關(guān)于完善土地出讓收支預(yù)算管理的問題與建議

沙洋縣土地出讓收支預(yù)算管理基本情況

近年來，沙洋縣政府及其財政、國土部門認真落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)[2006]100號），積極推進土地有償使用制度改革，不斷規(guī)范土地出讓金“收支兩條線”管理，將土地出讓金收入全額繳入國庫，實行地方基金預(yù)算管理，土地出讓金收入逐年提高，成為非稅收入來源的一個主要渠道，為城市建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)積累了資金，促進了我縣經(jīng)濟社會的持續(xù)快速發(fā)展。2011年出讓土地126宗，出讓面積127.12萬平方米，出讓總價款54065萬元。2011年土地出讓金收入54065萬元，土地出讓金支出54066萬元。

國有土地出讓金收支管理中的矛盾和問題

·供地計劃形式化

年度供地計劃應(yīng)在國家宏觀政策的指導(dǎo)下，根據(jù)上級下達的征地控制指標，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃下編制，確定供地規(guī)模、不同用途的供地結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)供地布局等。這樣，為編制國有土地使用權(quán)出讓收入預(yù)算才有相對準確的依據(jù)。但實踐中，往往把土地作為一個籌資平臺和城市建設(shè)的工具，具體表現(xiàn)為：一是地方政府不重視年度供地計劃的編制，計劃編制粗糙，流于形式；二是計劃編制以后，變更頻繁，嚴肅性不夠，執(zhí)行性隨意；三是由于存量土地的存在，年度實際供地規(guī)模要大大超過年度計劃。

·土地開發(fā)無序化

國有土地使用權(quán)的出讓，應(yīng)該在土地開發(fā)完成后，方可進入公開出讓程序。但實際操作中，往往在土地征用或收儲剛完成，拆遷等工作尚未開始時即進行公開出讓，邊拆遷、邊開發(fā)、邊交地、邊收取出讓金。這種無序開發(fā)既可能因拆遷不順利等原因不能如期對開發(fā)商交付土地，造成出讓金收入無法如期收回，也容易因征地、收儲土地、拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)分散在各行政級別相同而又獨立運行的不同主體，各主體之間信息不通而導(dǎo)致土地儲備中心歸集土地出讓成本混亂，核算成本不實，由此影響了財政據(jù)實分配土地出讓金，形成財政風(fēng)險。

·收益分配短期化

由于縣鄉(xiāng)財政目前普遍比較困難，城鎮(zhèn)化建設(shè)主要靠出讓土地來解決資金來源，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員開支、機構(gòu)運轉(zhuǎn)經(jīng)費都要靠出讓土地來解決。因此，土地出讓金到賬后，除補償成本支出外，大多被迅速分配，甚至沒有充實被征地農(nóng)民的土地換保障的基金。這意味著，被征地農(nóng)民和被拆遷居民以后基本生活得不到保障。要靠政府兜底，隨著老齡化社會的到來，財政的支付壓力將越來越重。

·收入征管軟弱化

目前主要征收的是招、拍、掛出讓的出讓金，其他類別的出讓金征收相對較弱。究其原因，主要有：一是法律、法規(guī)缺失；二是收益監(jiān)管不力。

·管理模式僵化

國辦發(fā)[2006]100號文件規(guī)定，國土出讓收支應(yīng)全額納入地方基金預(yù)算管理，實行徹底的“收支兩條線”管理。要求地方國庫中應(yīng)設(shè)立專賬，專門核算土地出讓金的收入和支出情況。要求建立預(yù)決算制度，并向政府、人大報告。財政部財綜[2006]68號文的實施辦法中規(guī)定，土地出讓收入全額直接繳入地方國庫，并設(shè)置了相應(yīng)的財政預(yù)算收支科目。這一規(guī)定，在實際操作中存在著許多問題：一是預(yù)算編制不科學(xué)；二是核算基礎(chǔ)不完善；三是預(yù)算管理有缺失；四是收益基金運作條件不成熟。

