退耕還林再發力

退耕還林是中國投資最大、惠及面最廣的生態建設工程。工程啟動十年來，有效改善了中西部的生態環境。但這項惠民工程能否持續推進，一直是業內關注的焦點。

9月19日，國務院例行常務會議決定，自2013年起，將適當提高鞏固退耕還林成果部分項目的補助標準。

這個決策，令國家林業局退耕還林辦公室副主任吳禮軍松了一口氣。9月中旬，當《財經國家周刊》記者造訪國家林業局退耕還林辦公室的時候，在2個半小時的時間里，辦公室電話鈴聲數次響起，詢問最新政策動向以及退耕還林先進組織評選結果的電話不絕于耳。“退耕還林工程下一步怎么走，基層都很關心。”

此前，吳禮軍一直有些擔心，更有些著急。今年夏天赴河北調研中，他發現“退耕還林”工程在一些地方變了味道。林農對“退耕還林”的熱情開始冷卻，“退林復耕”的苗頭漸漸顯露。

之所以會出現“退林復耕”的傾向，主要是因為最近幾年，退耕林農獲得的退耕還林政策補助的比較收益在大幅度下降。談及退耕還林當下的瓶頸，吳坦陳，關鍵問題在于，退耕還林的補助標準越來越無法滿足退耕林農的生活需求，需要適當提高。

“復耕”抬頭

“全村的退耕還林地，每年少收入38萬元。”談及退耕還林是不是“劃算”，河北省涿州市碼頭鎮浮洛營村村支書王河，把算盤打得清清楚楚：浮洛營村共有317畝退耕還林地種植楊樹，每畝產出10立方米木材，按售價500-600元、每10年采伐一輪計算，每年每畝地的純收入在500-600元。

與之形成鮮明對比的是，種植農業作物收入可觀：按照當地的一般收益水平來計算，種紅薯，每畝凈利潤2500元；種玉米，每畝凈利潤1200元。種糧與種樹，二者收入的差異顯而易見。

浮洛營村一位村民表示，如果退耕還林補貼政策沒有變化，來年打算申請伐樹，重新種糧食。

浮洛營村參與“退耕還林”工程，始自2002年。如今十年過去了，該村退耕還林的經濟收益，與種植農作物相比，顯得捉襟見肘。正因如此，“2011年，在全村黨員、群眾大會上，大家要求退林還耕。”王河對此也表示無奈。

面對林農的“復耕”呼聲，吳禮軍并不感到意外。從上世紀90年代末，國家林業局啟動“退耕還林”工程起，吳即專門從事相關工作，直至如今。作為退耕還林工程十幾年的管理者和觀察者，吳發現，退耕還林政策補助的比較收益正在大幅下降。“有些地方，農民甚至會因此產生固定收入大幅縮減的問題”，這一問題在近年來，表現得日益突出。

吳禮軍分析，近年來，“退林還耕”呼聲漸起，最為重要的原因在于，退耕還林的現行補貼標準過低，以致于林農種樹收益與種糧收益差距明顯，“種樹不如種地”。

2010年后，國家開始執行退耕還林第二個補貼周期，與此前的第一個補助周期相比，國家對退耕農戶的第二輪補助標準有所下降。2007年，《國務院關于完善退耕還林政策的通知》發布，這一通知規定，黃河流域及北方地區第二輪補助標準為90元/畝，而第一輪補助的標準，則是160元/畝，單畝補貼收益驟降70元。

在退耕還林補貼標準降低的同時，種糧補貼的增加卻越來越吸引農民。近年來，國家取消了農業稅，糧食直補和農資等補貼力度則不斷加大。僅以河北省為例，2011年，農業綜合補助總額78億元，實際補助農田標準達到150元/畝。

在“退耕還林”初期，農民多表示支持。彼時種植糧食等農作物基本不賺錢，而參與“退耕還林”，卻可以獲得一筆不小的補助。因此，在一些地區，農民參與退耕還林“爭先恐后，生怕自己的土地沒有納入補償范圍”。一位基層林業官員感嘆：“當時，工作非常易于開展。”

