大學(xué)章程的歷史回溯與思考

作者簡(jiǎn)介：

袁春艷（1983），女，苗族，湖北利川人，博士，主要從事教育政策法規(guī)、高等教育管理研究；

張東（1977），男，四川達(dá)州人，博士，主要從事高等教育管理、課程與教學(xué)論研究。

摘要：大學(xué)章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)和實(shí)施管理的基本準(zhǔn)則，也是調(diào)整學(xué)校內(nèi)外部責(zé)權(quán)關(guān)系的重要依據(jù)，更是一所高校理念、精神、文化的總概括。據(jù)此，探討大學(xué)章程的科學(xué)制定是必須而必要的。本研究通過(guò)回顧國(guó)內(nèi)外大學(xué)章程的發(fā)展歷程，剖析大學(xué)章程制定中存在的問(wèn)題與困境，從充分彰顯學(xué)校特色、充分體現(xiàn)大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)、應(yīng)有前瞻性和可操作性、應(yīng)引入責(zé)任追究制度和解決爭(zhēng)議制度四個(gè)層面提出大學(xué)章程的制定路徑。

關(guān)鍵詞：

大學(xué)章程；章程編制；歷史回溯；制定路徑

中圖分類(lèi)號(hào)：G40058

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16738268（2013）03013606

一部好的大學(xué)章程不僅是高校的一張名片，能展現(xiàn)學(xué)校的特色和優(yōu)勢(shì)，繼而產(chǎn)生良好的社會(huì)效應(yīng)，而且能有效地確保大學(xué)權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，彰顯學(xué)校的辦學(xué)宗旨和目標(biāo)價(jià)值。因此，需要從歷時(shí)與共時(shí)的角度分析國(guó)內(nèi)外不同時(shí)期的大學(xué)章程，在借鑒基礎(chǔ)上剖析我國(guó)大學(xué)章程在制定中的不足之處。

一、大學(xué)章程的歷史回溯

（一）國(guó)外的大學(xué)章程

縱觀(guān)世界高等教育歷史，西方是大學(xué)的發(fā)源地，其大學(xué)章程最早可以追溯到中世紀(jì)的法國(guó)。教皇格里高利九世為了限制巴黎主教的權(quán)力，于1231年給大學(xué)頒發(fā)了特許狀，承認(rèn)并賦予了大學(xué)一定程度的自治權(quán)力，允許大學(xué)自己聘請(qǐng)教師、開(kāi)設(shè)課程、制定學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等^[1]。因此，很多學(xué)者認(rèn)為最早的大學(xué)章程是被稱(chēng)為“大憲章”（Magma Charta）的《巴黎大學(xué)章程》，它的頒布為西方國(guó)家大學(xué)章程的制定提供了可靠依據(jù)。隨后，意大利、英國(guó)、美國(guó)、日本等紛紛制定自己的大學(xué)章程。只不過(guò)由于大學(xué)章程的效力淵源不同，有的是源自權(quán)力機(jī)構(gòu)所頒布的特許狀或飭令，如牛津大學(xué)1254 年和劍橋大學(xué)1318 年得到教皇訓(xùn)令，并在其后發(fā)展過(guò)程中得到王室的各種特許狀；有的則是源自政府或教育主管部門(mén)對(duì)大學(xué)章程的批準(zhǔn)或授權(quán)，如康奈爾大學(xué)章程最初源于紐約州立法機(jī)構(gòu)，即 1865年《莫雷爾法案》第585章的授權(quán)^[2]。在組成形式上，又可以分為單一型大學(xué)章程和復(fù)合型大學(xué)章程。可以說(shuō)，這一時(shí)期西方各國(guó)大學(xué)章程已初具雛形。到了殖民地時(shí)期，大學(xué)章程與教育立法開(kāi)始由原來(lái)的混合階段發(fā)展到分離階段，大學(xué)開(kāi)始探尋對(duì)自由的訴求，意識(shí)到制定大學(xué)章程不僅是大學(xué)內(nèi)部自我管理的一種有效途徑，而且還是大學(xué)與政府之間溝通的法定橋梁，更是外界監(jiān)督大學(xué)工作的有力依據(jù)，具有現(xiàn)代意義的大學(xué)章程便是在這個(gè)時(shí)期演變而成的。

