公共財政的民生情結

對于中國的公共財政而言，2012年又將是一個重要節點。在這一年，中國將實現新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險制度全覆蓋。而在整個民生領域，財政投入的比重也將繼續拉升。有增就要有減，財政部門“分蛋糕”更需要科學理念和堅定決心。

近幾年來，教育改革、醫療改革和養老制度改革，成為了最顯著的民生建設。也正是在近些年，公共財政沿著全力支持中國社保體制建立和醫療體制改革的道路，加大了一系列政策創新，漸次成為中國經濟社會發展重要推手，財政的杠桿效應日益顯現。財政政策和制度創新成為了一種實實在在的生產力。

王軍曾在其著作《中國轉型期公共財政》中提到，財政轉型是社會經濟轉型的必然要求，但也會有一些“或然性”。正是在服務服從于主題、主線和保障民生的大局之下，在應對和改變一些“或然性”的過程之中，中國走出了一條公共財政發展之路，形成了濃濃的民生情結。王軍在7月24日接受《財經國家周刊》專訪時說：“公共財政的重要職能之一，就是要突出公共性、彌補市場失靈。”

作為與歐美國家有發展階段和水平等顯著差異的中國，特別是低收入群眾較大和未富先老等問題，給公共財政的民生投入帶來了巨大挑戰，“十口之家”與“兩口之家”的不同是，在財政進行大規模投入之后，民眾的感知未必那么明顯。中國的公共財政正在財政轉型和民眾感知的平衡中探索和前行。

王軍說，對中國財政而言，做大蛋糕是前提，而分好蛋糕是關鍵。如果不能實現發展成果的公平分享，蛋糕越大反而可能會引發更多的問題。拉美一些國家在上世紀60、70年代曾取得較快發展，但卻因分配領域問題突出，后來就陷入經濟停滯、兩極分化和社會動蕩的“中等收入陷阱”，我們應當竭力防止之。

“公共財政”的民生辯證

如何讓民眾享受改革發展的成果？財政投入是一個重要的現實指標。

2011年，中央財政中直接和密切相關的民生支出，占財政支出的比重達到67.5%。王軍對此有著自己的認識：“我們的國家富了，老百姓需要分享改革發展成果。既要避免走進福利陷阱，更要在當下避免掉入發展中國家中等收入陷阱”。

《財經國家周刊》：提到“財政”這個詞的時候，國外習慣的說法是和“公共”并列，能否談一談你對公共財政的理解？

王軍：黨的“十四大”明確提出建立社會主義市場經濟體制改革目標后，迫切要求建立與之相適應的財政體制。按照黨中央、國務院的要求，財政部開始積極探索推進公共財政建設。

世界上實行市場經濟體制的國家，財政運行機制盡管形式各異，側重點多樣，但其基本模式是相似的。理論界通常把為滿足社會公共需要而構建的政府收支活動模式或財政運行模式稱為“公共財政”。

對于公共財政，我的理解是：財政的職能和作用方式要突出法治性、公共性、彌補市場失靈。法治性，即政府的一切收支活動都要納入法治框架內，嚴格按照法律規范執行，切實做到依法理財、依法行政。公共性，即公共財政主要是滿足公共需要，提供公共產品、服務公共利益。彌補市場失靈，即在市場經濟條件下，政府運用“有形的手”，在市場失靈的領域發揮作用。

社會主義市場經濟條件下，公共財政建設要以科學發展觀為指導，妥善處理城市與農村、經濟與社會、東部與中西部、投資與消費等方面的關系，以維護好、實現好、發展好最廣大人民群眾的根本利益。

《財經國家周刊》：財政部提出以改善民生為重點加大公共財政投入，但社會上也有觀點認為目前財政對民生領域特別是社會保障等方面的投入力度還不夠，并且舉出一些國家的數據作比較，對此你怎么看？

王軍：2011年，全國財政用在與人民群眾生活直接相關的教育、醫療衛生、社會保障和就業、保障性住房、文化方面的支出合計達到38108億元，增長30.3%；用在農林水利、公共交通運輸、節能環保、城鄉社區事務等方面與民生密切相關的支出合計35629億元。以上民生支出占財政支出的比重達到67.5%。另據統計，“十一五”期間，全國財政共安排社會保障和就業支出33383億元、醫療衛生支出14966億元，年均增長分別為20.1%和35.6%，均高于全國公共財政支出增長比例。

