存款保險制度胎動

7月，一份題為《建立存款保險制度刻不容緩》的報告提交至決策層。

“利率市場化攻堅戰已經打響。”上述報告的作者，國務院發展研究中心金融研究所證券研究室副主任范建軍一再向中南海諫言。他認為，隨著利率市場化的推進，我國銀行業利潤空間將被大幅壓縮，少數商業銀行因此面臨破產清算的風險，決策層應未雨綢繆，提前推出顯性存款保險制度。

事實上，存款保險制度已在相關部委的醞釀之中。央行在7月中旬發布的《2012年中國金融穩定報告》稱，目前我國推出存款保險制度的時機已基本成熟。

存款保險制度作為國家金融安全網的重要內容之一，央行早在1997年就成立存款保險制度研究課題組，著手研究存款保險制度。15年來存款保險制度經過反復研究及論證，相關方案準備了很多，但鮮有實質進展。

關鍵的難題在于，如何確定金融機構的存款保費費率以及存款保險機構是行政屬性還是商業化運作？

“擇機出臺”

“確實到了（存款保險制度）要定稿的時刻。利率市場化啟動，意味著必須建立存款保險制度。”7月25日下午，范建軍對《財經國家周刊》記者說。

早在1997年，央行便成立了存款保險制度研究課題組，開始了對我國推出存款保險制度進行研究。

2003年10月，央行在其金融穩定局下設立了存款保險處。2004年，央行存款保險課題組起草《關于構建中國存款保險體系的若干思考》，這份調研報告對建立存款保險制度的利弊作了透徹的分析，并被遞交至有關部門。

2005年初，央行和銀監會人士就存款保險制度在多個場合發表演講。 “當時快要出臺，討論了很多。央行認為隨時都可以這樣做。”國務院發展研究中心金融所研究員吳慶對《財經國家周刊》記者表示，當年存款保險制度已經擬定了初步框架，并完成了征求意見稿。

但因為2008年的金融危機爆發，讓存款保險制度暫被擱淺。

2012年1月初，第四次全國金融工作會議提出，“要抓緊研究完善存款保險制度方案，擇機出臺并組織實施”。之后，央行行長周小川表示，“此前的準備工作大體上都是有效的，需要尋找一個合適的時機，擇機出臺。”

但至今，存款保險制度的推出仍舊是“雷聲大雨點小，目前還只是紙上談兵”。

多位銀行高層人士也對本刊記者說，目前央行還沒有向銀行征求意見，銀行內部既沒有對這個問題進行討論，更不清楚參保對象和標的范圍。

“是不是所有銀行都列為參保范圍，是不是會設立試點銀行，銀行層面還無法得知。”北京國家會計學院黨委書記秦榮生說。

7月25日，央行內部一位人士對《財經國家周刊》記者表示，盡管國家層面和央行領導前后都有表態，但存款保險制度什么時候能推出沒有時間表。

保費難題

存款保險制度難以推出的原因，在于制度和協調層面，而非技術層面。中央財經大學中國銀行業研究中心主任郭田勇指出。

首先是保費率的比例難題，這牽扯到銀行的具體利益。

在保費問題上，主要涉及兩點，一是各類銀行怎么出保費，二是保費率高低的問題。是按投保機構的信用狀況繳保，還是按存款的一定比例收保費存在爭議。

“大小銀行對存款保險態度各不相同。各行風險不一樣，大行信用程度高，小行風險大，繳費標準，大小行有差別。”中國農業銀行戰略規劃部付兵濤認為，如何兼顧雙方的利益是個難題。

國際上制定存款保險費率有兩種策略：一是單一費率，二是差別費率。單一費率即無論是風險偏好型銀行還是風險厭惡型銀行都必須按同樣的費率交納保費，這種方法成本低廉，簡單易行，但易引起“道德風險”。

差別費率的前提是精確測度每一家金融機構的經營風險，這樣可以完全杜絕“道德風險”，但在現實中，各行的風險暴露情況經常發生變化，很難確定合理的信用等級與保費率的對應關系，存款保險機構需要處理大量的關于銀行風險狀況的信息，以致因工作量太大而無法實行。