國(guó)外的大學(xué)章程雖稱(chēng)法不同，但有其共同特征，主要表現(xiàn)為：

一是注重大學(xué)特色的彰顯。國(guó)外大學(xué)章程的制定實(shí)踐證明，各國(guó)高校大學(xué)章程均依據(jù)不同政治體制、民族習(xí)俗以及文化差異，結(jié)合本校所處的地理環(huán)境、學(xué)科建設(shè)、辦學(xué)歷史和文化積淀等，在具體的內(nèi)容上凸顯自己的特色。并通過(guò)個(gè)性化的特殊條款規(guī)定本校優(yōu)秀文化傳統(tǒng)和特有的辦學(xué)理念，凝練大學(xué)精神，繼而制定出既符合國(guó)情又能體現(xiàn)本校個(gè)性特色的大學(xué)章程。

二是具有明顯的法律特征和明確的法律地位。西方國(guó)家的法制觀(guān)念大都較強(qiáng)，從大學(xué)章程的起源——特許狀可見(jiàn)，其大學(xué)章程具有深厚的法律淵源和明顯的法律特征。從章程的制定依據(jù)看，西方大學(xué)章程一般由高等學(xué)校權(quán)力機(jī)構(gòu)根據(jù)大學(xué)設(shè)立的特許狀及國(guó)家或地方的教育法律而制定，總是將大學(xué)章程在教育法中的具體條款出處加以明確標(biāo)注^[3]；從章程的制定程序看，國(guó)外大學(xué)章程的制定程序大都有法律規(guī)定，如規(guī)定“大學(xué)章程須由理事會(huì)成員三分之二的多數(shù)通過(guò)”^[4]；從章程的修改程序看，國(guó)外章程的修改雖較頻繁，但大都經(jīng)董事會(huì)會(huì)議等同意修改才生效。同時(shí)，國(guó)外大學(xué)章程有明確的法律地位，從殖民時(shí)期開(kāi)始到最新版本的大學(xué)章程，都是以法案形式批準(zhǔn)，成為國(guó)家或地方法律的一部分。因此，國(guó)外大學(xué)章程相當(dāng)于大學(xué)“憲法”是有法律依據(jù)的。

三是擁有明確而協(xié)調(diào)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。國(guó)外的大學(xué)章程明確規(guī)定了各職能部門(mén)和校長(zhǎng)的職責(zé)，并依法對(duì)管理中權(quán)力機(jī)構(gòu)的劃分進(jìn)行了法律上的切割，即董事會(huì)有哪些權(quán)力與義務(wù)、理事會(huì)或者執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及校長(zhǎng)有哪些權(quán)力義務(wù)、最終的司法訴訟以及訴訟途徑等都有明確的法律規(guī)定^[5]。同時(shí)，學(xué)校重大事項(xiàng)的決策方式和程序以及會(huì)議制度，教職工和學(xué)生參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督等內(nèi)部各主體關(guān)系間都有法律的明細(xì)規(guī)定，并嚴(yán)格按照法定程序協(xié)調(diào)學(xué)校內(nèi)部關(guān)系，致使不同聲音在經(jīng)過(guò)章程執(zhí)行的博弈后達(dá)成一致，使大學(xué)的行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力關(guān)系得以調(diào)和。

四是強(qiáng)調(diào)章程制定程序的規(guī)范性和公正性。國(guó)外大學(xué)章程的一個(gè)顯著特征是具有法律效應(yīng)的制定程序和程序立法，通過(guò)科學(xué)、規(guī)范、合理的程序機(jī)制控制章程建設(shè)。從高等教育兩種傳統(tǒng)模式的大學(xué)章程的制定程序可見(jiàn)，盎格魯—撒克遜傳統(tǒng)的大學(xué)章程一般都規(guī)定董事會(huì)的決策規(guī)劃程序、聽(tīng)證、咨詢(xún)和協(xié)商程序、行政事務(wù)處理程序，羅馬傳統(tǒng)的大學(xué)章程則規(guī)定校務(wù)委員會(huì)的運(yùn)行程序，這兩種傳統(tǒng)模式都體現(xiàn)了程序正義原則和依法行政原則^[6]。同時(shí)，通過(guò)立法程序制定大學(xué)章程也是規(guī)范其章程程序的重要途徑，是大學(xué)章程效力的根本保證。總之，公平、公正、公開(kāi)的大學(xué)章程制定程序，促使了章程更具民主性和可行性，進(jìn)而賦予大學(xué)章程更強(qiáng)的執(zhí)行力。