然而，時過境遷。由于補貼政策的不斷調整與完備，與退耕還林初期相比，種植農作物的經濟效益大幅度提高，而且春種秋收，收益周期比種植林木更具優勢。經濟利益驅動下，“退耕還林”對農民的吸引力開始減弱。

令林農更為揪心的是，2008年以來，木材價格持續低迷，河北省楊樹原木價格從900元/立方米下降到目前的750元/立方米。

與種糧和出租耕地相比，退耕還林政策補助的效益明顯沒有競爭力。這帶來的直接后果便是，“在河北省17個縣49.2萬畝退耕地造林中，有4個縣的3萬多畝退耕還林地有復耕傾向”。

劍指機制

浮洛營村的復耕呼聲，并非個案。每年5-10月份，國家林業局均會組織專業人員赴各地進行退耕還林一線工作檢查。工作人員發現，“退林還耕”問題，在不同地區都不同程度地存在。

“少數地區已經出現了毀林復墾的現象，如何保護退耕林農和地方林業部門的工作積極性，鞏固住已有的退耕還林成果，至關重要。”吳禮軍表示。

在吳看來，解決這一問題最有效的途徑是，進一步完善政策措施，適當提高退耕還林補助標準，建立動態、長效的退耕還林補償機制。

此前，分別在2000、2002和2007年，國務院接連發文件，對退耕還林的補助標準和年限做出明確規定。雖然退耕還林的制度建設一直在進行，但是使用的補助標準，基本還是2000年確定的。

按照相關規定，國家對退耕還林的補助分為兩輪，按區域分別執行不同的標準：第一輪補助長江流域及南方地區的標準是230元/畝，黃河流域及北方地區的標準則是160元/畝。2007年，國務院決定將退耕還林工程轉入鞏固成果階段，提出了確保退耕還林成果得到鞏固和退耕農戶長遠生計得到有效解決兩大目標，延長了對退耕農戶的直接補助政策。第二輪補助長江流域及南方地區的標準是125元/畝，黃河流域及北方地區的標準則是90元/畝。

曾經，退耕還林補助政策無論對于農民，還是對于地方林業部門，都極其有效地鼓勵了他們的工作熱情，退耕還林成效頗佳。

按照國家林業局的統計數據，1999-2011年，退耕還林工程實施以來，累計完成建設任務2849.4萬公頃，工程區占到中國國土面積的82%，中國新增林地的一半以上來自退耕還林工程。森林覆蓋率平均提高了3個多百分點，惠及農民1.24億人。按照目前已經完成的面積和投資標準計算，國家總投入將達4385億元。

轟轟烈烈的植樹運動過后，如何鞏固住植樹效果，成為業界最為關心的問題。“退耕還林工程十幾年來的實施效果，是卓有成效的，但從目前的階段看，如何鞏固住已有成果，比再繼續擴大多少退耕還林的面積更為重要。”林業政策研究者、北京林業大學經濟管理學院陳曉倩副教授對《財經國家周刊》表示。

陳曉倩和其他一些學者擔心，近年退耕還林補助政策的激勵作用開始弱化，農戶管林護林積極性下降，而退耕還林補助是退耕農戶現金收入的重要來源之一，退耕還林比較效益和實際購買能力下降，必然影響退耕農戶的生活水平，進而影響其看林護林熱情。

事實上，2002年底到2003年間， 政府和學術界對退耕還林工程進行了中期評估，但評估結果迥異。

易福金、徐晉濤、徐志剛三位林業政策研究者，在他們聯合署名的一篇學術論文中稱，官方和部分學者對退耕還林工程的可持續性持樂觀態度，他們認為，該工程加快了農村產業結構調整， 減少了貧困人口，增加了農民收入。但該論文也提到，有反對意見認為，到2002年為止，并沒有發現退耕還林對農業結構調整有顯著的促進作用， 對非農就業的促進效果也不盡理想。

