英國報刊監管體制的現狀與走勢

摘要：

為保障媒介的權力，對報紙、雜志等傳統媒體采取了業界自律的形式，沒有將其納入法規的管制模式之下，行使監督職能的組織是報刊投訴委員會（PCC：Press Complaints Commission）；在廣播電視、互聯網媒體等電子媒體的管理上則設立了相關的部門，制定了相應的法規。這種媒體監管方式盡管被其他國家爭相效仿，但對上述體制質疑的聲音仍不斷高漲。英國報刊監管體制的走向值得關注。

關鍵詞：

媒體 報刊 監管 體制 英國

英國對媒體的監管采取雙規制模式。英國的報刊等平面媒體雖然受到兼并法和競爭法的約束，但根據出版自由原則，平面媒體享有出版的自由，可以在政治和公眾事務中表達自己的立場。在職業道德方面，英國平面媒體行業依靠自律，在自律規范的約束下，即使有違反道德準則的情況也不會對其進行經濟上的處罰。

英國一向重視對廣電行業的組織性監管，廣電行業受到的限制遠遠大于平面媒體。英國的商業廣播和電視行業有一套法律法規，對媒體的所有權、競爭活動、頻道的獲取、節目內容、新聞準確性、公正性和道德性都做了明確規定。相關法律中，對公共利益也做了明確的界定。自1954年英國出現私營廣播電臺以來，英國開始設立獨立機構對廣電行業進行規制和管理，根據1954年的《電視法案》，獨立電視管理局（ITA）負責向商業電視臺頒發執照并監督其運行。其職責包括監督節目中保留適當數量的政治報道，確保電視節目不降低審美標準。1972年，ITA更名為獨立廣播管理局（IBA），其規范媒體的權利延伸到獨立的商業廣播領域，主要職責之一是確保商業廣播和電視新聞節目的準確性、公正性和不違背倫理道德。

這種監管體制形成的原因在于，電視和廣播對公眾的影響力較報刊等平面媒體更大，如果電視和廣播傳播攻擊性的內容，那么將難以對其進行控制。此外，制訂這一規定的另一個重要理由在于，無線傳輸頻率在當時是有限的稀缺資源，并非每個人都能分配到一個波段，因此獲得執照的廣播媒體應提供多樣化的、平衡的節目與公眾分享。[1]

一、報刊投訴委員會

二戰結束后，為解決政府內部、各政治黨派之間，以及社會其他團體之間普遍擔憂的20世紀平面媒體的責任感和信任感衰退問題，英國于1945年成立皇家報刊委員會（Royal Commissions on the Press），專門從事報刊業監督工作。然而，剛剛成立的皇家報刊委員會并沒有發揮其應有作用，新聞從業者違反職業道德的現象并沒有得到改觀。由于人們擔心“官方信息機構過度發展”，建議由志愿者組成一個報業評議會對報刊進行監督這個意向成為社會共識。由此，1953年成立了報業總評議會（Press Council）。成立評議會的初衷是旨在加強維護媒體職業道德規范和報刊媒體的自律（self-regulation），希望政府能最大限度地減少對報刊所有權和管理方式的干預。

20世紀80年代后期，全國性小報之間競爭激烈，各種聳人聽聞的故事層出不窮，這引起了英國議員們對報紙行為的重視，其中就包括那些對個人隱私的侵犯行為。

1989年，保守黨政府成立了一個咨詢小組，即隱私及相關問題委員會，調查是否需要在制度上或其他方面推行改革，以進一步保護隱私和改善普通公民針對報紙的求助權利。該委員會由著名的律師、王室法律顧問大衛·考爾卡特（David Calcutt QC）擔任主席，因此該委員會也被稱為“考爾卡特委員會”。

1990年6月，該委員會建議廢除報業評議會，成立新的組織機構——報業投訴委員會。同樣建議，如果這些改革不能在一定觀察期內（后來被定為18個月）有效遏制報刊業的侵權趨勢，那么報業將要被置于法定監管之下。為緩解新的立法威脅，報業評議會隨即解散，1991年1月1日，報刊投訴委員會成立。

報刊投訴委員會由英國的報紙和雜志雇主組成，作為行業自治機構，負責受理公眾對報紙和雜志報道內容的投訴，按照《業務準則》對公眾的投訴進行裁決，對媒介和公眾之間的爭端進行調解，以自律爭取新聞自由。[2]

