在論爭中演進

農村集體土地征收制度改革的破曉之音再次傳來。

8月21日，中共中央辦公廳法規局召開了一場小范圍的“農村土地征收制度改革問題”專家座談會。《財經國家周刊》獲悉，座談會就現行農村土地征收制度存在的主要問題、改革農村土地征收制度的意見和建議、修訂土地管理法和制定集體土地征收補償條例的建議等三方面進行了探討。

據了解，與會專家較普遍的建議是，今后集體土地征收應逐步縮小征地范圍，同時盡快推動集體建設用地入市。而從相關部門的態度反饋來看，對“縮小征地范圍”并無異議，但強調除涉及公共利益的領域需要繼續征地外，“城建開發”依然要被納入可征地范疇。至于集體建設用地入市，有關人員“態度依然謹慎”。

上述座談會的參會人員中，除中共中央辦公廳法規局相關人員外，還包括來自國務院發展研究中心、中國社會科學院、清華大學、中國農業大學和中國土地勘測規劃院等單位的幾位業界資深土地問題專家。

跡象表明，備受社會各界關注的《農村集體土地征收補償條例》出臺步伐正在加快。這也被業內認為是“農村土地制度改革‘再出發’的前奏”。

農地入市倒計時

8月6日，國家發改委印發《全國農村經濟發展十二五規劃》，再次提出逐步建立城鄉統一的建設用地市場。這一起自2008年中共十七屆三中全會的土地管理制度改革目標，由此步入落實執行的“倒計時”階段。

農村土地管理制度改革方向已定，下一步的關鍵是如何推進落實。專家認為，通過推進城鎮化擴大內需、調整經濟結構的戰略日漸清晰，為農村土地管理制度改革迎來了難得的“破題”機遇。

“推進新型城鎮化首要解決的兩大核心問題，一是戶籍制度改革，二是農村土地管理制度改革。”中國人民大學經濟學院教授陶然在接受《財經國家周刊》采訪時表示，農村集體建設用地使用權改革，是未來擴大城鎮化戰略破題的一個關鍵所在。在這方面，業內比較普遍地認為“淡化所有權、強化使用權”將是農地改革的大勢所趨。

在中國經濟體制改革研究會公眾意見研究部主任馮楚軍看來，鼓勵農民以地入股、推進農地資本化、增加農民土地一級開發增值收益，以及配套財稅體制改革、改變地方財政依賴大規模征地的發展模式，將是十八大以后土地管理改革的重點“攻堅”目標。

征地制度改革，是農村土地管理制度改革的抓手。

早在2008年，中共十七屆三中全會就提出了集體土地和國有土地“同地、同價、同權”，建立城鄉統一的建設用地市場等改革目標。同時強調要逐步縮小政府行政征地的范圍。而出于《憲法》相關規定和《土地管理法》修訂、土地財政體制等配套改革尚未完成，這一既定目標推進緩慢。

2009年，國土資源部起草關于農村集體建設用地流轉管理的規范性文件。隨后，《農村集體建設用地管理條例》作為《土地管理法》修訂的配套法規被列入國務院立法規劃。

記者了解到，目前國土資源部已開展農村集體建設用地管理條例的起草工作，并在“省部合作”協議的框架內，指導多地開展集體土地流轉試點，為實現集體土地與國有土地“平等化待遇”的改革目標積累經驗。

在年初召開的“全國國土資源工作會議”上，國土資源部部長徐紹史首次披露，允許地方試點集體建設用地建設租賃房，北京、上海已獲批準。他表示，對于商品住房價格較高、建設用地緊缺的直轄市和少數省會城市，由省級政府審核同意并報部批準后，可以開展集體建設用地建設租賃住房試點。這里所說的試點城市，主要即指北京和上海。

據了解，出于緩解保障性安居工程建設的供地壓力，落實城鄉一體化規劃、保障農民就業增收等多方面的考量，北京市在2011年初已向國土資源部提出試點申請，要求在符合規劃的前提下，利用集體建設用地建設租賃房，并在北京市海淀區唐家嶺地區展開試點。

而由于擔心地方政府借“試點”之機變相建設“小產權房”，這項改革并未進一步推廣擴大。2011年6月，國土資源部下發通知，要求未經批準，其他地方一律不得利用農村集體建設用地建設租賃住房。

北京市國土資源局相關負責人告訴《財經國家周刊》，目前北京市對試點工作較為謹慎，僅在海淀區唐家嶺地區開展了一處試點。相比之下，上海則進展較為迅猛，全市各個區縣都已開始布置，并就集體建設用地建租賃房做了總體和單項的試點規劃。

