中國的利益集團研究

源于政治學的“利益集團”一詞原本中性，是指基于共同利益形成的社會團體，力圖對國家公共政策和社會公共利益產生影響。現提及更多的是其特殊概念，指借助公權以不合理的手段獲取自身利益。

很長一段時間里，中國并不認為自身存在利益集團。隨著改革開放帶來的利益分化，十三屆二中全會首次提出“在社會主義制度下，人民內部仍然存在著不同利益集團的矛盾。”對于“中國有沒有利益集團”的爭論終于塵埃落定，但對利益集團其他方面的討論仍在繼續。

誰是利益集團？

針對這一問題，學界既有共識也分歧，其普遍認為中國利益集團具有內生于權力、行政性壟斷、形式合法化、形態模糊性四個特征，但在具體劃分方法上存在不同意見。有學者認為中國已形成三大利益集團——以官員為代表的權貴利益群體、以國有壟斷企業為代表的壟斷利益群體、以房地產和資源行業為代表的地產資源利益群體，并由此衍生出權貴、經營壟斷以及地產資源三大富豪群體。

也有學者提出判斷中國利益集團的三條標準：攫取了并將繼續攫取來自改革開放的大部分收益；對可能損害其利益的進一步改革持消極態度；有很大的能量阻擾、化解改革。他們認為中國存在七種利益集團。據此判定中國存在七類利益集團：中央部委特別是有很大審批和管制權的部門、地方政府及其相關官員、以中石化和中石油等為代表的國有壟斷企業、跨國資本及其國內代理人（主要指官二代、官三代）、具有挾持政府的能力的房地產開發商、民營企業及民營資本、體制內的部分專家學者。

還有學者根據利益集團運行機理將其劃分為六類：一是權力市場化的特權官僚集團，指個別掌握公權力的政府職能部門，特別是行業主管部門；二是壟斷重要資源和市場的國有壟斷企業集團，主要集中在煙草、電力、石油開采與加工、交通運輸、郵電通信、廣播電視和金融保險等七大行業；三是公共資源市場化的準政府型部門，指處于權力與資本之間的機關團體、事業單位，如公立醫院和學校以及某些與公共事業聯系密切的服務性部門；四是享有超國民待遇的境外和涉外利益集團，如各國在華商會以及中國外商投資企業協會；五是向權力尋求特殊保護和優惠的大型民營企業集團；六是與權力有著密切關系或直接是官商同盟的暴利行業集團，如房地產企業集團、采礦企業集團和靠股市、期貨等獲取暴利的行業。

利益集團形成路徑

中國利益集團形成由五方面因素共同促成：一是對權力缺乏有效制約。在中央嚴格控制的計劃經濟發生松動、權錢交易成為可能的時候，掌握公權利器的官員更容易成為利益集團的核心，維護、擴張自身利益。

二是轉型中體制存在漏洞。有觀點認為帶有“威權主義+自由市場”特征的中國式市場經濟，導致市場依附于威權。利益集團將權力與市場手段交替或者結合使用，獲得社會資源與機會，支配土地、礦產等重要行業，由此獲取財富。

三是片面利用國家特殊扶持政策。新中國成立后，政府通過政策支持，扶植了一批國有壟斷企業。改革開放后，其憑借自身地位和資源優勢，在為國家、社會做出了較大貢獻的同時，把一部分應當歸社會共享的成果變成部門利益。

四是國有企業改制和資源開放中大量國有資產流失。在國企產權改制過程中，不少人打著改革的幌子，將國有資產以股份制形式無償地占有，成為一夜暴富的“民營企業家”。

五是弱勢群體在利益博弈中失去話語權。由于規則的缺乏和缺陷，弱勢群體無法通過順暢有效的渠道表達利益，無法形成真正平等的利益博弈。

據此中國利益集團運作可歸納為六個步驟。一、介入立法決策。在立法決策環節，通過本集團內有影響力的成員接近決策者，或以人大和政協提案、研究報告等形式，影響有關法律、政策出臺實施。二、借助主管部門。依托上下級關系，利用政府決策機構和人員的分管制度，使分管領導既能有效接近、影響決策者，又能直接參與制定政策。三、尋求政府代理人。通過行賄受賄買通政府決策者，利用家族血緣、同學情誼、老鄉情結等各種社會關系尋找利益代理人。四、利用既定規則。近年來推行的各種決策聽證會，已成為利益集團表達利益訴求的重要途徑。五、尋求學界代言人。強占學術界話語制高點，在理論上鞏固其利益。六、影響大眾傳播。通過傳播媒介向大眾傳送特定信息，爭取輿論同情與支持。