（二）港澳臺(tái)地區(qū)的大學(xué)章程

香港地區(qū)的大學(xué)章程稱(chēng)為“大學(xué)條例”，可以追溯到1911年香港第一所大學(xué)即香港大學(xué)的成立時(shí)期。香港大學(xué)和香港中文大學(xué)的《大學(xué)條例》，明確而詳細(xì)地規(guī)定了學(xué)校的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)和權(quán)力，規(guī)定了任免教職員程序、學(xué)位的授予、考試的執(zhí)行、財(cái)務(wù)程序等。隨著高等教育的蓬勃發(fā)展，香港各大學(xué)條例日趨完善。

澳門(mén)現(xiàn)代高等教育起步于1981年澳門(mén)東亞大學(xué)的開(kāi)辦，澳門(mén)回歸之前，所有高等教育機(jī)構(gòu)的設(shè)立均須取得澳督的批準(zhǔn)，1999年11月30日才頒布《澳門(mén)大學(xué)章程》。該章程明確了澳門(mén)大學(xué)公共法人的地位，規(guī)定了大學(xué)及其學(xué)術(shù)單位享有行政、學(xué)術(shù)、教學(xué)和財(cái)政等方面的辦學(xué)自主權(quán)。隨著澳門(mén)高等教育的不斷發(fā)展，2006年澳門(mén)特區(qū)政府完善并通過(guò)《澳門(mén)大學(xué)章程》和《澳門(mén)大學(xué)人員通則》。

1948年，臺(tái)灣地區(qū)國(guó)民黨政府在舊中國(guó)大陸《大學(xué)法》的基礎(chǔ)上頒布了《大學(xué)法》，并于1965年首次開(kāi)始研究修訂，2005年再度修改。《大學(xué)法》賦予了大學(xué)更大的自主權(quán)，如學(xué)校可自行規(guī)劃調(diào)整校內(nèi)行政組織及編制表，學(xué)院作為教學(xué)研究的主體有權(quán)設(shè)置學(xué)位學(xué)程或?qū)W分學(xué)程，且校長(zhǎng)可由外國(guó)人擔(dān)任等。同時(shí)，規(guī)定“各大學(xué)應(yīng)依本法規(guī)定，擬定組織規(guī)程，報(bào)教育部核定后實(shí)施”。除此之外，臺(tái)灣高等教育還有大學(xué)學(xué)則，屬于備案性質(zhì)，這些法律條規(guī)共同規(guī)定了大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以及大學(xué)和政府之間的外部關(guān)系，明確了大學(xué)享有的自主權(quán)。

港澳臺(tái)地區(qū)的大學(xué)章程彰顯了以下三個(gè)方面的共性：

一是大學(xué)章程的制定具有適切性。港澳臺(tái)地區(qū)大學(xué)章程的制定均根據(jù)本區(qū)域的實(shí)際情況，結(jié)合本校的歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)形勢(shì)，對(duì)大學(xué)章程進(jìn)行及時(shí)制定或修正，使每個(gè)高校都能制定適合的、高效的大學(xué)章程，提升了章程的時(shí)效性、適切性和效力度。

二是大學(xué)內(nèi)外部關(guān)系具有協(xié)調(diào)性。港澳臺(tái)地區(qū)的大學(xué)章程厘清了學(xué)校與政府的外部關(guān)系和行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力為主的內(nèi)部關(guān)系，明確地規(guī)定了舉辦者（政府）、學(xué)校董事會(huì)或理事會(huì)、學(xué)校組織機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、教育科研機(jī)構(gòu)、教職員工、學(xué)生、校友會(huì)等各利益主體或組織之間的關(guān)系。同時(shí)，確立大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由的理念，制定學(xué)校的中期和長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，并通過(guò)章程來(lái)實(shí)現(xiàn)學(xué)校的專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化管理，推動(dòng)依法辦學(xué)的進(jìn)程。

三是高校的辦學(xué)模式與理念具有國(guó)際性。港澳臺(tái)地區(qū)由于歷史原因，其大學(xué)章程在學(xué)科知識(shí)、理念方法等方面廣泛地借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，具有國(guó)際視野。港澳臺(tái)地區(qū)高等教育的發(fā)展一直以來(lái)都有著國(guó)際化的理念，與國(guó)際上先進(jìn)的辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)和思想接軌的時(shí)效性強(qiáng)。同時(shí)，由于國(guó)際交流頻繁、合作廣泛，一些高校多年來(lái)緊跟國(guó)際高等教育發(fā)展的潮流，實(shí)現(xiàn)了國(guó)際合作辦學(xué)的理念和模式，諸如與英語(yǔ)國(guó)家、葡語(yǔ)系國(guó)家等許多知名大學(xué)都建立了對(duì)外合作平臺(tái)。

