“窮縣曝光”

今年8月，財(cái)政部部長謝旭人向全國人大常委會(huì)做了題為《國務(wù)院關(guān)于縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制運(yùn)行情況的報(bào)告》。此舉引起業(yè)內(nèi)強(qiáng)烈關(guān)注，一位財(cái)政學(xué)者為此分析稱，“這意味著在國家層面曝光窮縣問題，并步入破題階段。”

為什么曝光？

窮縣問題存在已久，為何此時(shí)會(huì)突然“曝光”？

一種分析認(rèn)為，“窮縣曝光”并不突然，只是政策的進(jìn)一步“延續(xù)”。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康接受《新理財(cái)》采訪時(shí)表示，“縣級(jí)財(cái)政保障機(jī)制是由來已久的問題，基層財(cái)政困難、縣級(jí)財(cái)力保障不足這些問題在上世紀(jì)九十年代就被反復(fù)討論，最近幾年明確提出要建立縣級(jí)財(cái)政保障機(jī)制。所以報(bào)告的提出不是突然事件，而是通過報(bào)告強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步把這件事情做好，屬于相關(guān)配套工作之一，具有政策延續(xù)性。”

而另一種分析則認(rèn)為，“窮縣曝光”屬于“現(xiàn)實(shí)性逼迫”。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長、教授，北京財(cái)經(jīng)研究基地首席專家王雍君認(rèn)為，縣級(jí)財(cái)政保障機(jī)制的問題被提上日程，是因?yàn)椤扒闆r確實(shí)嚴(yán)重，主要是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)。縣級(jí)財(cái)政困難由來已久，但在2008年的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)低迷、土地財(cái)政潛力銳減的大背景下更加突出了。另一個(gè)背景是，2009年啟動(dòng)的省管縣財(cái)政改革，對(duì)于解決地方財(cái)政困難的作用有限。另外，近年來中央各部門不斷出臺(tái)需要基層配套支持的新政策越來越多，更使地方財(cái)政不堪重負(fù)。”

有數(shù)據(jù)顯示，全國2000多個(gè)縣級(jí)市中，僅54個(gè)縣級(jí)政府沒有舉債，至2010年底，有99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于200%，20個(gè)縣級(jí)政府的借新還舊率超過20%，23個(gè)縣級(jí)政府逾期債務(wù)率超過10%。

而在今年經(jīng)濟(jì)增長降速的背景下，窮縣“保穩(wěn)定”情景仿佛回到了2008年年末。

窮縣緣由

窮縣問題的現(xiàn)實(shí)性加劇，既有慣性原因，也有增量因素。

一、體制原因可謂慣性原因。

有分析人士指出，造成我國縣級(jí)財(cái)政困難的原因首先在于，分稅制改革以來，國家為了增強(qiáng)中央財(cái)政宏觀調(diào)控的需要，財(cái)力逐漸向上集中，而與此同時(shí)，隨著公共財(cái)政職能的擴(kuò)大，公共財(cái)政不斷加大向農(nóng)村的覆蓋，縣級(jí)財(cái)政的事權(quán)不斷擴(kuò)大，這樣縣級(jí)財(cái)政的財(cái)權(quán)與事權(quán)矛盾突出，導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)政困難。

二、窮縣收支矛盾加劇則是存量因素和增量因素共同使然。

從縣級(jí)財(cái)政收入層面分析，我國絕大多數(shù)窮縣內(nèi)工業(yè)企業(yè)數(shù)量不多，效益不佳，直接影響了縣級(jí)財(cái)政收入。再加上地方非稅收入占比較大，縣級(jí)財(cái)政缺乏主體稅種和高質(zhì)量的財(cái)源。

從支出層面分析，一方面，縣級(jí)財(cái)政支出中行政支出占了絕大部分，很多地方仍屬“吃飯財(cái)政”；另一方面，縣級(jí)財(cái)政支出的很大一部分比重依靠上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付支撐，縣級(jí)財(cái)政自給能力差。在這方面，有地方財(cái)政局相關(guān)工作人員曾向記者表示，隨著穩(wěn)增長和政策性增支加大，“在轉(zhuǎn)移支付的部分里面，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比比較高，要求地方配套資金項(xiàng)目偏多，這讓我們基層財(cái)政感到很大的壓力。”

