美式預(yù)算博弈

中國(guó)正處于傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，另一邊作為納稅人的公民意識(shí)也在逐漸覺(jué)醒，國(guó)家與社會(huì)利益關(guān)系的變化也考驗(yàn)著政府的民主治理能力，如何滿足公眾日益增加的訴求及化解其對(duì)現(xiàn)有狀態(tài)的不滿是包括中國(guó)在內(nèi)的許多發(fā)展中國(guó)家面臨的共同課題。

事實(shí)上，以預(yù)算民主化為著手點(diǎn)的改革并不像政治體制改革那樣敏感和難以操作，可以說(shuō)公共預(yù)算的民主改革是對(duì)日益增加的民主需求的一種回應(yīng)，此時(shí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)就顯得重要。

預(yù)算權(quán)的博弈史

美國(guó)的憲政體制主要來(lái)源于英國(guó)。在殖民時(shí)期，選民選舉產(chǎn)生的代表會(huì)議就是仿效英國(guó)的下議院而來(lái)（即平民直選）。一開(kāi)始，這個(gè)機(jī)構(gòu)的作用多為輔助，地位更是無(wú)足輕重。

然而18世紀(jì)中期以后，它完全控制了政府的預(yù)算權(quán)，包括：代表會(huì)議制定歲入法案，行政部門(mén)只能據(jù)此征稅；代表會(huì)議監(jiān)督政府支出，初期雖然只是審查賬目，但之后發(fā)展到除對(duì)特別項(xiàng)目制定詳細(xì)的預(yù)算撥款法案之外，還任命了專門(mén)官員來(lái)負(fù)責(zé)法案的執(zhí)行。后來(lái)，總督等殖民地高級(jí)官員的薪金，也由代表會(huì)議通過(guò)立法確定，總督因此受到代表會(huì)議的制約。自此，美國(guó)的議會(huì)已發(fā)展成為實(shí)質(zhì)擁有預(yù)算權(quán)的政府部門(mén)。

不過(guò)預(yù)算的故事并未就此一帆風(fēng)順，從美國(guó)預(yù)算發(fā)展歷史就可以看出。時(shí)間到了 19 世紀(jì)末期和 20 世紀(jì)初期，多次戰(zhàn)爭(zhēng)造成的債務(wù)增長(zhǎng)和政府無(wú)節(jié)制支出造成的極大浪費(fèi)，這在一定程度上顯示了代表民眾利益的國(guó)會(huì)在財(cái)政平衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上已經(jīng)顯得力不從心，再加上暗箱操作、不透明政府帶來(lái)的腐敗使人們認(rèn)識(shí)到單純把收支權(quán)集中于國(guó)會(huì)的制度已經(jīng)出現(xiàn)了與民主和公民主權(quán)相背離的跡象，總的來(lái)說(shuō)就是行政主導(dǎo)代替國(guó)會(huì)主導(dǎo)、國(guó)會(huì)預(yù)算向公眾負(fù)責(zé)的能力有所弱化的狀態(tài)。縱使美國(guó)從一建國(guó)就賦予了國(guó)會(huì)保護(hù)公民錢(qián)袋子的權(quán)力，但在1972～1974年間它卻因民意的抵制、預(yù)算程序和能力方面的不足導(dǎo)致了相關(guān)權(quán)力無(wú)法真正發(fā)揮，其對(duì)預(yù)算的規(guī)制力也日漸衰微。與之相反，在這一期間總統(tǒng)卻依靠憲法權(quán)力、完善的程序和強(qiáng)大的輔助力量在爭(zhēng)取民意、提高預(yù)算分配和運(yùn)作效率方面取得了很大的進(jìn)步，并逐步代替國(guó)會(huì)在預(yù)算優(yōu)先性的確立、預(yù)算政策的制定等領(lǐng)域占據(jù)了主導(dǎo)地位。可到了1970年之后，總統(tǒng)主導(dǎo)的公共預(yù)算和當(dāng)初國(guó)會(huì)單獨(dú)主導(dǎo)的預(yù)算一樣也出現(xiàn)了一系列諸如權(quán)力極度集中帶來(lái)的腐敗、赤字猛增、民眾信任下降等亟待解決的問(wèn)題，同時(shí)也面臨著國(guó)會(huì)恢復(fù)在民主預(yù)算中主導(dǎo)地位、重塑公眾信任的挑戰(zhàn)。

爾后美國(guó)確立了國(guó)會(huì)與政府分享預(yù)算權(quán)的方案，相對(duì)于預(yù)算權(quán)集中在一個(gè)部門(mén)手中容易產(chǎn)生權(quán)力濫用的事實(shí)而言，各自都有法定的預(yù)算權(quán)力和相關(guān)資源，比如國(guó)會(huì)掌握著預(yù)算權(quán)和預(yù)算修正權(quán)，總統(tǒng)掌握著預(yù)算提議權(quán)和否決權(quán)，二者之間權(quán)力的合理配置以及獨(dú)立的法院裁決權(quán)為公共預(yù)算利益的保護(hù)顯然為相關(guān)行動(dòng)者按照憲政規(guī)則提供了保障，并且在三者之間逐步形成了總統(tǒng)負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行提議、國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)審查監(jiān)督預(yù)算的申請(qǐng)和使用、司法機(jī)關(guān)以公共利益為導(dǎo)向負(fù)責(zé)解決總統(tǒng)與國(guó)會(huì)預(yù)算之間憲政沖突的政治格局，在這一基本的權(quán)力框架下，國(guó)會(huì)與總統(tǒng)在預(yù)算權(quán)的制約方面漸漸朝向平衡化方向發(fā)展。

