公共管理的獅城模式

2011年5月，新加坡“國(guó)父”、前總理李光耀宣布正式離任新加坡內(nèi)閣，引發(fā)各國(guó)智庫(kù)對(duì)“新加坡模式”的爭(zhēng)相討論。其中與政府關(guān)系密切的美國(guó)智庫(kù)“新美國(guó)基金會(huì)”對(duì)此頗為關(guān)注，其高級(jí)研究員帕拉格·康納特地為《外交政策》雜志撰文，稱在21世紀(jì)管理模式競(jìng)賽中，“新加坡共識(shí)”可能比“北京共識(shí)”、“華盛頓共識(shí)”更具優(yōu)勢(shì)。

上世紀(jì)70年代迅速崛起后，新加坡一直以來(lái)都受到來(lái)自于亞洲、中東以及其他新興市場(chǎng)“取經(jīng)者”的追捧，這其中也包括中國(guó)。除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展外，這些國(guó)家更加關(guān)注新加坡的政府管理經(jīng)驗(yàn)。以新興城市國(guó)家阿布扎比為例，大到長(zhǎng)遠(yuǎn)城市規(guī)劃，小到電子政務(wù)協(xié)議，都在一一效仿新加坡。而對(duì)于正處于轉(zhuǎn)型關(guān)口的中國(guó)來(lái)說(shuō)，無(wú)論是文化傳統(tǒng)的同根同源，還是實(shí)際執(zhí)政體系的相似性，近鄰新加坡無(wú)疑都是政府管理的良好典范。

9月21日，“2012中新社會(huì)管理高層論壇”在新加坡召開(kāi)，主題為“城市化進(jìn)程中的社會(huì)管理”，此次論壇進(jìn)一步深化了中新兩國(guó)在公共治理和社會(huì)管理方面的交流與合作。會(huì)議前夕，新加坡公共治理研究領(lǐng)軍者之一——南洋理工大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)吳偉先生，在京接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者專訪，向國(guó)內(nèi)讀者系統(tǒng)介紹公共管理領(lǐng)域的“新加坡模式”及其對(duì)中國(guó)政府管理特殊的借鑒意義。

公共管理理論演化

傳統(tǒng)的公共管理理論分為“公共行政”與“公共管理”兩個(gè)時(shí)期。前期的“公共行政”理論以韋伯的層級(jí)官僚體系為基礎(chǔ)，表現(xiàn)出層級(jí)制、官僚、缺乏彈性等特點(diǎn)。隨著層級(jí)官僚體系遭受越來(lái)越多的詬病，管理學(xué)中的效率觀念逐漸得到重視，“公共行政”開(kāi)始向“公共管理”過(guò)渡。這一時(shí)期的公共管理理論奉行效率至上原則，強(qiáng)調(diào)政府效率，試圖通過(guò)調(diào)整政府與企業(yè)、政府與社會(huì)之間的關(guān)系以及政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)，以此來(lái)節(jié)約管理成本。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方各國(guó)為應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)和政府信任赤字、績(jī)效赤字，開(kāi)始大規(guī)模政府改革。政府管理開(kāi)始要求市場(chǎng)導(dǎo)向和因應(yīng)而變，由此促使新公共管理理論發(fā)展。新公共管理理論要求以市場(chǎng)需求改造政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，強(qiáng)調(diào)政府管理借鑒私營(yíng)企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，從單純追求效率的“一個(gè)E”（Efficiency，即效率）向“三個(gè)Ｅ”（Efficiency， Effectiveness， Economy，即效率、效果和經(jīng)濟(jì)性）轉(zhuǎn)變。

吳偉總結(jié)了新公共管理理論發(fā)展的四個(gè)方面。首先，從強(qiáng)調(diào)政府管理效率最大化向兼顧效率、效果和經(jīng)濟(jì)性轉(zhuǎn)變。其次，加強(qiáng)政府服務(wù)意識(shí)，強(qiáng)調(diào)政府管理過(guò)程中要提高公眾服務(wù)的質(zhì)量和水平。再次，從“大政府”向“小政府”過(guò)渡，政府由從前的“大包大攬”開(kāi)始逐步放權(quán)，在可以利用市場(chǎng)完成的領(lǐng)域允許民間力量進(jìn)入。最后是主體的多元化，允許營(yíng)利組織和非營(yíng)利組織參與政府管理。

