設市謀略

中國領土最南端的地級三沙市，已經從想象邁進現實。三沙設市的影響，將在未來的歲月里逐漸擴散，對中國在南海的主權維護、資源開發等產生推動力。

三沙與中國的“海岸警衛隊”

原國家海洋局南海分局局長李立新在接受《財經國家周刊》記者專訪時表示，在外交政策上，中國在2012年的三個重要舉措，轉變了他過去在南海問題上的態度。

首先，4月10日，菲律賓軍艦封堵了中國在黃巖島海域作業的漁船和漁民，中國海監84船、75船立即趕赴事發海域，保護中國漁船漁民安全，形成中菲在黃巖島的對峙。中方態度如此鮮明。

第二，中海油在南海中南部，拿出了九個區塊，向全世界招標、合作開采油氣。

第三，成立地級三沙市。

李立新對記者說，這三個舉措，表明了中國政府的態度，讓世界了解了中國，讓他們知道，中國在南海是有原則和底線的，不可肆意挑釁。周邊國家不能視中國為不存在，中國的權益和尊嚴不可任意踐踏。

作為一名跟蹤南海問題20多年的研究者，中國南海研究院院長吳士存表示，三沙設市的獲批，是他這20多年來，最感欣慰的一個中央決策，此舉不論對海南，還是對整個中國，都意義重大。

吳士存對《財經國家周刊》記者表示，三沙市不是一個突然出現的新生事物，它是海南管海在行政體制上的調整和完善，此前全國人大雖已授權海南省管轄南海，也已通過了議案，但一直沒有落到實處，此次國務院通過批準成立三沙市，明確指出，未來的三沙市，將管轄西南中沙群島的島礁及其海域。

自1988年海南建省以來，海南對海洋的認識和利用，還處在較低層次，僅局限在一些簡單的近海觀光及在一些海岸開發旅游度假酒店上面。

吳士存表示，在管轄權得以實施的基礎上，海南方可經略南海，借助三沙設市的東風，把海運、遠洋捕撈、船舶制造、海島旅游開發、海底油氣資源勘探開采、引進新興海洋產業等發展起來，真正把海南省變成一個海洋大省。

三沙市人民政府駐地在西沙永興島，吳士存說，若從國家層面上講，三沙市成立后，中國對南海的行政管轄中心，因此實現了由北向南的推進。

隨著西沙日漸成為三沙市的行政、政治、經濟中心，西沙的各項基礎設施建設，將不斷成熟和完善。港口、淡水、電力、通訊、航班、船舶等，都將有效運行。這些都將有助于西沙與海南本島的順暢聯通，從而加快人流物流，促進整個西沙的開放開發，終將推動西沙成為未來中國管控整個南海的行政中心。當然，西沙脆弱的生態環境和狹小的陸地空間，也要求我們必須從保護的角度來經略各項事業。

吳士存曾在美國夏威夷亞太安全研究中心做過訪問學者。2001年回國后，吳士存認真研究了美國及其他海上強國的海洋管理體制。對比后發現，中國的海洋管理體制已嚴重落后，問題很多。

他指出，目前中國海上管理部門眾多，各有團隊，各有利益考量，已經形成了部門利益取向，對本部門有利的，可能會采取一些海上執法措施，利益不大或對本部門不利的，可能會放手不管。這樣的管理體制，造成的結果是，中國海上執法力量的分散、執法資源的不集中，不利于綜合管海，已經成為中國科學管海和合理用海的最大制約因素。

因此，吳士存一直呼吁，中國要借鑒其他國家先進經驗，建立海岸警衛隊，統一海上執法。

三沙市的成立，或將這一設想，再向前推動一大步。

吳士存對《財經國家周刊》記者說，統合海上執法力量，建立中國的海岸警衛隊，這個事情，在未來很有希望。現在，這一主張，在國內呼聲已經比較高、比較激烈，接下來就要看，國家決策部門能否下定決心，進行從上而下的改革。涉海部門能否將國家利益置于部門利益之上，是十分關鍵的。

據吳士存觀察，目前在南海海面的執法力量，其中至少有六家的最上級機關在北京。

吳士存說，如果這些部門，每家都在三沙市設立一個相應的分支機構，那么小小的永興島，區區2.1平方公里的面積，如何容納這么多機構、這么多人員、這么多設備，非統一不可。

“中國要建設成為一個海上強國，海上的執法力量就必須統一，這件事情，中國非干不可。”吳士存介紹說，目前全球各國，發達國家就不用說了，中國周邊發展中國家，如越南等國，也早已實現了海上執法力量的統一。

海洋的涉外事務非常繁雜。據悉，越南政府在外交部設有邊界與海洋委員會，專門負責海洋涉外事務，是副部級單位。我們的力量就太弱了，只有一個處10 來個人。

2012年3月，吳士存去日本調研時發現，日本在海洋管理方面也是高度集中的。2007年，日本批準了《海洋基本法》，同年，“海洋政策本部”宣告成立，時任首相安倍晉三兼任本部長。

