北京：“框架內”謹慎試點

曾因“蟻族”現象引發社會強烈關注的唐家嶺地區，位于北京市海淀區西北五環外，屬于典型的城鄉接合部。

這片占地約為5.8公頃的農村集體建設用地，與代表北京科技創新實力的上地信息產業基地和中關村軟件園只有一路之隔。幾年前，當地曾聚集5萬名以上外來人口，其中約有1.7萬名剛畢業的大學生。

“屌絲”的“樂園”，卻是北京市城市規劃落實過程中城鄉割裂的現實之痛。

2011年9月27日，國土資源部正式下達批示意見，“原則同意”北京市開展集體建設用地建設租賃住房試點工作。這是北京市自2003年被列為集體土地流轉試點城市之后的又一次重大改革實踐。

唐家嶺地區村民的命運迎來轉機。按照北京市的構想，政府希望借助唐家嶺地區集體建設用地改革試驗，探索出一系列推進新型城市化的經驗，譬如：落實城鄉一體化規劃、促進相關規劃項目實施，解決民生問題、探索為外來人口提供住房保障新思路，推進北京世界性城市建設、促進產業結構轉型升級，增加郊區農民收入、促進當地農村就業，等等。

然而，土地管理制度改革關系重大，牽一發動全身。決策層在下放給北京市“先行先試”試點權的同時，對試點所應觸及的制度邊界仍感拿捏不準。在國土資源部的批示意見中，數項“嚴格”條款令人印象深刻：嚴格遵守城鄉建設規劃，嚴格控制試點范圍和規模，嚴格履行報批程序，嚴禁以各種名義擴大用地和建設規模，等等。

在專家看來，為“試點”限定框架雖然能夠確保制度平穩過渡，但某種程度上也可能會制約試點城市改革的創新和突破能力。

如何在“現有的法律制度框架內”完成改革創新實踐？這無疑給北京市出了一道思考題。

合作社取代村委會

2012年1月份，按照事先商定的“具體試點方案單獨報備”原則，國土資源部對《北京唐家嶺地區集體土地建租賃房項目建設實施方案》進行了批復。大致四條意見：一是要認真抓好落實，二是要嚴格按照方案組織實施，及時總結經驗，并注意研究進一步深化改革、完善試點的意見；三是要強調國土資源部將加強指導，確保改革積極穩妥、規范有序推進；四是要在試點過程中如遇到重大問題，或需要調整政策，要及時向部溝通匯報。

《財經國家周刊》了解到，目前唐家嶺地區試點確定的集體建設用地建租賃房方案是，由當地村民組成土地股份制合作社，取代以往由村委會代表的機制，作為完成土地產權制度改革后的產權主體。

此后，再以合作社作為集體經濟組織，履行占地開發手續；租賃房建成后，將由區政府統一組織對外出租。

按照目前的設想，擬由海淀區政府按市場價格預付給村民10年期的房屋租金，將房屋“躉租”，然后再以低于市場的價格，作為保障性住房，配租給北京市劃定的住房保障對象。

這一試點模式的操作要點在于，所建租賃房產權上屬于村民土地股份制合作社，收益歸屬全體合作社成員，但政府控制其經營過程，確保所建房源在保障房范疇內封閉運行。

北京市國土資源局耕地保護處處長陳少瓊告訴記者，作為全市第一個集體土地改革試點項目，要堅持政府主導，目的是切實防范村民自發地將所建房屋“以租代售”，使其變相成為小產權房。“如果出現類似情況，就會破壞下一步的試點擴大”。

據陳少瓊處長介紹，北京市在選擇試點項目時考慮“慎之又慎”：一是不能選擇已掛牌的違法違規項目做試點，“這和改革初衷不吻合，部里也不會同意”；二是試點必須具備（房屋出租的）市場需求，還要滿足城鄉建設規劃條件，“比如規劃中是產業用地的，就不可能變成居住用地”。

此外，集體經濟組織本身也要有此意愿才行，而且還要具備一定資金實力，“因為集體建設用地建成租賃房后，將要靠著租金收益慢慢回收成本，前期建設資金壓力會很大”。

《財經國家周刊》記者了解到，目前國土資源部對北京市的試點方案持肯定態度。包括徐紹史在內的多位部領導實地考察時均表示，“希望北京市還能繼續擴大試點”。

對此，北京市國土資源局目前正在研究下一步試點擴大計劃。初步計劃選址海淀區太舟塢和大興區西紅門片區。此外，記者實地調查得知，朝陽、昌平、懷柔和平谷等區屬農村也均表露出期待試點的意向。

“小心行事”

實際上早在2003年，北京市就曾被國土部列入集體土地流轉試點城市之一。北京市當時也正式出臺試點方案和管理辦法。但由于當時選取的集體土地流轉試點均比較偏遠（懷柔的廟城和延慶的大榆樹），土地流轉缺乏市場需求支撐，因而并不成功。當時真正按照試點方案履行流轉手續的僅有一起案例，即懷柔廟城地區的匯源果汁廠土地租賃。“面積不大，僅此一宗”。

此后，從部委到地方政府，有關加快擴大集體建設用地流轉試點的呼吁不斷，但坐實的案例并不見增多。“因為北京畢竟是首都，做任何改革嘗試都要相對謹慎”。

2006年，國土資源部發布了一項關于“嚴格規范集體土地流轉”的通知。其中，至少有五條以“嚴格”開頭的限制性條款，讓試點城市感到無所是從。鑒于此，北京市認為，此時不宜頂風擴大試點。“部里領導也曾口頭建議，北京不要走得太快”。

當時相關決策者的想法是，如果集體建設用地的收益分配機制沒有建立健全，就貿然推動土地流轉，很可能會產生更大的經濟、法律和社會問題。比如，土地收益可能會被個別權力者所壟斷。在個別郊區縣，類似開發商或村委會侵占村民土地收益的現象時有發生，群眾上訪不斷。

鑒于此，有決策者認為，“如果產權尚未明確，土地流轉的收益最終恐怕落不到村民頭上”。

近兩年來，由于城市化、工業化快速擴張，北京市國有土地用地指標日益緊張，對農村用地的需求不斷高漲。由此，盤活農村集體建設用地再次被提上改革議程。

在此前的構想中，北京市曾考慮通過盤活農村集體建設用地，讓村集體組織自建辦公樓、廠房甚至商業，租給那些產品生命周期較短的產業項目，以改變昔日產業用地租期均為40年的局限——這種土地利用方式越來越被認為是極大的浪費。

據知情人告訴記者，當年在規劃北京市金融后臺——麗澤商務區時，就曾有過讓當地村民自建賓館、酒店出租經營的考慮。

上述改革設想，均為后來“集體建設用地建租賃房”試點方案的提出埋下伏筆。在業內人士看來，北京市這次試點方案之所以能夠獲得批準，深層次原因，是近年來農村土地管理制度改革不斷累積的“倒逼”壓力；同時，“也搭上了保障房加速建設的直接快車”。

然而，北京市試點方案獲批近一年來，一直是“小心行事”，“帶著鐐銬跳舞”。原因在于，從部委到地方“始終擔心試點變相成為小產權房建設”。

據了解，目前北京市住建委等相關部門，正在就集體用地建租賃房試點進行配套政策研究。

或許在不久的將來，這批被試點出來的租賃房，將配發與現在的商品房、保障房截然不同的產權證。