除了保費率，各類銀行對參保的意愿也不盡相同。交通銀行首席經濟學家連平表示，存款保險制度中協調難就體現在這里。“部分大行無興趣。大型銀行有國家主權信用，級別高，它不需要保險制度。”

而且從整個銀行業來說，建立存款保險制度，銀行需要拿出一筆錢，但現在銀行業面臨利率市場化壓力、收費業務合規調查壓力以及不良資產反彈壓力，再拿一筆錢就又是一筆新壓力。

有專業人士計算，若中國實行與香港接近的存款保險風險差別費率，國有大銀行約為萬分之五，股份制銀行約為萬分之八。照此測算，在開始5年內，實施存款保險將每年影響銀行凈利潤約1%，其中對中小銀行影響相對較大；在5年后，對凈利潤的影響為0.2%。

“難點是大家現在都覺得沒有必要。實際上是利益問題。中國是隱性擔保，建立顯性存款保險后，機構一部分利潤要讓出去，國有大行不想交錢。”范建軍表示，隱性保險制度最大的缺點是它可能引發嚴重的道德風險問題。如果政府對銀行、信托、證券等提供隱性擔保，那么，這些金融機構不僅會喪失管控風險的內在動力，而且會在高回報動機驅使下過度冒險，長此以往，金融系統將積累非常高的系統性風險。

上世紀90年代中后期，中銀信托投資公司、中國農業信托投資公司、海南發展銀行、廣東國際信托投資公司等破產，央行不得不被迫以再貸款名義提供資金，承擔處置問題金融機構的成本。

自1998年至2003年以來，中國有300多家金融機構被關閉破產，兌付自然人的債務超過1700億元。據測算，如果成立存款保險制度的話，可節約(央行再貸款)資金500多億元。

行政還是商業運作？

其次，存款保險機構的性質與歸屬成為存款保險制度推出的又一核心難題。

存款保險模式的爭議主要在存款保險公司是行政性還是純商業化運作。付兵濤對《財經國家周刊》記者表示，如果是行政性管理的，有兩種選擇，一是行政性監管部門模式，一是公司制模式。后者的難處在于公司化如何運作，要不要賦予其監管職能。如果有監管職能是獨立于一行三會還是放在其中某個部門之下？

例如美國FDIC（聯邦存款保險公司）就是獨立的，本身又是商業化運作，繳費標準參照市場。有些國家和美國不一樣，模式差別很大。“到底是哪種方式不同學者有不同觀點，借鑒哪個國家的模式也有分歧。”付兵濤說。

中國人民大學金融與證券研究所副所長趙錫軍表示，“目前是用商業化的保險手法來做，還是國家層面的來做，這個方面央行還沒有特別明確。”

但建立存款保險制度肯定會成立一家經營保險資金的保險機構，它只做銀行保險，就像美國的聯邦存款保險公司，央行不能經營。

如果是行政式獨立機構，中國就又多了一個監管部門，等于是“換湯不換藥”。秦榮生指出，這樣的一家政策性公司，專做存款保險，資本金從哪里來？“形式上與西方一樣，可實質上是國家的錢。政府對保費、賠付說了算，資本金又必須政府來出，純粹商業保險公司就不可能這樣，但政府又不會交給它（商業性公司）。”

目前國有大行的國有性質，使得存款保險機構無論采用公司來做還是國家來做都是一個問題。趙錫軍認為，大行存款規模大，大行與國家關系的界定是關鍵。他舉例，僅工農中建四家銀行，每家銀行的存款規模都在5-6萬億元以上，假如其中一家銀行出了問題，10%的存款還不了，拆算下來就有5000-6000億的賠付。“大的銀行破產，單獨成立一家商業性保險公司顯然沒有能力承保。最后還是國家兜底。”

本刊記者獲悉，存款保險模式的爭議核心主要是行政層面，涉及到銀監會與央行部門之間的協調和權利的劃分。太多制度設計出自部門之手，部門在設計方案時更多帶有部門的考慮，因而更需要更高層面的協調。