關(guān)于進一步加強國有土地使用權(quán)出讓收支管理的建議

針對目前土地出讓金收支管理中存在的問題和矛盾，建議如下：

·統(tǒng)籌規(guī)劃，著眼長遠，兼顧眼前

首先，要調(diào)整考核機制；其次，要科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃；最后，要嚴格供地決策，科學(xué)編制年度供地計劃。

·堅持以人為本，落實科學(xué)發(fā)展

土地是農(nóng)民的命根子，在現(xiàn)行土地管理制度下，集體土地不能進入市場，只有國有土地才能將其使用權(quán)進行交易，且該市場由國家壟斷，這本身是一種法律制度設(shè)計上的缺陷。歸根到底，初始交易的土地出讓收入應(yīng)歸農(nóng)民集體所有。而且土地出讓收入的遞延屬性，應(yīng)將這部分收入主要用于被征地農(nóng)民的社會保障。在使用方向上，一要嚴格土地出讓金的使用范圍；二要堅持著眼長遠，充分發(fā)揮土地出讓金的長久效益。土地出讓金是一種遞延的收入，因此它的使用要體現(xiàn)“功在當代，利在千秋”思想。

·強化收入征管，防止收入流失

建立信息化管理系統(tǒng)。采用現(xiàn)代化的征管手段，建立由規(guī)劃部門、國土、土地儲備機構(gòu)、建設(shè)、房管、財政等部門相互聯(lián)網(wǎng)、信息共享的管理平臺，以提高工作效率，加強相互監(jiān)管。

加強監(jiān)督檢查。財政部門應(yīng)加強對土地出讓金政策執(zhí)行情況的稽查，發(fā)現(xiàn)問題，立即糾正。審計部門應(yīng)將其列入重點審計內(nèi)容，加強審計監(jiān)督。

·加強預(yù)算管理，創(chuàng)新管理方式

土地出讓金作為政府財政收入的重要來源之一，應(yīng)切實加強預(yù)算管理。

一要實行彈性預(yù)算。根據(jù)土地出讓金收入、成本支出不確定性的特點，根據(jù)縣政府確定的年度供地計劃，編制列收列54支的土地出讓金基金預(yù)算，并允許隨著實際情況的變化而調(diào)整。

二要建立預(yù)算管理平臺。可將財政專戶作為一個預(yù)算單位，財政專戶以每宗地塊為核算對象，支出按國家預(yù)算收支科目的規(guī)定，分宗地核算收入、成本、收益，然后對收入、成本對應(yīng)的預(yù)算收支科目，以基金預(yù)算方式，在預(yù)算內(nèi)列收列支，成本部分的土地開發(fā)支出，分別具體的開發(fā)建設(shè)項目，與土地儲備中心進行對接，由土地儲備中心作為實施主體。對土地出讓凈收益全部繳庫，安排預(yù)算支出。對由土地出讓收益安排的支出，由財政直接下達到項目實施單位，列入正常的預(yù)算管理。

三要理順歸口管理關(guān)系。土地儲備管理機構(gòu)作為土地開發(fā)管理的主體，應(yīng)切實擔負起土地開發(fā)管理的職責，以宗地作為土地開發(fā)的成本核算對象進行成本歸集和核算。對宗地上的道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可按建設(shè)項目執(zhí)行基本建設(shè)單位會計制度實施核算。每宗地塊開發(fā)完成推向市場出讓后，其成本按審計決算數(shù)經(jīng)批準后，向財政專戶結(jié)算補償收回開發(fā)成本，由財政專戶該地塊出讓的收入來核銷。

四要完善財政內(nèi)部操作流程。財政內(nèi)部的預(yù)算、國庫、綜合、經(jīng)建等管理部門要根據(jù)上述預(yù)算管理方式，制訂出土地出讓金收入入庫、預(yù)算單位確認、預(yù)算收支核定、預(yù)算指標流轉(zhuǎn)、國庫集中支付、決算編制等具體的操作辦法。

（作者單位：湖北省沙洋縣財政局）