二、組織與救濟方法

為保持新聞的公正性，除主席由報界委任外，報刊投訴委員會的成員多來自其他行業，該委員會的主要組織結構如下。

任命委員會（Appointments Commission）的成員多為非報業人士，只有一名委員來自報刊業界。準則委員會（Code Committee）則是由報刊業界資深編輯人員組成。該委員會的主要職責是制訂《業務準則》（Code of Practice）。準則委員會制訂的準則將被寫進報刊社與編輯記者簽訂的合同條款中，如有違約情況發生，報刊社可解除與違反規定的雇員簽訂的合同。報業標準財務委員會（The Press Standards Board of Finance）的成員主要來自報刊業。該委員會的職能是向報刊業征收費用，這也是報刊投訴委員會的資金來源，其征收費用的標準主要依據發行量。約章遵守小組（Charter Compliance Panel）具有監督報刊投訴委員會的職能，主要通過對投訴進行隨機抽查的方式來評估委員會工作的成效，每年年底提交報告，組成獨立評估小組對PCC的運作和管理績效進行評估。

報刊投訴委員會的《業務準則》包括以下16個方面的內容：1.準確性；2.答辯機會；3.隱私；4.騷擾；5.侵擾處于悲痛或受到突如其來打擊的人群；6.兒童；7.性犯罪中的兒童；8.醫院；9.犯罪報道；10.秘密裝置和詭計；11.性犯罪受害人；12.歧視；13.財經新聞；14.保護信息源；15.刑事審判證人的酬金；16.向罪犯支付酬金。

其中，關于“準確性”條款規定，報刊不得刊登不準確、誤導或不真實的信息，包括圖片。如有嚴重的偏離事實、誤導陳述或歪曲事實的報道，必須立即以顯著方式在適當位置予以糾正，公開刊登道歉聲明。

“隱私”條款則申明：任何人的隱私和家庭生活、居所、健康與通信（包括數字化通信）都有權得到尊重，報刊編輯對未經允許而侵犯任何人的隱私必須有正當的理由，在未經允許情況下不得拍攝他人在私人場所的照片。

關于“騷擾”的條款指明：記者不得威脅、騷擾或持續追蹤，記者在受訪者要求停止后不得持續問詢、打電話、尋找或拍照，在被要求離開受訪者的財產所在地后應迅速離開，必要時應證明自己的身份和所屬機構。

關于“保護信息源”的條款規定保護信息源是記者的道德義務。

為了讓公眾了解投訴的具體程序，PCC還制訂了《投訴人約章》（Complainant's Charter），提供全天候的熱線電話服務。當人們認為自己的權益受到報紙或雜志的侵犯、但又無意通過法律程序來進行維權時，可以向PCC投訴，從而獲得公正的裁決，并要求相關媒體以適當的形式進行公開更正。

在投訴時，投訴者需要提供有關侵權的詳細信息，出示相關材料和證據，如具體的報道內容、出處和發表日期等。還需對侵權的內容作出必要的說明。進行投訴時，當事人不必出面，可以通過PCC提供的投訴程序做免費的提訴，這在很大程度上避免了司法程序的煩瑣和由此帶來的對個人隱私的暴露。

為擴大社會影響，PCC在其網頁上對相關統計數據、裁決案例、年度和季度報告等都進行了詳細介紹，任何人都可以在網站上進行查閱。PCC還舉辦講座和研討會，探討新聞從業人員的職業倫理意識和媒介素養的提升等問題。此外，PCC還向社會散發宣傳材料，并在會員媒體的報紙上刊登公益廣告以擴大社會的認知度。

在一個相當長的時期內，PCC成功地通過調解等方式緩解了媒體與公眾的矛盾，加強了記者的職業道德意識，在一定程度上得到了社會的認可。尤其是當媒體從業人員意識到他們的工作應受到倫理道德約束時，他們會采取自律行為，在新聞實踐中遵守職業道德和倫理指南。

三、問題與展望

英國學界認為媒體自律已成為一種傳統，報刊投訴委員會針對其新聞活動的投訴進行裁決，從而減少了來自社會的法律訴訟，有效地預防了行政管理機構對媒體的干預。另外，在這種體制下，媒介組織可以適度地調整行業道德原則，由于行業道德原則的制訂者是新聞行業的“內部人士”，與執法者以國家的力量推行的強制性規范相比，這些業務準則更易于為新聞工作者接受和遵守。這種制度被認為是保護英國言論自由的關鍵。從1953年開始，裁決媒體投訴的機構是報業總評議會。到了1991年，由報刊投訴委員會來裁決。[3]

但這種自律體制也存在一些弊端，人們對這一體制一直存有爭議。如報刊投訴委員會無權勒令賠償、勒令刪除冒犯性報道或處罰，只能停留在公布對報刊的裁決和建議刊登道歉信的層面，這也就使得報刊投訴委員會的監督力度有了一定的局限性。