三、經(jīng)濟(jì)下行和宏觀收縮更是直接影響了地方的現(xiàn)金流。

在以上壓力下，窮縣憑借賣地與平臺(tái)融資來平衡現(xiàn)金流。但經(jīng)濟(jì)下行的背景下，加之堪稱“史上最嚴(yán)”的房地產(chǎn)調(diào)控，土地財(cái)政和債務(wù)融資處于現(xiàn)實(shí)性失靈狀態(tài)。受此影響，各地方政府又一時(shí)難以尋找到新的替代品。

一位財(cái)政學(xué)者至此分析認(rèn)為，“基層財(cái)政的惡化可能遠(yuǎn)超想象。”

頂層設(shè)計(jì)

窮縣問題如何解決？在頂層設(shè)計(jì)的方案建議上，目前起碼有兩種趨向。

一種建議方案是，在1994年分稅制改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)行兩大技術(shù)性配套，通過財(cái)政省直管縣減少財(cái)政層級(jí)并解決可能的“市級(jí)扒皮”問題，同時(shí)加大一般性轉(zhuǎn)移支付，并強(qiáng)化縣級(jí)財(cái)政保障機(jī)制，以“兜底”窮縣。

“相應(yīng)的頂層設(shè)計(jì)不會(huì)出現(xiàn)大變化，未來的努力方向是把它方案化，需要做的是進(jìn)一步優(yōu)化體制，縣級(jí)財(cái)政保障機(jī)制與省直管縣的改進(jìn)都是并行不悖的。”賈康說，“縣級(jí)財(cái)政保障機(jī)制和分稅制改革不是直接相關(guān)，還與包括省直管縣，以及地方稅體系建設(shè)等等有關(guān)，它處于整個(gè)改革過程中。在管理和技術(shù)層面上要按原來提出的對(duì)縣級(jí)做基本指標(biāo)的測算，做出一套可操作的保證方案，這些是聯(lián)系在一起的，涉及更多制度框架的問題。”

事實(shí)上，目前的政策實(shí)踐正與上述趨向相切合。

另一種建議方案則偏重“體制變革”。

王雍君認(rèn)為，“出路在于推動(dòng)新一輪財(cái)政體制改革，以及系統(tǒng)地加強(qiáng)基層財(cái)政管理能力。縣級(jí)財(cái)政應(yīng)依其困難程度實(shí)施分類管理，可大致分A、B、C三類管理，分別由地市財(cái)政負(fù)責(zé)、省級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)和中央財(cái)政負(fù)責(zé)提供財(cái)政援助和能力支持。財(cái)政保障機(jī)制應(yīng)建立在標(biāo)準(zhǔn)收入、標(biāo)準(zhǔn)支出、標(biāo)準(zhǔn)收支差額的基礎(chǔ)上。不應(yīng)以彌補(bǔ)實(shí)際收支作為保障機(jī)制的基礎(chǔ)，這樣會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面激勵(lì)。我非常期待以加強(qiáng)基層財(cái)政為戰(zhàn)略方向的財(cái)政政策調(diào)整。這一點(diǎn)非常重要。”

他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要將條條主導(dǎo)的財(cái)政體制整合為塊塊主導(dǎo)的財(cái)政體制，也就是將當(dāng)前越來越支離破碎的部門主導(dǎo)的體制，整合為基層政府主導(dǎo)的地方財(cái)政體制。整體上講，目前五級(jí)政府作為一個(gè)整體有的是錢花，錢多得花不完。為什么還會(huì)出現(xiàn)那么嚴(yán)重的基層財(cái)政困難？關(guān)鍵就在于當(dāng)前的財(cái)政體制過于支離破碎，缺乏基本的整合。”

無論如何，縣級(jí)財(cái)政保障機(jī)制早已引起了財(cái)政系統(tǒng)的高度重視，并行動(dòng)給力。謝旭人部長在報(bào)告中的一組數(shù)字顯示，2009年，全國基本財(cái)力保障缺口縣高達(dá)819個(gè)，而到了2011年底，這個(gè)數(shù)字已經(jīng)降至113個(gè)。

記者不由地想起幾個(gè)月前，在一次財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部會(huì)議上，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在說到這個(gè)問題時(shí)一度使輕松的會(huì)議氣氛嚴(yán)肅起來，“縣級(jí)財(cái)政是我們（財(cái)政）的基礎(chǔ)命脈，如果我們自己的人（財(cái)政人）都不想做，那我們能把這事兒做好嗎？今后將繼續(xù)加大一般轉(zhuǎn)移支付！”