美式預算博弈

中國正處于傳統社會向現代社會轉型的過程中，另一邊作為納稅人的公民意識也在逐漸覺醒，國家與社會利益關系的變化也考驗著政府的民主治理能力，如何滿足公眾日益增加的訴求及化解其對現有狀態的不滿是包括中國在內的許多發展中國家面臨的共同課題。

事實上，以預算民主化為著手點的改革并不像政治體制改革那樣敏感和難以操作，可以說公共預算的民主改革是對日益增加的民主需求的一種回應，此時借鑒發達國家的歷史經驗就顯得重要。

預算權的博弈史

美國的憲政體制主要來源于英國。在殖民時期，選民選舉產生的代表會議就是仿效英國的下議院而來（即平民直選）。一開始，這個機構的作用多為輔助，地位更是無足輕重。

然而18世紀中期以后，它完全控制了政府的預算權，包括：代表會議制定歲入法案，行政部門只能據此征稅；代表會議監督政府支出，初期雖然只是審查賬目，但之后發展到除對特別項目制定詳細的預算撥款法案之外，還任命了專門官員來負責法案的執行。后來，總督等殖民地高級官員的薪金，也由代表會議通過立法確定，總督因此受到代表會議的制約。自此，美國的議會已發展成為實質擁有預算權的政府部門。

不過預算的故事并未就此一帆風順，從美國預算發展歷史就可以看出。時間到了 19 世紀末期和 20 世紀初期，多次戰爭造成的債務增長和政府無節制支出造成的極大浪費，這在一定程度上顯示了代表民眾利益的國會在財政平衡目標的實現上已經顯得力不從心，再加上暗箱操作、不透明政府帶來的腐敗使人們認識到單純把收支權集中于國會的制度已經出現了與民主和公民主權相背離的跡象，總的來說就是行政主導代替國會主導、國會預算向公眾負責的能力有所弱化的狀態。縱使美國從一建國就賦予了國會保護公民錢袋子的權力，但在1972～1974年間它卻因民意的抵制、預算程序和能力方面的不足導致了相關權力無法真正發揮，其對預算的規制力也日漸衰微。與之相反，在這一期間總統卻依靠憲法權力、完善的程序和強大的輔助力量在爭取民意、提高預算分配和運作效率方面取得了很大的進步，并逐步代替國會在預算優先性的確立、預算政策的制定等領域占據了主導地位。可到了1970年之后，總統主導的公共預算和當初國會單獨主導的預算一樣也出現了一系列諸如權力極度集中帶來的腐敗、赤字猛增、民眾信任下降等亟待解決的問題，同時也面臨著國會恢復在民主預算中主導地位、重塑公眾信任的挑戰。

爾后美國確立了國會與政府分享預算權的方案，相對于預算權集中在一個部門手中容易產生權力濫用的事實而言，各自都有法定的預算權力和相關資源，比如國會掌握著預算權和預算修正權，總統掌握著預算提議權和否決權，二者之間權力的合理配置以及獨立的法院裁決權為公共預算利益的保護顯然為相關行動者按照憲政規則提供了保障，并且在三者之間逐步形成了總統負責預算執行提議、國會負責審查監督預算的申請和使用、司法機關以公共利益為導向負責解決總統與國會預算之間憲政沖突的政治格局，在這一基本的權力框架下，國會與總統在預算權的制約方面漸漸朝向平衡化方向發展。

預算的現代制度安排

時過境遷，現在美國的預算管理已經比較系統、規范。其中參與美國預算管理的部門主要包括：總統預算辦公室，主要任務是編制預算，其收入預算的主要信息和資料來源于美國財政部，支出預算則根據各部、機構提出各自的預算方案，經核查后統一匯編出聯邦預算，交總統審核；國會。由參眾兩院組成，機構主要有，參眾兩院撥款委員會、籌款委員會、預算委員會、國會預算辦公室和會計總監局；聯邦儲備體系。它是美國的中央銀行，由美國聯邦儲備委員會、聯邦公開、市場委員會和聯邦儲備銀行組成。

在預算編制上，美國政府主要采取按支出定額編制預算的原則，即根據單位的目標、任務、產出及成本來編制經費預算，并且每個單位的預算都必須詳細說明。此后財政預算管理部門根據各單位所提供的基本情況及預算計劃，按照有關定額標準，對單位編制的預算進行審定，并結合財政收人情況，編制當年度的支出預算，經政府報議會批準后作為法律來執行。

其間，美國人也安排了一些行之有效的保障措施。如建立支出控制中心，實施支出預算控制。根據議會審議通過的年度支出預算，負責各預算需求審計、采購管理、資金撥付、會計核算，對預算支出進行事后審計和信息收集、整理，并向公眾公布年度預算執行情況。由于各預算單位備用金用于零星支出，因而單位的工資支出和其他經費支出均由支出控制中心直接撥付。各預算單位的工資支出，由其定期按實向支出控制中心領取支票發放。其他經費的使用則主要采取競爭性招標，一旦簽訂合同，由支出控制中心按合同直接支付資金。再有就是建立了財政支出效益評估系統。財政支出效益評估系統是指通過成本效益分析，運用一套完整的效益評估指標，綜合考核、評價和監督財政支出的使用情況，客觀、公正地衡量財政資金使用效益的一種科學方法。

在預算監督方面，為了保證監督的經常性和強制性，采取從法律上保證財政監督的地位和作用。美國法律規定，政府制定的預算必須獲得本級議會的批準，且在批準前應經過議會的充分討論。同時規定，議會討論預算方案必須要以適當的方式讓公眾了解，允許提出質詢，而且必須要有占絕對多數和在議員一致同意下方能生效。這就保證了公民能看懂預算，并能充分參與改進預算。值得一提的是，法律還規定預算在議會批準前必須公開聽取社會公眾的意見，必要時，公眾還有權要求召開聽證會，預算編制部門必須直接面對公眾，解釋原因和理由。而且這還不算完，獲得議會批準的預算內容還要向社會公布，再一次接受社會的監督。