“窮縣”給力點

“雖然我們縣財政一般預算收入實現了連續三年高幅度增長，但是橫向比，收入總量仍然很小，2010年在全省排名幾乎墊底，有限的財力與各項事業的發展需要存在很大差距，我們感到收支矛盾十分突出。”這是江蘇某縣財政局工作人員向記者講述的當地情況。

財政部于2010年研究制定了《關于建立和完善縣級基本財力保障機制的意見》，全面推進縣級基本財力保障機制建設。經濟學家向松祚對媒體表示，該制度主要包括三方面的內容：一是明確核定縣級的基本財政支出及每年應維持的增長水平；二是明確規定縣級自身的財政收入要確保基本財力，同時中央財政有專項轉移支付；三是對率先保證基本財力的政府給予適當獎勵。

經濟基礎

有統計數據顯示，到2011年底，我國基本財力保障缺口縣由2009年的819個減少到113個。數字的遞減是不是意味著我國縣級財政保障機制建立上面臨的難點已經迎刃而解？

中央財經大學財政學院副教授張勁濤說，早些年前，我國已經在相關方面進行過探索和嘗試，不過在取得效果的同時也暴露出諸多問題，為業內所普遍了解和認同。

在她看來，解決問題的根源在分稅制改革。“尤其是現在營業稅改成增值稅，地方政府最主要的收入就是營業稅，改成增值稅就又要分成，收入就更少了。地方政府沒有固定收入，就沒有長遠預期。”張勁濤認為，只要不加稅，在中央政府財力范圍內對縣級財力給予獎補，就不會影響經濟。不過這種獎補措施是一種“修修補補”的辦法。“專項轉移支付不是固定的，今年有，明年萬一沒有或是少了呢？地方財政支出不敢做長期安排和預算。”

有了前文地方經驗的啟示，如何建立和完善縣級財政保障機制的問題更加清晰。正如浙江省財稅政策研究室主任余麗生所說，在所有與財政關系的因素中，經濟是基礎，只有經濟發展，財源培養了，財政收入的來源才有保障，縣級財政保障機制建設才有基礎。由于各地的區位優勢、資源優勢、科技優勢、勞動力優勢等不同，發展經濟的基礎和條件是不一致的，各地必須從實際出發，“宜農則農，宜工則工，宜商則商”。另一方面由于受到資源要素的嚴重制約，縣域經濟發展必須轉變經濟發展方式，提高經濟發展的財政貢獻度。要培養主體財源。工業是財政收入的主要來源，是財源培育的主要方向。還要大力發展服務業，培養新興財源。

但經濟基礎又回到了財稅體制上，如果能在窮縣稅收分成上加大比例，則有望在根本上治“窮”。

制度革新

在財力既定的情況下，是集中管理還是分散管理，是多頭理財還是集中理財，直接關系到縣級財政的能力。創新分配制度，變革管理制度，能夠增強縣級財政的實力，是縣級財政保障機制建設的有力支撐。要緩解縣級財政困難，增強縣級財政的保障能力，必須清理分配秩序，鞏固財政在政府財力分配中的主導地位。取消政府各部門的銀行賬戶，一些有收費職能的部門必須要做到“收錢不管錢”，收支要脫鉤，所有的非稅收入要納入財政統一的賬戶，按預算的要求，實行“收支兩條線”管理。政府所有的財政性收入，包括預算內、預算外收入，以及近年來隨著城市化進程加快而不斷增長的土地出讓金收入、國有資源轉讓收入，甚至是地方政府的債務收入，都要由財政統一管理，統籌安排。

財權集中了，財力統籌了，縣級財政要根據“收支平衡，略有結余”和“一要吃飯，二要建設”的理財原則，按照地方政府工作的重點和工作的輕重緩急，將縣級政府的各種財政性收入，即預算內收入和預算外收入通盤考慮，編織綜合預算。同時，按照財政國庫集中支付改革的要求，采取集中支付或授權支付的方式，由財政國庫單一賬戶體系進行支付，以避免財政資金體外循環和單位、部門截留。

此外，余麗生還強調，縣級財政保障機制建設的重點、難點在經濟欠發展地區，而調節地區財力差異的主要手段是財政體制，即上下級政府之間的財力分配關系。比如改革開放以來，按照“分灶吃飯”的理財思路，全國各地先后推行了“市管縣”的財政體制，“市管縣”的財政體制適應了“市管縣”的行政體制，擴大了市一級政府的理財自主權，也推進了城市化進程。但推行“市管縣”的財政體制，容易出現“市刮縣”的情況，從而導致政府財力“窮者越窮，富者越富”。

區域策略

對于余麗生所說的經濟欠發達地區，也就是本文所關注的財政困難縣，主要分布于我國中西部地區。西部多省區財政部門相關工作人員均向記者表示，他們所在地區得到的轉移支付占比較高。這雖然解決了當地困難，有分析人士指出，同時也出現了不盡如人意之處。

在我國現行的轉移支付制度中，只有一般性轉移支付中的均衡性轉移支付辦法在全國范圍內實現了統一的公式化分配，稅收返還和專項轉移支付都屬于非均等化財政轉移支付。“然而，一般性轉移支付辦法在因素選擇上對落后地區的特殊因素考慮不夠，不能全面反映西部的客觀情況和政策要求，再加上地方政府既得利益剛性和中央政府可用于轉移支付的財力約束，使其難以達到解決分稅制后地方政府間公共服務均等化的政策目標。”上述專業人士如是說。

那么對于專項轉移支付來說同樣存在著一定的問題，張勁濤說，“專項轉移支付通常都是指明用途后劃撥地方，可能因為缺乏對地方實際情況的全面了解，致使所撥資金難以滿足當地的實際需要。”

要解決這些問題，張勁濤指出，首先需要明確界定各級政府的財政支出責任，完善與事權相匹配的地方財力保障機制。同時加大一般轉移支付力度，并建議把人均財力作為主要因素予以考慮。