再者，管理裁決機構的工作人員同時也對新聞行業負責，他們之間的相互合作是行業運行的保證，因此他們對行業的責任遠遠大于對公眾的責任。盡管報紙投訴委員會具有一定的獨立性，但是其自律活動需要看媒體公司的臉色行事，因為后者為其提供資金，設定其管轄范圍，報刊投訴委員會無權對某一出版物提起經濟制裁，從而相對削弱了其力量。[4]

英國文化、傳媒和體育委員會（Culture， Media and Sports Committee）近年發布的報告顯示，英國報刊業界職業倫理水準處于下降的趨勢。英國報業自律制度的有效性也一再被質疑。

有觀點認為，媒體監管機構真正獨立，擁有充分的資源和懲罰的實權是媒體自律的關鍵。報刊投訴委員會的改革是大勢所趨。報刊投訴委員會面臨三種選擇：1. 成為新的法定機構，結束報刊的自律，即組成一個相當于電視與通信業監管機構的法定機構取代報刊投訴委員會，或將該委員會納入電視與通信業監管機構。依法設立一個獨立監管方并享有以下權力：罰款、提供賠償、頒發或撤銷媒體執照的權力。2. 建立媒體標準權威（對自律的補充）。其權限和具體措施是有權審查媒體機構、與媒體簽署會員合同、提高多次違規者的會費、進行調解與裁決。3. 新的委員會主要提供調解或仲裁服務以作為訴訟的替代方法。該委員會能決定重大事件的事實糾紛、能決定罰款并勒令刪除冒犯性內容、違規的媒體會受到嚴厲懲罰等。

也有觀點主張把報刊投訴委員會納入通信辦公室。通信辦公室（Ofcom）成立于2003年，其成立的法律依據是2002年3月制定的《Ofcom設立法》。2003年出臺的《通信法》則為通信辦公室制定了更為明確的行動方針。以互聯網和手機為代表的新媒體出現，使得通信和廣播電視領域的界限日益模糊，通信和廣播電視正在呈現出前所未有的融合趨勢。現有的法規已難以適用于這種融合的趨勢，制訂一個能有利于整合更多資源、適應數字化、IP技術的信息通信法制體系已成當務之急，這也是促成通信辦公室成立的主要背景。

通信辦公室替代了以往的廣播標準委員會、獨立電視委員會、廣播管理局、電信管理辦公室，以及無線通信局。這些機構過去擁有獨自的管理范圍：廣播標準委員會的監管對象是電視臺節目中的色情和其他方面的敏感內容等問題，獨立電視委員會負責批準和監管商業電視臺服務，電信管理辦公室負責監管電話、互聯網和手機等方面的服務，廣播管理局負責批準和管理所有獨立電臺的服務并監督節目和廣告質量，無線通信局負責分配和管理民用的無線電通信頻譜。

2003年以后，通信辦公室獨立在通信和廣電領域從事對于內容、標準以及電信和頻譜等方面的管理。當媒體違反了Ofcom的要求或準則時，Ofcom有權對其進行罰款，甚至吊銷其營業執照。

對于將報刊投訴委員會納入通信辦公室有不少人持反對意見，原因是為了保障媒體對社會監督的有效性，對以報刊為代表的傳統媒體和廣播電視行業應采取不同的監管方式，且通信辦公室在機構的設置上也存在很多問題。雖然該機構擁有英國的通信和廣電產業的管理職能，但機構內部在職能上各自為政，沒能實現結構性的整合。通信辦公室的成立與其說是來自技術融合的驅動和需求，不如說是新自由主義的產物，是“政治上的妥協”。[5]通信辦公室所存在的癥結對于急于整合通信和廣電產業的國家和部門來說也是不得不思考的問題。報刊投訴委員會的改革面臨多種選擇，其改革走向也具有一定的借鑒意義。

參考文獻：

[1] [2] [美]鮑勃·富蘭克林等.新聞學關鍵概念[M].諸葛蔚東，譯.北京：北京大學出版社，2008：307-308，39-40.

[3] G. Robertson and A. Nicol Media Law（4th edn）[M]. London： Penguin.2002：676.

[4] Developments in British Phone-hacking Scandal[EB/OL].The Associated Press. http：//www.realclearpolitics.com，2012（6）.

[5] Paul Smith.The Politics of UK Television： The Making of Ofcom[J].Media Culture & Society，2006（6）：28.

（作者單位：中國科學院大學新聞與傳播系）