預(yù)算的現(xiàn)代制度安排

時(shí)過(guò)境遷，現(xiàn)在美國(guó)的預(yù)算管理已經(jīng)比較系統(tǒng)、規(guī)范。其中參與美國(guó)預(yù)算管理的部門(mén)主要包括：總統(tǒng)預(yù)算辦公室，主要任務(wù)是編制預(yù)算，其收入預(yù)算的主要信息和資料來(lái)源于美國(guó)財(cái)政部，支出預(yù)算則根據(jù)各部、機(jī)構(gòu)提出各自的預(yù)算方案，經(jīng)核查后統(tǒng)一匯編出聯(lián)邦預(yù)算，交總統(tǒng)審核；國(guó)會(huì)。由參眾兩院組成，機(jī)構(gòu)主要有，參眾兩院撥款委員會(huì)、籌款委員會(huì)、預(yù)算委員會(huì)、國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室和會(huì)計(jì)總監(jiān)局；聯(lián)邦儲(chǔ)備體系。它是美國(guó)的中央銀行，由美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)、聯(lián)邦公開(kāi)、市場(chǎng)委員會(huì)和聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行組成。

在預(yù)算編制上，美國(guó)政府主要采取按支出定額編制預(yù)算的原則，即根據(jù)單位的目標(biāo)、任務(wù)、產(chǎn)出及成本來(lái)編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算，并且每個(gè)單位的預(yù)算都必須詳細(xì)說(shuō)明。此后財(cái)政預(yù)算管理部門(mén)根據(jù)各單位所提供的基本情況及預(yù)算計(jì)劃，按照有關(guān)定額標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)單位編制的預(yù)算進(jìn)行審定，并結(jié)合財(cái)政收人情況，編制當(dāng)年度的支出預(yù)算，經(jīng)政府報(bào)議會(huì)批準(zhǔn)后作為法律來(lái)執(zhí)行。

其間，美國(guó)人也安排了一些行之有效的保障措施。如建立支出控制中心，實(shí)施支出預(yù)算控制。根據(jù)議會(huì)審議通過(guò)的年度支出預(yù)算，負(fù)責(zé)各預(yù)算需求審計(jì)、采購(gòu)管理、資金撥付、會(huì)計(jì)核算，對(duì)預(yù)算支出進(jìn)行事后審計(jì)和信息收集、整理，并向公眾公布年度預(yù)算執(zhí)行情況。由于各預(yù)算單位備用金用于零星支出，因而單位的工資支出和其他經(jīng)費(fèi)支出均由支出控制中心直接撥付。各預(yù)算單位的工資支出，由其定期按實(shí)向支出控制中心領(lǐng)取支票發(fā)放。其他經(jīng)費(fèi)的使用則主要采取競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)，一旦簽訂合同，由支出控制中心按合同直接支付資金。再有就是建立了財(cái)政支出效益評(píng)估系統(tǒng)。財(cái)政支出效益評(píng)估系統(tǒng)是指通過(guò)成本效益分析，運(yùn)用一套完整的效益評(píng)估指標(biāo)，綜合考核、評(píng)價(jià)和監(jiān)督財(cái)政支出的使用情況，客觀、公正地衡量財(cái)政資金使用效益的一種科學(xué)方法。

在預(yù)算監(jiān)督方面，為了保證監(jiān)督的經(jīng)常性和強(qiáng)制性，采取從法律上保證財(cái)政監(jiān)督的地位和作用。美國(guó)法律規(guī)定，政府制定的預(yù)算必須獲得本級(jí)議會(huì)的批準(zhǔn)，且在批準(zhǔn)前應(yīng)經(jīng)過(guò)議會(huì)的充分討論。同時(shí)規(guī)定，議會(huì)討論預(yù)算方案必須要以適當(dāng)?shù)姆绞阶尮娏私猓试S提出質(zhì)詢，而且必須要有占絕對(duì)多數(shù)和在議員一致同意下方能生效。這就保證了公民能看懂預(yù)算，并能充分參與改進(jìn)預(yù)算。值得一提的是，法律還規(guī)定預(yù)算在議會(huì)批準(zhǔn)前必須公開(kāi)聽(tīng)取社會(huì)公眾的意見(jiàn)，必要時(shí)，公眾還有權(quán)要求召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，預(yù)算編制部門(mén)必須直接面對(duì)公眾，解釋原因和理由。而且這還不算完，獲得議會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算內(nèi)容還要向社會(huì)公布，再一次接受社會(huì)的監(jiān)督。