（三）我國(guó)內(nèi)地的大學(xué)章程

我國(guó)大學(xué)章程最早可以追溯到宋代的書(shū)院章程，古代書(shū)院的院規(guī)、訓(xùn)示是大學(xué)章程獨(dú)特的起源，但書(shū)院并不是現(xiàn)代意義上的大學(xué)，因而現(xiàn)代大學(xué)章程不能等同于古代書(shū)院的書(shū)規(guī)。京師大學(xué)堂成立時(shí)制定的《京師大學(xué)堂章程》，才是真正意義上的大學(xué)章程。隨后，《東南大學(xué)組織大綱》、《清華大學(xué)組織大綱》以及《北京大學(xué)章程》等章程的陸續(xù)出現(xiàn)，說(shuō)明在解放前我國(guó)大學(xué)一般都有了自己的章程。解放后，大學(xué)逐漸轉(zhuǎn)化為政府的附屬機(jī)構(gòu)，沒(méi)有任何辦學(xué)自主權(quán)和獨(dú)立的法律地位。因此，不可能也沒(méi)有必要制定學(xué)校章程。改革開(kāi)放以來(lái)，建立法治化的高等教育管理體制和擴(kuò)大大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的呼聲越來(lái)越高，因而在《教育法》中第一次規(guī)定要建立學(xué)校章程。接著《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《教育規(guī)劃綱要》）進(jìn)一步指出：“各類(lèi)高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校”，加上隨之出臺(tái)的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，為我國(guó)大學(xué)章程建設(shè)指明了方向。

然而在我國(guó)1 600余所公立大學(xué)中，至今僅有吉林大學(xué)、上海交通大學(xué)、華東師范大學(xué)等少數(shù)高校制定了章程。絕大多數(shù)高校包括北京大學(xué)、清華大學(xué)、南京大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)等國(guó)內(nèi)著名高校都未制定章程，大學(xué)章程的制定工作迫在眉睫。

二、大學(xué)章程制定中的困境分析

（一）大學(xué)章程制定中存在的問(wèn)題

大學(xué)章程在制定中遇到了若干重大而棘手的問(wèn)題，諸如領(lǐng)導(dǎo)體制問(wèn)題、學(xué)校與政府的關(guān)系問(wèn)題、學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的平衡問(wèn)題、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的具體實(shí)現(xiàn)方式問(wèn)題、大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題、大學(xué)特色彰顯的問(wèn)題等，都是制約制定一部較好大學(xué)章程至關(guān)重要的問(wèn)題。

1.法律地位不明確，法律效力得不到保證

法律淵源、程序立法的缺失或不明晰是大學(xué)章程法律地位無(wú)法彰顯的主要原因。我國(guó)現(xiàn)有的教育法律法規(guī)，并未對(duì)大學(xué)章程的法律地位及其在大學(xué)管理中應(yīng)有的法律效力做出明文規(guī)定，從成文的大學(xué)章程看，都缺乏明確的法律淵源。同時(shí)，我國(guó)大學(xué)章程的制定缺乏相應(yīng)的程序立法，使章程的制定程序無(wú)法律依據(jù)，制定過(guò)程失去規(guī)范的法律程序，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)執(zhí)行程序的有法可依。因而，大學(xué)章程法律地位的不明確性使得其合法性受到質(zhì)疑，法律效力受到削弱，在章程執(zhí)行過(guò)程中潛伏著眾多引發(fā)法律糾紛的隱患。

2.對(duì)學(xué)校內(nèi)外部關(guān)系的規(guī)定不明確，章程運(yùn)行機(jī)制不具體

首先，學(xué)校與政府之間的關(guān)系缺乏明確的權(quán)責(zé)規(guī)約。由于公立大學(xué)的特殊性和教育體制改革的局限，要在章程中規(guī)范學(xué)校與政府的權(quán)利（權(quán)力）與義務(wù)非常困難，大多只能“點(diǎn)到為止”，甚至“避而不談”。章程缺乏明確的法律淵源和法律依據(jù)規(guī)定學(xué)校與政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，無(wú)法規(guī)約政府在高校管理中的義務(wù)與責(zé)任，即使有文本的規(guī)定，也缺乏執(zhí)行效力。因此，由高校主導(dǎo)的章程起草難以對(duì)舉辦者政府做出規(guī)范，繼而難以通過(guò)章程的制定獲得辦學(xué)自主權(quán)。實(shí)際上，由學(xué)校內(nèi)部制定的大學(xué)章程只能為高校發(fā)展提供內(nèi)在動(dòng)力，無(wú)法真正規(guī)定學(xué)校與政府關(guān)系。