一些人覺得財政對社會保障等民生領域的投入還不夠，人均保障水平比較低，與發達國家相比存在差距，這主要有以下幾方面原因：

口徑方面的差異。比如，我國公布的財政社會保障支出不包括社會保險基金繳費收入安排的社會保障支出，而在OECD、IMF等國際組織公布的發達國家社會保障支出則將其包括在內。按照可比口徑，我國社會保障支出占財政支出的比重將明顯提高。

所處經濟社會發展階段的差異。發達國家交通運輸和城鄉公共設施體系已比較健全，可以集中更多的財力用于社會保障、醫療衛生和教育等方面。而我國處于社會主義初級階段，除加大社會保障、醫療衛生和教育投入外，還要不斷增加對環境保護、交通運輸、城鄉社區建設等民生事務的投入。特別是財政收支矛盾仍然比較突出的情況下，雖然已經在可能的范圍內盡最大努力加大民生方面支出，但與民生事業發展的需要相比確實存在差距。

人均財力水平的差異。我國作為擁有13億人口的發展中國家，雖然財政收支總量較大，但人均水平卻很低。2011年，我國公共財政收入突破10萬億元，但人均財政收入水平遠低于發達國家，世界排名處于百位之后。民生保障和福利水平恰恰與人均財政收入和支出水平密切相關。舉個形象的例子，歐美國家好比“兩口之家”或“三口之家”，中國可能是“十口之家”，比較時，既要看“兩個家庭”的收入總量，更要看人均享受的福利水平，后者肯定比前者有較大差異。

保障改善民生是一項長期而艱巨的任務，民生支出也是一個動態調整優化的過程。隨著我國人均國內生產總值以及人均財政收入和支出水平的逐步提高，應當讓人民群眾享受到更多更好的公共產品和服務。

《財經國家周刊》：中國作為一個發展中大國，經濟社會發展對財政收入規模和保障力度提出了很高的要求，同時在財政收支矛盾較為突出的情況下，如何既加大對民生各項事業的投入，又著力促進經濟平穩較快增長？

王軍：你們提到的這個問題，實際上既包括財政如何 “做蛋糕”，也包括如何“分蛋糕”問題。對于未來中國經濟社會發展而言，促進經濟穩定增長即做大蛋糕，優化收入分配結構即分好蛋糕，兩者相互聯系、相互促進，需要統籌推進。

做大蛋糕是前提。只有不斷做大蛋糕，才能為財政收入的持續穩定增長打下堅實的基礎，為更好地分配蛋糕提供物質保障。為此，要始終堅持科學發展觀這個主題，經濟發展方式轉變這個主線，加大對科技創新的支持力度，推進科技成果轉化；積極推進產業結構調整、企業兼并重組和技術改造；促進戰略性新興產業發展并優化中小企業和服務業發展的環境。

分好蛋糕是關鍵。如果不能實現發展成果的公平分享，不斷做大的蛋糕反而可能引發更多的社會問題。拉美一些國家在上世紀60、70年代曾取得較快發展，但是因分配領域問題突出，后來卻陷入經濟停滯、兩極分化和社會動蕩的“中等收入陷阱”。同時，分好蛋糕，有利于保護社會成員的積極性、激發社會成員的創造力，為進一步做大蛋糕創造良好條件。分好蛋糕要“三管齊下”：通過加快教育改革和發展、加大就業培訓力度和打破壟斷等措施，逐步優化初次分配格局；通過增加社會保障投入、完善個人所得稅制度等措施，繼續加大再分配調節力度；通過完善相關財稅政策，鼓勵和引導慈善事業加快發展，進一步發揮好其第三次分配的作用。

