諫言“新土改”

對話嘉賓

楊重光（國土資源部中國礦產土地法律中心顧問 ） 嚴金明（中國人民大學土地規劃研究中心主任）

黨國英（中國社會科學院農村發展研究所宏觀室室主任） 黃小虎（中國土地學會副理事長）

《財經國家周刊》：當前，新型城鎮化成為理論界熱衷探討的話題。新型城鎮化對土地制度改革有哪些新的要求？

楊重光：就城市來講，第一，城市的土地規劃很重要。現在的城市通過攤大餅，無限制地發展，實際上應該從數量的增加、規模的擴大轉化成結構的調整、質量的提高、城市各種配置的優化和城市各個要素的協調。

第二，中國城市的發展已經到了劃定城市邊界的時候，劃定邊界后就是內部調整，促使增量土地得到限制，存量土地充分地利用。

第三，根據一個城市的人口、工業和經濟等發展狀況，國家要對這個城市土地的總量進行控制。比如北京2000萬人口，就給你2000平方公里土地。

從農村來講，要很好地研究農村在工業化、城鎮化過程以及農業現代化中的變化及規律。因為集體土地是一個變化的過程，在這個過程中最大的變化就是農村人口減少，土地也會閑置。人進城了，土地怎么辦，這就是今后改革中很大的方面。處理不好，既影響城市的發展，也影響農村的發展。

在統籌城鄉發展中，前提就是要促進財富的流動，人口的流動和土地的流轉。用控制土地的方式來控制人的流動和財富的流動，這實際上是不符合市場經濟的發展。土地是一種財富，這種財富不完全是政府的，也是農民的財富。

嚴金明：土地制度改革并不是城鎮化的原因，而是在于土地制度本身。土地的城鎮化就意味著土地的高度非農化。在城市的擴展和蔓延中，耕地和一些高質量的農田都非農化了。在這個過程中要集約和節約，不能粗放地利用，不能夠高投入、低產出，要提高土地的利用效率。要注意存量用地，舊廠房、舊村鎮、舊城鎮之類要合理改造。增量用地還是得嚴格控制，確實要用的土地，得精打細算。

黨國英：新型城鎮化中央在2008年已經開始討論了。中央提出要城鄉一體化，統籌城鄉發展。新型城市化實際上就是要兼顧農村居民，克服城市中已經表現出來的問題。之前農村不夠受重視，農民進城也扎不下根，這其實就是個糾偏的過程。

黃小虎：十七屆三中全會關于土地制度已經有方向，要建立城鄉統一的土地市場，這句話的含義在于單純由政府主導的城市化，轉變為在政府引導下，由農民等群體自主參與到這個進程中來。

具體到土地制度上，要打破現行的城鄉分割土地制度，要承認農民的土地財產，允許農民利用土地財產，來自主參與到城市化進程中去。國家要進一步改革征地制度，能不征的就不征，同時要有政府主導的規劃。大家按照統一規劃，打破過去“搞建設必須需要國有土地”的制約，不能城市發展到哪里，就把地征到哪里，否則就不能縮小征地范圍。

關鍵在于要允許在集體建設用地在符合規劃的前提下，允許進入市場。那么許多建設項目就不一定要用國有土地。

《財經國家周刊》：當前土地制度改革的熱點和難點是什么？

楊重光：第一，法律上關于土地的所有權不明確。在我國，城市土地歸國家所有，農村土地歸集體所有。但國家是個虛的概念，實際上由國務院行使所有權，而各個地方來實行管理。這個體制下，地方政府就有很大的權力，在城市發展中，建設用地不斷擴大，國家法律和政策卻限制不住。

第二，過度依賴土地和房地產財政，城市為了發展或是某種需要，就無限制地出讓土地，從國家管理層面上應該加強宏觀調控進行控制。

第三，農村集體土地征地要進行根本的改革。征地是可以的，但是得解決征地范圍和征地價格，價格要根據市場的行情來征收。我認為征地從整個法律法規上都需要改。只有城市公共利益需要的土地才可以對農村土地、農業土地上進行征收；私人企業應該通過市場經濟的原則去進行交換或者說購買，當然這需要一定的條件，也需要國家的規劃。這些雖然在2008年僅從原則上提到，但沒有進一步推進，也沒有進一步形成法律。

嚴金明：土地分城鎮和農村兩塊。上世紀80年代初期，城鎮的土地改革已經相對成熟，城鎮土地由原來不能流轉到可以自由流轉，問題比較少一點。現在難點在農村，農村的難點又在農村土地集體建設用地流轉，現在這方面的政策還是空白。比如說小產權房，沒有相應的法律去處理。在面對這個問題怎么處理上，十七屆三中全會規定，城市規劃圈外，農村集體土地可以參與非公益性項目，也就是涉及到農村集體土地流轉。但是盡管提出這些年來，還沒有怎么突破，這是我們的焦點和難點。