其次，大學(xué)章程對(duì)學(xué)校的內(nèi)部管理體制的規(guī)約不明晰。一是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制中黨委與校長(zhǎng)的主要責(zé)權(quán)未詳細(xì)規(guī)定，缺乏可操作的程序性規(guī)范和制度性建設(shè)；二是大學(xué)章程缺乏使學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力相協(xié)調(diào)的制度性規(guī)定，學(xué)校內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)的組織形式和運(yùn)行機(jī)制權(quán)責(zé)不明；三是部分章程對(duì)學(xué)校與師生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系未作明確規(guī)定，師生參與大學(xué)管理的主體地位無(wú)法得到保障，同時(shí)對(duì)學(xué)校其他法定機(jī)構(gòu)或民主決策機(jī)制規(guī)范不足，致使出現(xiàn)法律糾紛時(shí)章程的法律適應(yīng)性不強(qiáng)。

最后，大學(xué)章程對(duì)學(xué)校與社會(huì)之間的關(guān)系規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)抽象。現(xiàn)有的章程只泛泛地規(guī)定了學(xué)校與社會(huì)組織、校友之間的關(guān)系，而對(duì)學(xué)校董事會(huì)或理事會(huì)制度的規(guī)定還正處于初步探索階段，未在大學(xué)章程中進(jìn)行明晰的規(guī)定。同時(shí)，隨著參與辦學(xué)主體的日趨多元化，大學(xué)章程對(duì)社會(huì)各主體參與辦學(xué)也缺乏制度性規(guī)范，外部主體參與學(xué)校管理的機(jī)制有待健全。

3.規(guī)范性與學(xué)校特色之間存在著矛盾

目前，我國(guó)大學(xué)章程的內(nèi)容趨同，普遍存在辦學(xué)特色和個(gè)性形象彰顯不足的現(xiàn)象。大學(xué)章程內(nèi)容的相似度較高，文本的結(jié)構(gòu)趨同性較強(qiáng)，在最能彰顯學(xué)校特色與亮點(diǎn)的辦學(xué)理念、培養(yǎng)目標(biāo)、學(xué)校定位等方面都未能得以表征。主要表現(xiàn)在以下三個(gè)層面：一是就大學(xué)的功能而言，對(duì)于學(xué)校與政府、社會(huì)的關(guān)系，以及人才培養(yǎng)目標(biāo)等內(nèi)容的規(guī)定上，大多僅照搬教育法律法規(guī)和國(guó)家教育主管部門(mén)的規(guī)定，在內(nèi)容的表述上基本相同；二是在學(xué)校內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)定上，大都借用政府現(xiàn)有的管理體制與模式，機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分與上級(jí)主管部門(mén)相對(duì)應(yīng)，因此，各學(xué)校機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力配置的區(qū)別不大，無(wú)法體現(xiàn)本校內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)的特色；三是對(duì)教師、職工、學(xué)生等學(xué)校各利益主體的權(quán)利與義務(wù)規(guī)定也趨于一致。總之，各高校的章程趨同性較強(qiáng)，章程內(nèi)容更是顯得保守，幾乎沒(méi)有特色，缺乏與本學(xué)校相適切的獨(dú)具特色的大學(xué)章程，繼而如何尋求特色發(fā)展便成了各所學(xué)校大學(xué)章程制定的棘手問(wèn)題。

4.制定意見(jiàn)的公開(kāi)與反饋制度較欠缺

大學(xué)章程制定過(guò)程中公開(kāi)征求和咨詢(xún)意見(jiàn)，以及形成反饋循環(huán)的過(guò)程是十分重要的。它可以最大程度地調(diào)動(dòng)各利益相關(guān)主體來(lái)思考學(xué)校的歷史與未來(lái)，為學(xué)校的建設(shè)出謀劃策，思考自身發(fā)展與組織發(fā)展的協(xié)調(diào)關(guān)系。各利益主體能主動(dòng)參與是大學(xué)章程得以順利實(shí)施的前提保障，也極大地提高了各利益主體參與學(xué)校建設(shè)的積極性和能動(dòng)性。但是，目前國(guó)內(nèi)大學(xué)章程在制定時(shí)不太重視意見(jiàn)征詢(xún)工作和信息反饋工作，或是征求意見(jiàn)的廣度和深度不夠，繼而一些利益相關(guān)主體甚至都不知道章程的制定工作，而后的執(zhí)行過(guò)程也缺乏公開(kāi)度，章程的“束之高閣”使學(xué)校很多師生員工都不知章程的存在。因而，這就促使章程制定過(guò)程的科學(xué)性、合法性以及執(zhí)行的有效性遭到懷疑，章程的認(rèn)同度低，導(dǎo)致執(zhí)行力受阻。