“新加坡模式”

新加坡見(jiàn)證了新公共管理理論的發(fā)展，并在實(shí)踐中逐漸形成了特殊的“新加坡模式”。新加坡管理國(guó)家有如經(jīng)營(yíng)公司，有報(bào)道稱“國(guó)父”李光耀曾刻意按照荷蘭皇家殼牌公司模式設(shè)立政府機(jī)關(guān)、行政部門以及激勵(lì)體制。這使得新加坡政府管理可以較好地兼顧“三個(gè)E”，其制定的經(jīng)濟(jì)策略似乎與商務(wù)計(jì)劃具有某些相似性，其公務(wù)員享有全球最高的薪水，并一直被贊許為“世界上最為清廉的國(guó)家”。

“新加坡政府管理在很多領(lǐng)域都與營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織合作。這一方面節(jié)省了政府的管理成本，避免政府負(fù)擔(dān)過(guò)重；一方面也充分發(fā)揮了市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，提高管理效率。”吳偉說(shuō)道。新加坡的“小政府”理念和多元化管理主體、外包公共服務(wù)策略，在高等教育領(lǐng)域可見(jiàn)一斑。

新加坡兩所國(guó)立大學(xué)——新加坡國(guó)立大學(xué)和南洋理工大學(xué)均是企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，成為公共服務(wù)機(jī)構(gòu)民營(yíng)化的縮影。雖然二者70%的經(jīng)費(fèi)來(lái)源于政府撥款，但卻均以公司名義注冊(cè)，運(yùn)作形式依照現(xiàn)代公司的管理體系。“大學(xué)采用專家治校方略，而非行政方式管理學(xué)校，給予學(xué)者足夠的學(xué)術(shù)自由，我想這是南洋理工大學(xué)在短時(shí)間內(nèi)躍居世界領(lǐng)先院校的原因之一。”吳偉說(shuō)道。

精英戰(zhàn)略

以“精英治理”為特色的新加坡公共管理模式有別于西方高福利國(guó)家的“保姆式”管理，其既不鼓勵(lì)希臘人那種“懶散的”行事方式，也不提倡西班牙式的“肆意揮霍”，但也能夠提供優(yōu)質(zhì)的低成本教育等公共服務(wù)。新加坡的方式是通過(guò)一系列激勵(lì)方案培養(yǎng)市民的良好行為，而這些方案又能使人們無(wú)論是在順境中還是在逆境中都保持穩(wěn)定，專心工作。其失業(yè)率一直保持低位；幾乎沒(méi)有人是無(wú)所事事的。

吳偉認(rèn)為，新加坡之所以能夠保持長(zhǎng)期的人力資本優(yōu)勢(shì)，得益于長(zhǎng)久以來(lái)所堅(jiān)持實(shí)行的“精英戰(zhàn)略”。雖然精英戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)激烈而殘酷，但卻頗具實(shí)用意義。從小學(xué)四年級(jí)起，新加坡學(xué)生便開(kāi)始“被區(qū)分對(duì)待”。他們中成績(jī)最優(yōu)秀的3%將接受“精英課程”，由專門教師授課。小學(xué)六年級(jí)會(huì)考后，學(xué)生開(kāi)始分流，將按照國(guó)立大學(xué)、理工學(xué)院和公益學(xué)院三種高等教育模式來(lái)進(jìn)行定向培養(yǎng)。

國(guó)立大學(xué)培養(yǎng)國(guó)家精英，將來(lái)為政府和社會(huì)建設(shè)服務(wù)；理工學(xué)院培養(yǎng)傳媒、護(hù)理等高等職業(yè)技術(shù)人員；公益學(xué)院則作為技工教育機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)高技術(shù)工人、熟練工人。為保證精英階層質(zhì)量，國(guó)立大學(xué)堅(jiān)持多年保持30%左右的入取比率，重視教育質(zhì)量的提高，而不是盲目地?cái)U(kuò)大規(guī)模。理工學(xué)院和公益學(xué)院則保證了沒(méi)能進(jìn)入精英層級(jí)的學(xué)生也可以在社會(huì)上立足。

