公共服務均等化難題

7月19日，國務院出臺了《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》（以下簡稱《規劃》），把“基本公共服務均等化”即“全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務”的目標細化為一套規劃體系。

然而“均等化”三個字背后涵蓋著的不僅僅是美好的目標，專家指出，目前《規劃》的政治意義和戰略意義仍大于它的現實意義，以此目標推動中國的財政體制改革和政府職能轉變，才能使全民享有基本公共服務均等化。

“均等化”標準

《規劃》中所涉及的“均等化”到底要達到什么樣的標準？國家發改委副主任胡祖才的表述是：“均等化等于不論貧富、性別、地域都可以公平地獲得基本公共服務，這里面強調的是機會均等，并不是簡單的平均化和無差異化。”

清華大學公共管理學院副院長孟慶國曾經參與了《規劃》前期基本公共服務標準的制定。他對記者表示，目前《規劃》中涉及的“均等化”，是指所有公民均可獲得最低水平的基本公共服務，但是服務質量在各群體之間的差異還是會長期存在。

記者了解到，廣東省從2009年開始，在全國率先編制實施了《廣東省基本公共服務均等化規劃綱要(2009-2020年)》，2012年廣東省確定惠州市為此綱要的綜合改革試點市。

惠州的改革就明確了，“均等化”的實質是“底線均等”，是在承認地區、城鄉、人群間存在差別的前提下，保障居民都享有一定標準之上的基本公共服務。

國家行政學院決策咨詢部副主任丁元竹在接受《財經國家周刊》記者采訪時表示，實際上這種均等具體操作起來也比較難。

“基本公共服務均等化是具有中國特色的提法，”丁元竹說，目前國際上幾乎沒有國家提“基本公共服務均等化”，而是講“提供基本公共服務地方政府的財政能力均等化”。

基本公共服務是由地方政府來提供的，但是其標準卻是中央政府制定的。在全國經濟發展水平不平衡、地方財力相差懸殊的情況下，中央就要確保各個地方政府有財政能力來實現這個目標。

比如加拿大和澳大利亞，都是在中央政府和聯邦政府的基礎上建立一個“基本公共服務基金”，然后通過一套公式計算出各省的平均財政能力，在平均值以下的省將得到轉移支付，在平均值以上就需要拿出錢來。

然而，《規劃》在所有項目的支出責任一欄的表述，均為“地方政府負責，中央財政適當補助”或“中央與地方財政按比例分擔”，而到底應該如何補助，各級政府分擔的比例如何，并沒有明確指出。

丁元竹表示，用一個五年計劃來實現基本公共服務均等化的目標是不現實的。在這方面，加拿大走了50年歷程，澳大利亞從真正提出來到寫入憲法，幾乎用了50-60年的時間，其中涉及到了復雜的財政體制改革和行政體制改革。

面對其中最核心的財政體制改革，丁元竹的預測是至少要到2040年，中國才有可能實現財政能力的均等化。

誰來埋單

由于在我國現有的財稅體制下，一直存在著地方政府“事權”與“財力”不匹配的情況。對于越低一級的地方政府，其“事權”與“財力”的矛盾情況越突出。

“這種矛盾最突出的表現就在均等公共服務的領域上，其責任劃分非常不清楚，主要是義務教育、醫療衛生和社會保障領域。”財稅學家、中國財政學會副會長安體富對《財經國家周刊》記者說。“以義務教育為例，現在基本上是由基層政府來辦。在很多鄉鎮的財政支出當中，教育支出占到百分之七八十。”

河南省焦作市財政局局長申相臣曾向《財經國家周刊》記者講述過該市的例子。2011年焦作市本級地方財政收入20億元，加上上年結余、體制結算和上級一般轉移支付等預告數，可支配財力是30億元左右，預算安排個人部分支出10億元，剩余20億元可以用到包括法定支出和民生支出等項目支出上。

但當年各部門各預算單位實際申報的項目支出需求是78億元，財力與實際需求相差幾倍，預算安排難度很大。

“地方政府財力有限，這是影響我們公共服務均等化最重要的一個原因。”財政部財政科學研究所研究員趙云旗對《財經國家周刊》記者說，“因為分稅制的原因，限制了地方政府的財力，而又要推行公共服務均等化的事權又主要在地方政府身上，這是不匹配的。”

趙云旗認為，下一步的財稅體制的改革，最重要的就是理清各級政府事權的責任。

“事權劃分清楚，不是一個容易的事。我們整天研究怎么劃分事權，這是分稅制推行下去一個關鍵的難題。”趙云旗說，“只有解決了事權的劃分，現在的財力薄弱問題才能解決。”

《規劃》中也提到財稅體制的改革。其中專門有一章是“增強公共財政保障能力”，從明確政府間事權和支出責任、完善轉移支付制度、健全財力保障機制三個方面進行推進。

彌補財政體制很重要的一個措施就是轉移支付制度，每年中央財政的轉移支付都達到2000多億元，但是依然是提出要繼續加大轉移支付的比重。而實際上，更應該進行的財稅體制改革，是建立地方政府的稅收改革體系，才能真正解決增加地方政府的財力水平。

“現在的分稅制，把主要的稅種都留在中央或者省里，底下的基層政府沒有主體稅種，財力吃緊。現在探討的，就是從房產稅、資源稅等稅收改革，加大基層政府的收入來源，解決財力問題。”趙云旗說。

“現在很多地方在加大財政對于基本公共服務均等化的支持力度，但是有一個問題是，績效做得怎么樣？沒有績效來考評。錢的支出效率實在太低。”趙云旗也說。

政府轉型至關重要

基本公共服務均等化目標的設立，有利益于倒逼財政體制的改革，而同時，政府工作模式的轉型也至關重要。

在貴陽市文化廣播電影電視局掛職擔任副局長的龍希成博士對《財經國家周刊》記者說，“在工作中發現，一些地方官員愿意把財力投入用來發展產業項目和城市建設，而不愿投入公共服務，這背后建設與其政績觀相關。他們認為發展民生短時間內不容易看到效果。”

孟慶國對記者表示，一般來講，地方政府出臺了一個規劃，肯定會有配套資金，并明確相應部門去落實，這將從某種程度上給基本公共服務供給上帶來一些變化。但是地方政府是不是真正把主要精力，或者一大部分精力拿出來做公共服務，還需要推動政府職能的徹底轉變。

如果各地方政府仍然把主要精力放在“做大蛋糕”上，那么對于基本公共服務這項花錢又短期內看不到效果的工作就不會有太大的積極性。強有力的考核機制的建立成為《規劃》未來得以落實的重要一步。

《規劃》面臨的現實問題，不僅僅在于未來的落實和監管。

國家發展和改革委員會社會發展研究所所長楊宜勇并不贊成底線均等的原則。他認為，均等化就應該是“平均化”，比如所有的公民都應該享有免費的九年義務教育，而且教育水平也應該大體相當。他認為“均等化”不僅僅涉及一個提低的問題，還需要把那些特定地區和群體獲得的過高水平拉下來。

把過多的公共資源集中在某個學校，即使超過了基本標準也在不斷加大投入，這就是對所有納稅人的一種不公平，楊宜勇說。

在這方面可以參考的是目前臺灣地區實行的是“國小”制度。在這一制度下，不管城市還是農村，“國小”都是免費的，教學質量也大致相當，教師在各地輪換。如果有人想享受更高水平的教育，可以上私立學校，這時就需要自己支付費用。

楊宜勇同時也坦承，目前提低容易，壓高就比較困難，這涉及到既得利益群體的利益，阻力較大。