（二）大學(xué)章程制定中的難點(diǎn)

大學(xué)章程制定過(guò)程中的主要難點(diǎn)在于要解決兩個(gè)問(wèn)題：一方面要解決學(xué)校和政府的關(guān)系問(wèn)題；另一方面要解決學(xué)校內(nèi)部關(guān)系的問(wèn)題。只要能理清高校與政府的外部關(guān)系和高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，使其成為大學(xué)章程各利益主體的共同規(guī)則，真正體現(xiàn)大學(xué)的主體意志，就是在大學(xué)章程制定上具有了突破性的勝利。

首先，在現(xiàn)有體制規(guī)定下，對(duì)高校與政府管辦分離的新型關(guān)系缺乏法律效力，無(wú)法短時(shí)間內(nèi)在章程中明確厘定二者之間的關(guān)系；其次，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系難以厘清。大學(xué)章程的制定，最引人矚目之處恰是管理制度的形式，因要厘清行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的邊界，明確各自的運(yùn)行機(jī)制，目前仍存在困難；最后，學(xué)校內(nèi)部管理體制的改革不易，如何規(guī)定黨委和校長(zhǎng)的關(guān)系問(wèn)題，這涉及到高校內(nèi)部政治權(quán)力、黨政兩方面的規(guī)定，學(xué)校很難處理。

總之，要通過(guò)大學(xué)章程建立新型關(guān)系，政府究竟怎么依法管理學(xué)校，學(xué)校究竟該建立什么樣的治理結(jié)構(gòu)，社會(huì)又如何對(duì)學(xué)校參與和監(jiān)督，還有待理論和實(shí)踐的探索。同時(shí)，對(duì)于公辦高校，堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是基本要求，但黨委如何領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)如何負(fù)責(zé)、黨委和校長(zhǎng)如何協(xié)調(diào)，在高校內(nèi)部莫衷一是。還有，高校的去行政化、教授治學(xué)的有效模式、高校理事會(huì)或董事會(huì)、高校評(píng)價(jià)模式等問(wèn)題，目前還未能解決，仍在探索之中，不能在短期內(nèi)明確而詳實(shí)地反映在大學(xué)章程中。

（三）大學(xué)章程制定中的重點(diǎn)

除了要厘清大學(xué)章程制定中高校與政府之間的外部關(guān)系和高校內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系以外，從現(xiàn)實(shí)層面和本質(zhì)層面看，“學(xué)校特色”的思考與厘定應(yīng)是大學(xué)章程制定的重心，大學(xué)章程的編制應(yīng)重視對(duì)學(xué)校特色和貢獻(xiàn)的審視。

創(chuàng)建獨(dú)具特色的大學(xué)，是學(xué)校自身生存和發(fā)展的內(nèi)在需要。學(xué)校只有充分彰顯其特色，才能在眾多高校中凸顯競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，也才能提升學(xué)校建設(shè)的質(zhì)量和效益^[7]。而學(xué)校的特色主要源于學(xué)校自己的發(fā)展歷史和文化內(nèi)涵，因?yàn)樵陂L(zhǎng)期的辦學(xué)過(guò)程中，形成了獨(dú)特的辦學(xué)理念、目標(biāo)定位、發(fā)展路徑和人才培養(yǎng)模式，這些都應(yīng)該在大學(xué)章程中得以體現(xiàn)。但是，現(xiàn)有的一些體制機(jī)制問(wèn)題很難突破，體現(xiàn)在高等教育中便是辦學(xué)理念的雷同，各校之間相互模仿，失去了學(xué)校應(yīng)有的個(gè)性特色，甚至制定章程僅是為了完成上級(jí)主管部門(mén)下達(dá)的任務(wù)，因而很難激起高校制定章程的積極性，也就難以集中精力深度研究學(xué)校特色亮點(diǎn)而反映在章程之中，繼而難免出現(xiàn)各校章程“千篇一律”的現(xiàn)象。從本質(zhì)上講，趁著大學(xué)章程制定的契機(jī)，思考和提煉學(xué)校的特色有利于深化學(xué)校的辦學(xué)理念和重新審視學(xué)校的發(fā)展定位，進(jìn)而對(duì)學(xué)校使命、辦學(xué)宗旨、辦學(xué)目標(biāo)等大學(xué)根本問(wèn)題進(jìn)行深入的研究思考和凝練。