影響改革的四途徑

對利益集團的關注是隨著改革進入深水區、各種矛盾問題逐漸顯現而日益加重的。不少人將改革中出現的各種問題歸因于利益集團，認為是利益集團造成既得利益關系的失衡，扭曲、干擾、阻止了改革。

首先，迫使改革措施成為維護既得利益的工具。此種現象在上世紀90年代后期進入存量改革階段后尤甚。有觀點認為，燃油稅及新的成品油定價機制就是一個典型案例。新的成品油定價機制造成“漲多跌少”問題，根子在于定價機制有利于石油企業。此外，公車改革、高速公路收費改革等也類似。

其次，阻礙利于社會整體和長遠利益的改革舉措出臺。收入分配改革難以出臺，利率市場化改革難以推進，其中重要原因是既得利益者的反對。市場化的、有利于大眾的改革，必然要和掌握權力的既得利益者分利，一些官員不愿犧牲利益或喪失維護利益的權力，阻撓改革進行。

再次，擾亂正常經濟秋序。利益集團阻礙資源的流動和合理配置，阻礙技術進步，提高了社會交易成本，降低了社會經濟效益，將自己的特殊利益建立在犧牲公眾正常生活的基礎上。2005年廣東等地持續兩個多月油荒，許多加油站無油可加，社會經濟正常運行受到嚴重影響，正是由于相關利益集團對油氣資源的壟斷和不合理配置。

最后，擴大貧富差距，破壞公平正義，激化社會矛盾，影響和諧穩定。由于利益集團謀求自己利益的權力與能力強大，造成城鄉差距、貧富差距、行業差距、區域差距等四大差距不僅沒有縮小，反呈日益擴大之態，進一步加劇了社會分配不公，導致經濟秩序和社會秩序的混亂，嚴重制約經濟和社會的可持續發展，為突發事件造成隱患。

揚長避短

對待利益集團問題，需要理性辯證，揚長避短。恩格斯在研究18世紀英國狀況的一篇文章中，稱贊只有英國的社會革命才是真正的革命，原因是在英國“原則要對歷史產生影響，必須先轉變為利益。”不同利益集團的形成、分化和相互競爭，是市場經濟的必然產物，也標志著市場體系和民主政治發育的成熟。

中國利益集團主要存在于權力部門和壟斷部門，對其不能簡單地貼上利益集團標簽。對于行業主管部門和地方政府，本質上是為人民服務的，不應當有自己的特殊利益，不能斷定是特殊利益集團。但也要承認，他們中的一些確實存在著利益部門化、利益集團化傾向。加強改革中超越各部門利益的頂層設計，在下一步改革中尤為重要。

對于國有壟斷企業，其在發展航空航天、軍工和某些高新技術產業等方面都具有無可替代的價值和作用。國企的主體地位必須始終堅持，毫不動搖。與此同時，對國有壟斷企業利益集團化的現象和問題也不容忽視。一些國企憑借特權謀取不正當的私利，社會各界對此意見很大，主要集中在兩方面，一個是壟斷市場定價以獲取高額利潤，另一個是每年數千億的利潤既不上繳國庫也沒有轉化為國民福利，由此對國企存在的價值產生了質疑。

如何進一步明確國企的定位、目標以及同國家、民眾的關系，加強外部監管，約束其利益集團化傾向，使國企真正屬于人民，這一問題在當前尤為緊迫和必要。應當加大對壟斷國企的治理力度，進一步破除不必要的壟斷，大幅提高從國企中分紅的比例，并用以增加國民福利，以真正體現國企的性質。

（作者系《求是》評論部評論員）