《財經國家周刊》記者在采訪中得知，在北京市區周邊的郊區縣，當地農村對集體建設用地使用、流轉等改革政策十分期待。一些村集體組織自發進行的改革探索，事實上早已出現。但迄今，除了由北京市政府主導的唐家嶺集體建設用地建租賃房改革試點外，其他民間“土改”實踐大都未獲得國土資源部及更高決策層的認可。

在清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明教授看來，當前農村土地制度改革已經提上中央議事日程。在今年的政府工作報告中，溫家寶總理曾明確提出今年要制訂出臺農村集體土地征收補償條例。現在面臨的尷尬是，作為上位法的《土地管理法》尚未完成修改，“在這種背景下，如果要制定一個好的農村土地征收條例，就有難度的”。

據悉，為了加強土地管理，完善土地征收補償制度，保障被征地農民合法權益，《土地管理法修訂草案》正由國土資源部起草，并被列入今年力爭完成的立法項目。

截至6月底，國土資源部牽頭的農村集體土地所有權確權登記工作發證率已達到78%，集體建設用地使用權確權登記發證率達到85%，宅基地使用權確權登記發證率達到80%。按照國務院要求，集體土地所有權登記發證工作要在今年底前完成，使用權發證要在2013年底前完成。

蔡繼明告訴記者，確權本身并不意味著土地管理制度有什么變化，但確權完成會為后面的土地管理制度改革打一個基礎。

小產權轉正懸念

在籌謀推進農村集體建設用地使用權改革進程中，小產權房問題，已成為一道亟待破解的障礙性難題。

《財經國家周刊》了解到，按照國土資源部的部署，小產權房不在當前集體土地確權登記的發證工作之列。小產權，這一困擾農村土地制度改革的“攔路虎”如何清除？深圳近期的改革試驗動向曾讓業界抱有期待。

今年5月下旬，深圳土地管理制度改革綜合試點正式啟動，這個被國土資源部部長徐紹史稱為“我國土地管理制度改革史上又一次里程碑式的重大抉擇”的改革，讓業界看到了加快推進土地制度改革的希望。

對于深圳開啟此輪土地改革的背景，徐紹史表示，深圳是高度城市化地區的典型代表，面臨著土地空間不足與存量土地粗放低效利用同時并存、土地利用方式落后和調控手段困難相互制約等難題。要求深圳在探索土地配置市場化、土地利用高效化和土地管理法制化等方面積累新經驗，探索新路子。

解讀獲批的《深圳市土地管理制度改革總體方案》，改革實驗的重點在于探索土地分類確權、土地市場化運行機制完善和土地資本化實現。總體思路是明確權益與二次開發相結合，通過城中村工業用地和原居民宅基地的改造和再開發，實現從集體實際控制土地到國有土地的完全轉換。

業界普遍關心的是，深圳能否通過土地管理制度改革，成為部、省、市協調推進的一個改革范本，成為土地管理制度改革理論的先行者、實踐經驗的開拓者和制度供給的開拓者。

在深圳拋出土地管理制度改革方案幾個月后，一條有關將“非法建筑納入住房保障體系”的提議引發業界極大關注。坊間一度盛傳，深圳大鵬新區一處總建面超過10萬平方米的非法建筑，可能被政府罰沒納入保障房體系。輿論對此的普遍解讀是“深圳首例小產權房轉正”。

這一敏感話題所引發的連鎖反應超出政府預計。8月13日，深圳市規劃土地監察支隊出面辟謠，表示已對上述大鵬新區非法建筑立案查處，深圳小產權房確權轉正的說法系誤傳，并將對小產權房“繼續進行嚴查”。

專家分析，與其他城市相比，深圳存在特殊性，經過1992年、2004年兩次農村城市化改造，原農業戶口人員已全部轉為城市居民，法律上土地所有權已經宣布國有，但由于小產權房問題細化配套政策久未出臺，實質上二元結構并未變為一元結構，原農村集體經濟組織仍然占用深圳約390平方公里土地，和深圳建設用地的42%。

處理上述特有問題，被認為是深圳土地管理制度改革的源動力，因此深圳土地管理制度改革的借鑒意義也一度被認為屬于特例，難以復制。也正因如此，“深圳小產權房轉正”不具普遍適用意義。

而在國土資源部部長徐紹史看來，深圳現在存在的土地空間不足、存量土地粗放利用等問題，也是未來其他許多城市發展必須面對和破解的突出問題，這也正是深圳此次土地管理制度改革對于其他城市的借鑒意義所在。

國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長劉守英則認為，深圳這次土地管理制度改革的難點和破題，主要是探索怎樣將上述那些不合法進入城市化進程的農村集體建設用地進入城市管理體系，以及權利構建問題，這也是這次試點的最重要的價值。

在區分占用耕地和集體建設用地的基礎上，將一部分農民自建的小產權房合法化（比如用作保障房），是近兩年來諸多業界學者的看法。十一屆全國政協委員郭松海等一些學者，曾連續多年就小產權房轉正問題，在全國兩會上遞交提案。國土資源部對此項提議一直未做明確表態。