黨國英：我一直堅持大型的公益性項目才可以征地，而且應該由開發商和土地的主人（如農村的村集體組織）商量。如果不是重大公益項目，土地的主人不同意，開發商就得再找其他地方。國土資源部說，公益性項目才能征地，但對這個“公益性項目”的界定與邊界目前還不清晰，給許多地方留下了一個“口子”。

二是城市建設用地40、70年使用權限，導致很多人臨時投資的思想。70年的限制給交易帶來很大的困難，有產權限制，要把城市搞漂亮就非常困難，我認為應該長久不變。土地制度改革還是要明確產權明細，在農村要把土地承包權做實，也應該長久不變。

三是對產權的錯誤理解，有些人以為有了產權以后可以為所欲為。我提倡給城市住宅和農民承包地長期產權，但這需要有個規劃問題的補充。就是對使用權轉變為財產權之后的一種分割，主要表現在用途管制，即規定一塊地存在的人口密度、綠地面積、建筑的樣式風格等等。

黃小虎：盡管目前在增加補償、解決被征地農民安置問題已經有了很大的進展，唯一還沒有突破的就是集體建設用地進入市場。這還有很多的思想障礙。障礙的深層問題是，現行土地制度由此形成的土地財政和土地金融。這對地方造成很大的路徑依賴，擔心放開集體建設用地是否影響城市的發展。我認為不會，因為放開后，經濟更活了，稅源增多了，進一步開征土地財產稅，原來的發展方式就徹底轉變了；原來單純地把土地集中到政府，自負盈虧，導致各種社會矛盾和不和諧。

《財經國家周刊》：對十八大后土地管理制度改革的期待是什么？

楊重光：首先就是改變現行制度背后的理論依據。對于土地所有權制度，我認為應該堅持，但是土地所有制實現形式有點僵化。比如從空間上來劃分城市土地和國有土地，從某種意義上講是荒謬的。我們土地所有權制度的理論基礎和歷史延續都缺乏一定根據和道理。《土地管理法》現在之所以許多人有意見、修改不好，就因為《土地管理法》一些理論基礎不扎實，沒有依據。

另外就是使用者、承包者、開發商的權力都要細分，都得有客觀的標準，現在都沒有。這也是造成當前的拆遷混亂。拆遷的根本目的，不能光考慮國家的利益，也要考慮城市利益和個人利益。

十八大后，政府對土地要深入地了解，國家職能也要改變。不要管得太多，調控是越來越細，但越來越無效。大的方面管住就行了。耕地保護，土地節約利用，土地基本權利得到保障等等。

嚴金明：首先把保護農民利益作為長遠考慮，這在一定的可預計的時間內還是核心的問題；二是在土地宏觀調控上，在市場化條件下，實現土地資源的最優化配置，保障效率最高、收益最大化。實際上，我們現在的土地管理是非常嚴格的，土地是實行計劃的，怎么跟市場經濟結合還是需要考慮的。

另外，各個地方要根據自己的實際情況考慮，有些地方確實走在了中央的前面。比如說，海南陵水的征地制度改革；成都在城鄉統籌、城鄉一體化的成效；江蘇蘇南地區的農村土地流轉，如實行股份制化改造方面。還有全國其他方面都進行了很好的探索。

同時，在土地制度改革中，還要有配套的財稅體制改革。就土地談土地，是非常狹隘的。土地既是經濟問題，又是社會和政治問題，所以財稅方面還要考慮。土地的財稅、改革一定要結合起來，才能把土地改革往深里發展。

黨國英：新方向肯定是市場化，如果不是市場化就不叫改革了，就變成倒退了。市場化并非不要政府的介入，可以通過用途管制參與這個市場。政府承認你的產權，但是使用要通過政府的規劃，使用的方式得有一個限制。然后就是深化規劃的科學化、民主化和法制化。

按照十七屆三中全會的精神，如果能夠在十八大之后把問題解決，那就柳暗花明了。有些很細節的東西不叫改革，叫管理。只能算基礎性的工作，管理水平更規范。改革會觸碰大的利益關系，要解放思想。很多地方把管理方式的完善算作改革了。

黃小虎：2008年的十七屆三中全會已經指出土地改革的方向。十八大后，需要堅持這些原則和方向。其中允許集體建設用地上市是最主要的方面，為了這一點需要改變政府經營土地制度。