“現在的中國，只是一個海洋大國，還遠遠不是一個海洋強國。”吳士存表示，盡管如此，他還是比較樂觀，因為現在無論是學術界，還是政府部門，都已注意到了海上執法行政體制的問題，改革，應已為期不遠。

農業部南海區漁政局局長吳壯告訴《財經國家周刊》記者，如果說以前各個部門還存在各種各樣利益想法的話，時至今日，在南海局勢已如此緊張的時刻，實際上大家已達成了共識，很多人傾向于建立與美國海岸警衛隊類似的中國海上統一執法力量。

吳士存則表示，伴隨著三沙市的成立，將來至少可以考慮統一海上執法的可能性。但他同時表示，各個行政機構，都是自上而下的，這個事情必須從上到下，上面不統一，下面肯定統一不了，因為口子在上面。

三沙設市細節

在接受《財經國家周刊》記者采訪時，海南省海洋與漁業廳廳長趙中社認為，“九龍鬧海”或“五龍鬧海”這種管理體制，已經存在了很多年，盡管早年按行業劃分具有某種合理性，但政出多門，每個部門各管一塊，顯然弊大于利。

“海岸警衛隊，是比較好的一個改革方向，就是說，海上需要綜合執法，不能各管各的，不能有時都管、有時都不管，不能有利的大家都去管，沒利的大家都推了，互相推，互相扯皮，這種情況必須改變。”趙中社對記者說。

李立新就此對《財經國家周刊》記者表示，在大的制度尚未統一前，整合海上執法力量，其實是不現實的，但只要有決心，也并不難。

李立新地表示，綜觀全球，都是大國欺負小國，但在南海問題上，出現了一種怪現象，即小國欺負大國，中國的島礁被侵占、資源被掠奪、開發被阻撓，這就是近幾年來中國的南海現狀。

李立新介紹說，中國的好心沒有得到好報，中國和周邊國家簽訂的《南海各方行為宣言》，實際上只約束了中國自己在南海的發展。

吳士存就此分析說，中國政府在南海問題上，有時候會投鼠忌器。

比如在東盟的10個國家中，有5個與中國在南海存在主權或管轄權的爭議。如果處理不好，中國的周邊可能不穩定，中國和這些國家的雙邊關系可能會受到影響。

另外，越南在南海的石油開采，近年來的策略是，不斷把世界各個大國拉攏進來共同開采，造成了南海問題的國際化和復雜化。

吳士存對記者說，實際上，中國在南海的行動能力是很強的，但以什么樣的方式來維權，確實受到了諸多因素的制約。外部勢力，如美國、日本，甚至印度，都希望中國訴諸武力、南海爆發軍事沖突，以獲得理由，在中國周邊加強軍事部署，對中國進行圍堵。

“正因此，我們在應對策略上，確實受到了一些制約，不能簡單說是軟弱。”吳士存說。

在這一情況下，三沙市的設立，具有多重意義。

中國南海研究院海洋科學研究所副所長劉峰分析說，三沙市有別于國內其他城市，它的人員編配，不可能很多，更可能采取的是一專多職、一職多能、交叉任職的方式。

在接受《財經國家周刊》記者采訪時，中國社會科學院亞太所副所長、研究員韓鋒認為，中國設立三沙市，應該是多年深思熟慮的結果，而不是臨時做出的決定，作為政府行政管理必不可少的一部分，三沙市被納入全面管理，是制度的內在要求，不一定是為領土主權爭端，這可能只是在時間上的一個巧合。

中國社科院中國邊疆史地研究中心副主任、研究員李國強對記者表示，南海周邊各國，占領島嶼，劃分海域，攫取資源，造成了南海局勢的不斷緊張，實際上，對島礁和海域的管理，除了軍事管控之外，民事化和行政化管理，也是重要一步，三沙市的設立，大體上就是這樣一個思路。

吳士存認為，和內陸同類建制的城市相比，三沙市的機構設置，有些部門要去掉，有些部門要增加，有些部門的力量要強化，有些部門的力量要弱化，不可能像內地地級市那樣，搞一個麻雀雖小、五臟俱全的政府，否則不但解決不了維護主權的問題，還將帶來效率低下等行政機構的通病。

“人員配備、機構設立，要根據實際工作的需要進行增減，人員一定要精干、高效，保障三沙市能夠有效地行使海洋管轄權。”吳士存說，三沙市是一個管海島、管海域的地級市，所以它的編制，一定要符合這個實際。

“在全國人民的關注之下，三沙市的機構設置，不可能出現機構臃腫、人浮于事等問題。”吳士存說。

臺灣政治大學國際關系研究中心教授劉復國對《財經國家周刊》記者說，三沙市的設立，非常及時，但更重要的是，三沙市的后續動作有哪些，國際社會都在拭目以待，都想看看三沙市建成后，海上執法到底怎么進行，漁業資源管理有哪些舉措。