清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明教授認為，國土部等決策層不采納小產權房轉正建議，主要的“心理障礙”在于小產權房與現行的法律、法規和政策相矛盾。要為小產權房正身，前提是必須先要否定現行法制中某些條款。

小產權房在體制、政策等方面的突破，顯然要進一步依賴地方試點城市的“先行先試”。據《財經國家周刊》記者采訪了解，“嚴防集體土地建租賃房試點變相淪為小產權房建設”，仍然是目前國土資源部較為擔心的問題。

也正因如此，北京市目前在唐家嶺地區展開的集體建設用地建租賃房試點中，格外強調“政府控制”，要求將總占地5.8公頃，總建筑面積近10萬平方米的租賃房項目建成后，全部“封閉運行”，由區政府“躉租”，作為保障房房源供應市場。

在北京市國土局相關負責人看來，出租運營過程是不是由政府控制，是這批“試點房”區別于小產權房的關鍵所在。

新突破口

中國經濟體制改革研究會公眾意見研究部主任馮楚軍認為，近年來，雖然地方政府對土地管理制度改革的探索實踐很多，例如福建的“三到位”、河南鄭東新區的“和諧拆遷”、海南陵水的農民自主實施征地拆遷、重慶的地票交易制度、成都的統籌城鄉土地管理制度改革經驗，以及廣東的“三舊改造”等等。但這些由地方主導的土地管理制度改革探索，“主要目標大都在于增加土地指標供給、繞開18億耕地紅線等，并沒有實質性的推進土地管理制度改革創新”。

中國社會科學院農村發展研究所宏觀經濟研究室主任黨國英也直言，國土部正在做的宅基地和集體建設用地的確權登記工作，是值得肯定的，但是在小產權房問題的處理等其他方面的改革推進乏善可陳。

黨國英認為，在十七屆三中全會定調農村土地管理制度改革后，相關部門進行的一些細節性的工作尚不能稱為改革，只能算是基礎性的工作。“很多地方把管理方式的完善算作改革了。”

中國土地學會副理事長黃小虎同時認為，自2008年十七屆三中全會指出農村土地管理制度改革的方向后，各地都在努力朝著讓集體建設用地進入市場這個方向進行改革推進，包括完善土地招拍掛制度、提高征地補償標準、允許在集體土地建設公租房等試點措施，而落實效果不盡如人意。

按照國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長劉守英的預測，在未來10年，中國仍處于工業化、城市化快速發展階段，隨之土地利用也將進入農地非農化高峰期、土地供求極度不平衡期、由土地問題引發的社會矛盾高發期。農村土地管理制度改革事關社會穩定與和諧，必須推進。

專家指出，農村集體土地制度改革不能一蹴而就，但是當前國家不一定非要通過征地方式使用農民集體土地，還可以考慮通過土地股份合作制方式開發和使用農民集體土地。

跡象表明，支持土地作價入股、允許集體建設用地入市流轉，將成為農村土地管理制度改革能否“實質突破”的最大焦點。

2011年11月，在以“深化土地制度改革”為主題的中國土地學會學術年會上，國土資源部副部長王世元在講話中明確表示，鼓勵有條件的地方開展集體土地股份制改革，成立集體土地農業經合組織、股份合作社或股份公司等，使農民享有充分的集體土地財產權益。

據了解，今年11月份召開的中國土地學會學術年會，將再次聚焦土地制度改革，年會將圍繞“征地制度改革與維護被征地農民合法權益”、“農村集體土地確權登記發證與不動產統一登記”、“土地產權明晰與實現農村集體土地所有權的有效途徑和形式”、“農村建設用地管理制度創新與城鄉統籌發展”四個議題展開討論。

馮楚軍認為，十八大后土地管理制度改革的推進可能會是兩大方向：

一是進一步保障農民的合法權益。具體途徑是以土地資本化或者股份化的方式，村集體成立土地股份公司，以土地入股與政府合資成立土地開發公司，農民按比例獲得土地開發的增值收益。“這條路徑跟目前的政策法律沒有沖突，農民歡迎，技術上可操作。同時，還將誘發地方政府推動和尊重農村基層自治的動力，可謂一石二鳥。”

二是同步推進財稅體制改革和戶籍制度改革，讓地方財政不再大比例依賴征地。提高城鎮用地單位的占地成本，既降低城市房價，同時也能提高城市用地的集約化程度。

在中國人民大學經濟學院教授陶然看來，未來土地管理制度改革最需要推動的，就是城中村和城郊村的集體建設用地入市。

陶然說：“這個過程可以對房地產投機者釋放一個重要信號，就是房地產炒作沒有前途。”