《財經國家周刊》：您認為當前希臘等一些歐洲國家爆發的主權債務危機，與其社會保障制度有沒有直接關系？這對中國的社會保障發展改革有什么警示意義？

王軍：歐洲主權債務危機發生演變的原因是多方面的。有關國家超越經濟和財政承受能力，在社會保障制度建設中過于追求高福利，是原因之一。

比如希臘，其公共養老金制度的平均凈替代率，也就是養老金與退休前稅后收入的比率，達到111%。而且，希臘基本不存在私營養老金制度。社會保障支出具有內在的剛性，而經濟增長和稅收增長卻具有波動性，由于希臘政府在福利制度建設中大包大攬，加之經濟失誤和人口老齡化，財政不堪重負，造成了高赤字問題。

我國所處的發展階段與歐洲發達國家不具有可比性，社會保障制度建設的形勢和目標也不同，我們的主基調仍然是進一步健全和發展社會保障體系，并隨著經濟發展合理提高社會保障水平。但是，這些國家的教訓值得認真總結并切實吸取。歐債危機警示我們，社會保障制度設計既要進一步積極推進，又要切實增強戰略性和前瞻性，真正體現科學發展的要求。在不斷加強社會保障體系建設的同時，要把握好“度”，注重可持續性。用國務院領導同志的話來講，既要盡力而為，又要量力而行。

《財經國家周刊》：怎樣保證社會保障資金發到應得的人手里，防止虛報冒領或擠占挪用？

王軍：社會保障資金涉及老百姓切身利益，必須要管理和使用好。近年來，社會保障資金規模越來越大，對加強社會保障資金管理提出了越來越高的要求。2012年，按照黨中央、國務院關于保障和改善民生的要求，各級財政預算安排社會保障和就業支出12938億元，醫療衛生支出7348億元，分別比2011年決算數增長16.5%和15.7%，均高于全國公共財政支出增長比例。截至2011年底，企業職工基本養老保險、失業保險、基本醫療保險、工傷保險和生育保險五項保險基金滾存結余近3萬億元。為進一步提高社會保障資金使用效益，財政部門和有關部門一道，積極制定和完善政策措施，努力使社會保障資金及時足額發放到保障對象手中，確保社會保障資金專款專用并花出效益來。

注重建章立制。建立和完善社會保障專項資金管理辦法、社會保險基金財務會計制度，使各項社會保障資金在管理和使用的每一個環節都能夠做到有章可循、有規可依。

實施績效考評。2011年，財政部組織專門力量，對10個省份新型農村社會養老保險、農村最低生活保障、基本公共衛生服務等10個項目的社會保障資金進行了績效考評。同時，在社會保障資金分配上逐步加大對考評結果的利用，進一步調動地方加強社會保障資金管理的積極性。

力推購買服務。積極推動政府購買公共衛生服務、社會保障經辦管理服務、養老服務等社會服務，變“養人辦事”為“辦事養人”。

加強基礎建設。積極推進社會保障信息化，逐步建設全國一體的社會保障信息系統平臺，為統一處理各項社會保障業務、加強社會保障資金審核監管提供技術支撐。

強化監督檢查。會同有關部門嚴肅查處擠占挪用社會保障資金的行為，并將預算安排與資金使用效益掛鉤。同時，大力推進預算公開，自覺接受人大、審計部門和社會各界的監督。

醫改的“財政閥門”

醫療體制改革作為近些年推進的最主要的社會改革之一，在“保基本、強基層、建機制”的推進過程中，毋庸置疑需要財政的保駕護航，2011年，全國財政醫療衛生支出占公共財政支出的比重達到5.8%。

而財政對醫改的強力支持，不僅體現在財政投入這一單向支持上，更體現在其“閥門作用”帶來的引導效應，身兼國務院醫改辦副主任的王軍介紹說，財政部門將繼續積極運用財稅政策，引導和鼓勵社會資本以多種形式舉辦醫療機構，形成多元化辦醫格局；并建立總額付費、按人頭付費和按病種付費等多種付費方式相結合的復合付費機制。

《財經國家周刊》：財政部在醫改中的角色和定位是怎樣的，又如何積極促成和協調醫改的推進？

王軍：三年多來，深化醫藥衛生體制改革工作在胡錦濤總書記、溫家寶總理的領導和關心支持下，在李克強副總理的直接指揮下，在各地方、各部門的共同努力下，圓滿完成了既定任務目標。