2012年9月上旬，《財經國家周刊》走訪了多位地方林業部門官員。他們表示，對于退耕還林工程的體制問題，感覺最難以把握的是，退耕還林政策的未來走向尚難看清。一位要求匿名的西部地區林業官員告訴記者，鑒于確保生態底線，保證糧食安全等因素，自2007年起，國家便不再給各地下達坡地退耕的任務，“這讓我們最近幾年多少有點消極了”。

在此背景下，9月19日舉行的國務院常務會議釋放的關于退耕還林的積極信號，雖然只是一個會議決議，尚未看到更多細節，但這已足夠令各級林業部門和學界研究者，對退耕還林政策的未來，有了新的期待。

緣何停滯？

事實上，退耕還林補助標準需要適當提高的問題，只是退耕還林制度設計中需要完善的一個方面。在一些官員和研究者看來，退耕還林工程最大的缺失或者說遺憾，在于至今仍然缺乏一個由國家層面來統一協調的行動規劃。

彼時，在業內人士看來，形成這樣一個行動規劃，完全順理成章。1998年，長江、松花江、嫩江流域發生特大洪災，究其成因，氣候異常、降雨集中固然是直接和重要因素，但追根溯源，水土流失是根源，而坡地耕種，正是水土流失加劇、生態惡化的主要原因。

“當時，政界、學界以及公眾，都對中國的生態問題做了深刻的討論和反思，解決生態問題是各界強烈的共識，于是，政府下決心推進退耕還林工程。”國家林業局經濟發展研究中心奉國處長介紹說。

有了高層的強勢推動，退耕還林工程迅速啟動。在1998年政府機構改革、壓縮公務員和事業單位工作人員編制的背景下，中央編制辦公室仍然特批了35個編制，專門用于聘用退耕還林工作人員。此外，經當時林業部開會討論，特別為退耕還林這一單項工程設置了專門的部門（即退耕還林辦公室）來統籌協調，史所未見；

2002年，國家林業局等部門，起草并報國務院批準《退耕還林條例》，這是中國第一次專門為某一工程專門出臺一項法律。同時，一年之內，《條例》出臺。在中國的立法程序中，當年列入全國人大的立法計劃，并在當年法律頒布，立法速度之快，更是罕見。

這背后的一個細節是，時任國務院總理的朱镕基，曾特別叮囑相關官員，退耕還林一定要重視，要落實。這一表態，成為退耕還林工程當年“急速前進”的重要推手。

據知情人士透露，2001年左右，國家林業局、國土部、發改委、財政部等部委，聯合起草了一個退耕還林規劃，并報國務院審批。但因政府換屆等諸多因素，審批陷入停滯，后來也無明確說法。于是至今，退耕還林并無一個國家層面統一協調的規劃，也成為目前“退耕還林”難以繼續推進的掣肘。

“現在任務都是一年一年的下達，如果有一個相對長期穩定的規劃，我們就能更好地安排農戶、準備樹苗等等，而不是今年覺得任務重，明年又沒什么可干。”前述西部地區林業官員表示。

這位官員說，最近幾年，退耕還林的基層工作越來越不好做，他們希望得到國家政策的鼓勵。特別是按照規劃，退耕還林的補貼只發放到2016年，這之后怎么辦？目前還沒有明確說法，“希望會有更多細節性的東西。”

前述國務院常務會議對退耕還林的表述，或許正意味著一個新局。

背景資料

根據國家林業局退耕還林辦公室最新統計，1999—2011年，退耕還林工程累計完成建設任務2849.4萬公頃，工程區占中國國土面積的82%，森林覆蓋率平均提高了3個多百分點，惠及農民1.24億人。按照目前已經完成的面積和投資標準計算，國家總投入達4385億元。

退耕還林工程的范圍，包括北京、天津、河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、海南、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等25個省及新疆生產建設兵團，涉及1897個縣（含市、區、旗）。工程建設任務重點安排在西部，中部地區。其中，長江上游地區、黃河上中游地區、京津風沙源區以及重要湖庫集水區、紅水河流域、黑河流域、塔里木河流域等地區的856個縣為工程建設重點縣。

經過十余年的努力，陡坡耕地基本退耕還林，嚴重沙化耕地基本得到治理。