三、大學(xué)章程制定路徑的思考

（一）須充分彰顯學(xué)校特色

大學(xué)章程若要避免“千篇一律”，就須在整體統(tǒng)一中凸顯個(gè)性和特色，力求在章程編制過(guò)程中創(chuàng)新，高度彰顯學(xué)校亮點(diǎn)和凝練辦學(xué)特色。據(jù)此，應(yīng)做到以下兩個(gè)方面：一方面是應(yīng)凸顯學(xué)校的發(fā)展歷史和文化繼承。每所高校都有屬于自己的歷史傳統(tǒng)和歷史文化，且在學(xué)校歷史文化的傳承中積淀了獨(dú)具特色的辦學(xué)理念、辦學(xué)思想和辦學(xué)模式等。同時(shí)，由于我國(guó)公立大學(xué)都擔(dān)負(fù)著服務(wù)國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重任，而國(guó)家和地方政府對(duì)每所大學(xué)所賦予的使命和任務(wù)規(guī)劃是各有側(cè)重、各不相同的，因而對(duì)其人才培養(yǎng)的目標(biāo)、科學(xué)研究的重點(diǎn)與方向、社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域、文化傳承與創(chuàng)新等功能的要求也各異^[8]。諸如這些特色之處都是大學(xué)章程應(yīng)該反映的重要內(nèi)容，需要在章程制定中高度凝練和總結(jié)，且一般主要反映在大學(xué)章程的序言部分，對(duì)學(xué)校的發(fā)展沿革、文化傳統(tǒng)、辦學(xué)宗旨、辦學(xué)理念、發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展定位等予以簡(jiǎn)要的描述。同時(shí)，對(duì)校訓(xùn)、校歌、校徽、法定紀(jì)念日等外顯學(xué)校文化特征的內(nèi)容也應(yīng)編制進(jìn)大學(xué)章程中，就能更鮮活地展現(xiàn)學(xué)校的個(gè)性特征，避免大學(xué)章程的空洞與雷同，編制出既能凸顯學(xué)校文化底蘊(yùn)又能適切學(xué)校發(fā)展的獨(dú)特大學(xué)章程。

另一方面是應(yīng)盡量減少趨同性的內(nèi)容，避免空洞的章程用語(yǔ)。國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的大學(xué)章程文本內(nèi)容的趨同性較強(qiáng)，且用語(yǔ)較空泛，諸如在發(fā)展目標(biāo)定位時(shí)常使用“國(guó)內(nèi)一流”、“世界一流”等話(huà)語(yǔ)。其實(shí)籠統(tǒng)的目標(biāo)實(shí)際上就是沒(méi)有目標(biāo)，因?yàn)橐粋€(gè)學(xué)校的發(fā)展定位應(yīng)該是與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)、學(xué)校發(fā)展長(zhǎng)處和實(shí)力等眾多因素相結(jié)合的體現(xiàn)學(xué)校特色的目標(biāo)。大學(xué)章程的編制需要有屬于本校特有的話(huà)語(yǔ)體系，應(yīng)立足學(xué)校實(shí)際，找準(zhǔn)定位，力求準(zhǔn)確表述學(xué)校自己的辦學(xué)目標(biāo)和辦學(xué)特色，為學(xué)校確立適切的發(fā)展定位^[9]。同時(shí)，大學(xué)章程在制定過(guò)程中要堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，用語(yǔ)要落到學(xué)校發(fā)展的實(shí)處，才能最大程度地彰顯學(xué)校特色，有助于推動(dòng)章程執(zhí)行的力度、強(qiáng)度和效度。

（二）須充分體現(xiàn)大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)