各級財政部門認真貫徹落實黨中央、國務院要求和部署，堅持把基本醫療衛生制度作為公共產品向全民提供的核心理念，積極調整支出結構，按照“保基本、強基層、建機制”的基本原則，不斷加大資金投入，強化資金監管。2009-2011年，全國財政醫療衛生累計支出15166億元，其中中央財政累計支出4506億元，三年新增投入分別達到12409億元和3679億元，超額完成了醫改實施方案提出的三年新增投入分別達到8500億元和3318億元的目標。2011年，全國財政醫療衛生支出占公共財政支出的比重達到5.8%，比2008年提高了1.4個百分點。2010年政府衛生支出占衛生總費用的比重達到28.56%，比2008年提高了3.86個百分點。

在強化財力保障的同時，我們還與有關部門一道，大力支持和推進改革。醫改啟動之初，在深入調研基礎上，推廣安徽經驗，實行綜合改革，為基層醫療衛生機構實施基本藥物制度找準了突破口。針對基本藥物制度實施后，部分地區擔心基層醫療衛生機構不能得到合理補償的問題，發揮醫保基金作用，對基層醫療衛生機構實施基本藥物零差率銷售后出現的資金缺口實行多渠道補償。

《財經國家周刊》：為促進社會資本進入醫療服務領域，財政部門采取了哪些措施？

王軍：引導和鼓勵社會資本參與醫療衛生事業，是醫改的一項重要內容。財政部門積極運用財稅政策，引導和鼓勵社會資本以多種形式舉辦醫療機構，形成多元化辦醫格局。

在房屋建設、設備購置及人員培養等方面，對非公立醫療機構給予扶持。自2010年起，中央財政已將社會力量舉辦的三級醫院納入臨床重點學科建設補助范圍；2010年，中央財政還安排補助資金5.5億元，專項用于支持社會力量舉辦社區衛生服務中心和鄉鎮衛生院設備購置、維修改造等。此外，對于符合條件實施基本藥物制度的非政府辦基層醫療衛生機構，可按規定享受中央財政對基層醫療衛生機構實施基本藥物的補助政策。

支持有關部門采取招標采購等辦法，選擇由符合條件的非公立醫療機構提供公共衛生服務以及承擔政府下達的支農、支邊、對口支援等任務，并采用購買服務的方式予以適當補助。

社會資本舉辦的非營利性醫療機構按國家規定享受稅收優惠政策，營利性醫療機構按國家規定繳納企業所得稅，提供的醫療服務免征營業稅。

鼓勵企業、事業單位、社會團體以及個人對社會資本舉辦的非營利性醫療機構進行捐贈，落實相關稅收優惠政策。

公益性是醫療衛生事業發展的目標，是醫改必須遵循和堅持的原則。提供公益性服務，既是公立醫院的本質要求，也是私立醫院的社會責任。無論社會資本辦醫還是政府辦醫，政府都要加強監管、做好服務，通過培育規范有序、充分競爭、公平高效的醫療服務市場，使社會資本辦的醫療機構既能從醫療服務市場中獲得合理收益，也有積極性來提高服務質量和效率，以切實體現公益性。

《財經國家周刊》：能否控制醫療費用的過快上漲，直接關系到醫改的成敗，您覺得要如何做好這項工作？

王軍：控制醫療費用過快上漲，是一個世界性難題，也是醫改工作的重點。近年來，醫療費用上漲有多方面因素，從客觀上看，城鄉居民的醫療需求隨著收入水平增加和醫療保障體系的健全而進一步釋放、消費者物價指數（CPI）的持續走高、人口的日益老齡化等因素，在一定程度上造成醫療費用的上漲。

財政部門根據職責分工，與有關部門密切配合，積極采取措施控制醫療費用的不合理增長，努力使政府衛生投入和有限的醫療衛生資源發揮出最大的社會效益，讓人民群眾少花錢看好病。

大力推進醫保付費方式改革，發揮醫保的控費“閥門”作用。通過建立總額付費、按人頭付費和按病種付費等多種付費方式相結合的復合付費機制，推動醫療機構規范醫療服務行為、降低醫療服務成本。