中新合作交流

中國(guó)和新加坡不僅在政府管理理念上都深受儒家文化影響，在政治體系上也較為相近，新加坡的人民行動(dòng)黨領(lǐng)導(dǎo)人民獨(dú)立后一直執(zhí)政至今，新加坡經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國(guó)更具有現(xiàn)實(shí)意義。最早的中新合作始于政府，隨后兩國(guó)政府自上而下推動(dòng)了企業(yè)合作不斷發(fā)展；當(dāng)前兩國(guó)企業(yè)間合作很多都已是自發(fā)開(kāi)展，如兩江工業(yè)區(qū)、廣州都市城、天津生產(chǎn)城等，政府僅提供支持和服務(wù)的職能。

事實(shí)上，中國(guó)和新加坡在公共治理領(lǐng)域的交流與合作由來(lái)已久。 2004年時(shí)任中組部干教局局長(zhǎng)的李培元就曾做過(guò)這樣的評(píng)價(jià)：“目前中國(guó)政府海外培訓(xùn)主要有兩個(gè)基地：一個(gè)是新加坡的南洋理工大學(xué)，另一個(gè)是美國(guó)的哈佛大學(xué)。”新加坡的中國(guó)政府官員培訓(xùn)主要集中在南洋理工大學(xué)，而具體實(shí)施培訓(xùn)的則是公共管理學(xué)院。從1992年首批河北省高級(jí)干部赴新接受系統(tǒng)培訓(xùn)開(kāi)始，截至2008年底，南大公共管理學(xué)院為中國(guó)各級(jí)政府培養(yǎng)了765名公共管理碩士，短期培訓(xùn)課程結(jié)業(yè)人數(shù)突破8000人。

新加坡華人約占70%，漢語(yǔ)為官方語(yǔ)言之一，這利于減少中新交流過(guò)程中的語(yǔ)言障礙。“曾有官員開(kāi)玩笑稱：‘在海外接受培訓(xùn)，語(yǔ)言障礙要打30%折扣，理論吸收要打10%折扣，從理論到實(shí)踐又要打10%折扣，所剩可能就不多了。’在新加坡辦培訓(xùn)，對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)可以把語(yǔ)言這30%給補(bǔ)上！”吳偉說(shuō)道。

對(duì)中國(guó)的啟示

“中國(guó)正在發(fā)展服務(wù)型政府，從新加坡日漸成熟的公共管理經(jīng)驗(yàn)中或許可以得到些許啟迪。”吳偉說(shuō)道。

新加坡一直強(qiáng)調(diào)公民應(yīng)該為自己的未來(lái)負(fù)責(zé)任，采用公積金模式運(yùn)作養(yǎng)老金。新加坡的福利體系跟歐洲如出一轍，包括國(guó)民醫(yī)療保險(xiǎn)和低成本教育，但其并不會(huì)像歐洲國(guó)家一樣，因?yàn)楦＠^(guò)多使政府不堪重負(fù)，這很大程度是因?yàn)榫⒉呗詭?lái)的較高人力資本回報(bào)以及穩(wěn)定的社會(huì)就業(yè)。吳偉表示，“面對(duì)中國(guó)龐大的人口基數(shù)，中國(guó)政府完全負(fù)擔(dān)居民養(yǎng)老是不現(xiàn)實(shí)的，新加坡經(jīng)驗(yàn)可能對(duì)中國(guó)具有借鑒作用”。

早在李光耀時(shí)代，新加坡便提出 “居者有其屋”，認(rèn)為人民擁有自己的諸如住房等固定財(cái)產(chǎn)，便不會(huì)希望社會(huì)動(dòng)亂，整個(gè)社會(huì)才能穩(wěn)定發(fā)展。當(dāng)前新加坡超過(guò)90%的居民都擁有自己的住房。據(jù)悉9月赴新參加“2012中新社會(huì)管理高層論壇”的中方官員將重點(diǎn)拜訪新加坡建屋發(fā)展局，學(xué)習(xí)新加坡組屋政策方案的具體細(xì)節(jié)。