高校辦學(xué)自主權(quán)的保障既是學(xué)校特色化發(fā)展的動(dòng)力，也是國(guó)家高等教育改革和發(fā)展的重要根基。只有突破“千篇一律”、“千人一面”的發(fā)展瓶頸，才可能出現(xiàn)國(guó)際化的世界一流大學(xué)。在我國(guó)人大十一屆三次會(huì)議政府工作報(bào)告中也強(qiáng)調(diào)實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略和人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，要進(jìn)一步落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)。因此，在大學(xué)章程制定中應(yīng)充分彰顯大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的自治精神，完善并實(shí)現(xiàn)大學(xué)自主辦學(xué)。明確舉辦者（政府）、學(xué)校、教育者與受教育者等各利益主體的權(quán)責(zé)，明確規(guī)定行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系。同時(shí)，在學(xué)校機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員任用、學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、對(duì)外交流和社會(huì)服務(wù)等屬于大學(xué)自治權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng)上，應(yīng)規(guī)定嚴(yán)格由大學(xué)自主實(shí)施；并把法律層面對(duì)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)定融入到章程之中，保障辦學(xué)自主權(quán)實(shí)施的法律效應(yīng)。唯此，才能彰顯學(xué)校的特色和內(nèi)部發(fā)展動(dòng)力，捍衛(wèi)學(xué)術(shù)自由的凈勝，保障高校辦學(xué)自主權(quán)的有效落實(shí)。

（三）須有前瞻性和可操作性

大學(xué)章程在制定過(guò)程中既要考量學(xué)校的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，找準(zhǔn)學(xué)校的發(fā)展定位，又不能局限于現(xiàn)狀，受學(xué)校發(fā)展現(xiàn)狀困境所束縛，應(yīng)高瞻遠(yuǎn)矚，具有戰(zhàn)略眼光，立足現(xiàn)實(shí)，著眼學(xué)校的未來(lái)使命和發(fā)展遠(yuǎn)景。因此，大學(xué)章程在制定過(guò)程中應(yīng)突出前瞻性、指導(dǎo)性和可行性原則，具體主要體現(xiàn)在學(xué)校定位、發(fā)展目標(biāo)、辦學(xué)方式、組織結(jié)構(gòu)和管理模式等章程內(nèi)容中，以定性加定量的形式加以描述。但因?qū)W校的發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，而大學(xué)章程文本則是相對(duì)靜態(tài)的，因此在章程制定過(guò)程中應(yīng)考慮學(xué)校的變化發(fā)展，留有余地及其足夠的創(chuàng)新空間，保障大學(xué)章程能進(jìn)行適時(shí)的修改。總之，大學(xué)章程在制定時(shí)如過(guò)于理想化，就會(huì)使章程顯得空泛，降低其可信度、權(quán)威性和可操作性，更不利于章程的執(zhí)行；如僅僅拘泥于現(xiàn)實(shí)，勢(shì)必會(huì)約束和阻礙學(xué)校的長(zhǎng)足發(fā)展。因而，實(shí)事求是、合理超前是解決章程制定中學(xué)校發(fā)展定位問(wèn)題的基本思路。

（四）須引入責(zé)任追究制度和解決爭(zhēng)議制度

國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的大學(xué)章程缺乏充分的規(guī)范效力，對(duì)于責(zé)任人的失責(zé)行為難以通過(guò)規(guī)范程序?qū)嵤┴?zé)任追究以及申訴救濟(jì)途徑，也就無(wú)法保障大學(xué)章程的執(zhí)行力。因此，大學(xué)章程在制定中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定責(zé)任追究制度，它是確立大學(xué)章程的法律效力和構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的重要環(huán)節(jié)。其問(wèn)責(zé)的范圍包括學(xué)校內(nèi)部的問(wèn)責(zé)和政府、社會(huì)對(duì)學(xué)校的問(wèn)責(zé)，使大學(xué)章程各利益主體能清楚其行為后果，對(duì)觸犯章程規(guī)定和行為不力的主體實(shí)施問(wèn)責(zé)制、引咎辭職制等責(zé)任追究制度。同時(shí)，應(yīng)把解決爭(zhēng)議制度納入到大學(xué)章程之中，為大學(xué)章程執(zhí)行過(guò)程中聽(tīng)取相對(duì)人的申訴或進(jìn)行辯護(hù)提供暢通的救濟(jì)渠道，并按照法律的要求建立訴訟和復(fù)議等措施，建立針對(duì)教師、職工以及學(xué)生的權(quán)益申訴制度等系列解決爭(zhēng)議制度。

總之，大學(xué)章程的制定過(guò)程是一個(gè)全面回顧歷史、凝練辦學(xué)特色、謀劃未來(lái)發(fā)展的研究過(guò)程，需要繼承傳統(tǒng)、立足現(xiàn)實(shí)、展望未來(lái)，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，才能制定出既能彰顯學(xué)校特色又能體現(xiàn)現(xiàn)代大學(xué)理念的切實(shí)可行的基本準(zhǔn)則。

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