去辛苦地培養小額信貸，只需要‘躺著發債’便能賺得盆滿缽滿。”前述國開行高管坦言。

觀察家指出，模糊的身份，看起來是當下最適合國開行的生存方式。