加快推進公立醫院改革，完善公立醫院補償機制。逐步取消藥品加成，增設藥事服務費，調整部分技術服務標準，既調動醫務人員積極性，又避免“大處方”、“大檢查”造成的醫療費用不合理增長。北京市正在友誼醫院等5家市屬醫院實施的“將掛號費、診療費和藥品加成收入改為收取醫事服務費”的改革試點，便是一種有益的嘗試。

“老有所養”的考驗

當老齡化社會逐漸成為中國社會的主要特征時，“公共財政”就有了一個核心任務——加大投入加快養老保障制度建設。中國是世界上唯一一個60歲以上老年人口超過1億的國家，且人口老齡化進程正在加快。主要表現為“未富先老”、老齡化進程加快、人口基數大。面臨這樣的情勢，財政部門在根據國務院統一部署，今年7月1日起提前八年實現新農保和城居保兩項制度全覆蓋的同時，將繼續推動完善多層次的養老保障體系。

《財經國家周刊》：人口老齡化是一個全球性挑戰，財政部門在支持養老保障制度建設方面都采取了哪些舉措？

王軍：國際上通常把60歲以上人口占總人口比例達到10%，或65歲以上人口占總人口的比例達到7%，作為一個國家或地區進入老齡化社會的標志。目前，我國人口老齡化形勢比較嚴峻，65歲以上老年人占總人口的比重已經從1964年的3.56%上升到1982年的4.81%和2010年的8.87%。

近年來，財政部門會同有關部門，大力增加養老保障投入，努力健全養老保障體系。

加快新型農村社會養老保險制度（新農保）和城鎮居民社會養老保險（城居保）制度建設，實現養老保障制度全覆蓋。2009—2011年，全國財政共下達新農保和城居保試點補助資金800億元。根據國務院統一部署，自今年7月1日起實現新農保和城居保兩項制度全覆蓋，比最初計劃提前了八年，這速度在世界養老保障制度發展史上都是沒有先例的。

確保企業職工基本養老金按時足額發放，并不斷提高保障水平。為更好地保障企業退休人員基本生活，企業退休人員基本養老金自2004年以來已連續9年提高，月人均基本養老金水平由當時的不到700元提高到目前的約1680元。1998—2011年，中央財政累計安排企業職工基本養老保險補助資金10739億元。

《財經國家周刊》：加快養老服務業發展也是推動實現“老有所養”的重要內容，財政部門在這方面有什么考慮？

王軍：加強社會養老服務體系建設，是積極應對人口老齡化的重要舉措，是保障和改善民生的必然要求，是滿足人民群眾養老服務需求的必由之路，是擴大消費和促進就業的有效途徑。黨中央、國務院提出要建立與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展水平相協調的社會養老服務體系，財政部門將積極運用財稅政策支持社會養老服務事業發展。

進一步加大投入。各級政府將不斷加大投入力度，進一步加強基層發展養老服務業的經費保障能力。充分發揮彩票公益金的作用，增加用于養老服務業的支出。同時，貫徹落實好有關稅收優惠政策。

創新投入引導機制。統籌政府、社會、市場和家庭各方力量，在大力發展公辦養老機構的同時，采取民辦公助、公辦民營、購買服務、委托管理等方式，支持社會力量興辦或運營公益性養老機構，構建養老服務業發展長效機制。

（《財經國家周刊》記者史晨對本文亦有貢獻）

王軍簡歷

男，漢族，1958年11月生，河南商丘人，1977年12月加入中國共產黨，1976年7月參加工作，北京大學政府管理學院政治學理論專業研究生畢業，獲法學博士學位。

1987年至1992年分別任財政部會計司一處副處長、處長，1992年至1993年任財政部辦公廳部長秘書室處長級秘書，1993年至1994年任中國注冊會計師協會副秘書長，1994年至1998年任財政部辦公廳副主任（1996年以后主持工作），1998年至2003年9月任財政部辦公廳主任、新聞發言人，2003年9月任財政部部長助理、黨組成員，2005年10月至2012年4月任財政部副部長、黨組成員，2012年4月任財政部副部長、黨組副書記。