去行政化路徑：完善高校法人制度

摘 要：文章討論了普通高校行政化的本質和實現機制，以及高校行政化對于社會與高等教育發展的雙重負面影響，提出完善高校法人制度是化解高校行政化的治本之路。

關鍵詞：普通高校 去行政化 高校組織 法人制度

普通高校去行政化問題成為近年社會與學界關注的熱點，2010年7月頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》），將去行政化問題由理論討論層面推進到實踐改革階段。《綱要》明確提出，要“推進政校分開、管辦分離”，要“隨著國家事業單位分類改革推進，探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”。盡管《綱要》從國家管理層面確認了教育中存在的“行政化”問題，并提出了要推進管辦分離，建立符合學校特點的管理制度，將高等教育體制改革推進到更深的層次，但對于高校與政府之間的關系如何改進，并未提出具體的改革計劃或實操方案，所以討論依然是必要的。本文擬對高校行政化的表現、危害和去行政化的路徑提出自己的一家之言。

高校行政化的本質及其表現

關于高校“行政化”概念基本涵義的把握，筆者認同鐘秉林教授的定義，即“所謂大學‘行政化’，是指以官僚科層制為基本特征的行政管理在大學管理中被泛化和濫用，即把大學當作行政機構來管理，把學術事物當作行政事物來管理”。 然而，由于關注問題的視角不同，本人所理解的“泛化”和“濫用”的程度會更加嚴重，其負面影響不止于高校本身，還包括給社會造成的負面影響。

從社會組織理論的視角看，高校也是一種社會組織，同任何正規組織所具有的結構與規則一樣，也具有馬克斯·韋伯所概括出來的科層制的典型特征，即專業分工與權威等級。在高度組織化的現代社會，科層制被普遍用于對群體活動的組織過程之中。“任何一種支配現世的策略中都蘊含了朝向提高效率的價值尺度，而科層官僚支配是在制度上最能夠契合這種價值的一種發明”。特別是在人類團體活動的規模越來越大，且共同活動又越來越注重效率的時候，“科層行政組織亦愈有其必要”。 高校中的教學與研究工作，也是一種群體合作的社會活動過程，也需要權威對集體活動的程序和規則進行規定，需要行政系統對日常活動過程及其中包含的各種關系和事件進行協調。從組織管理的層面看，行政權力和科層制行政系統是高校正常運轉不可或缺的必要條件。

在這里需要理解的問題是，科層制行政權力不等于“行政化”。換言之，存在于高校中的行政管理系統，并不會必然導致我們現在所要解決的高校“行政化”問題。筆者所理解的高校“行政化”發生于高等教育系統的宏觀和微觀兩個層面：在宏觀層面，是指在國家行政與高校行政兩個系統的關系方面，所產生的國家行政系統同化大學組織的現象。其本質特征主要表現在兩個方面，一是模糊了高校的組織邊界，即國家管理的行政權力直接介入到高校的內部運作過程之中；二是取代了高校的組織目標，即國家管理的行政目標直接移植到高校中自動成為高校的組織目標。如國家對本屬于高校的學位問題的相關管理、對學校課程設置方面的具體規定，以及將國家既定時期的經濟和政治發展目標直接安排在高校的教育目標之中等。在微觀層面，高校的行政化特征表現為，在高校內部管理系統用行政管理理念和運行原則取代學術領域的運行原則，如多數學者所討論的高校行政權威絕對化、學術權威邊緣化 、學校成為變相的官場、學者蛻變為官僚、行政級別取代學術標準等。無論是宏觀層面還是微觀層面的高校行政化表現，其深層的運行機制都是將學校行政官員納入到國家或地方行政系統之中，即學校的高層或中層領導由國家或地方政府委派或任命，賦予高校領導國家行政系統的行政級別，以此確保國家或地方政府的指令能在高校中貫徹執行。所以，從某種意義來看，高校實際上是“被行政化”了。

高校行政化的負面影響

對高校行政化在社會與高校自身兩方面所產生的負面影響進行認識，是我們今天檢討高校行政化問題，以及選擇去行政化的行動策略時必須要解答的問題。無論是從社會層面還是從高校組織自身來看，高校行政化的負面影響，都源自于行政化之后高等教育獨立性和自主能力的缺失。

從高校與社會的良性互動角度看，大學的本質職能是為社會的發展提供知識基礎，社會的存續需要共識維護，社會的發展需要新知的引領。大學是“為知識而生，靠知識而活。在這里，知識的創造、傳播、應用都非常重要”。 隨著社會發展水平和社會事物復雜性的提高，大學與社會的互相依賴程度也越來越緊密，在大學成為社會發展軸心的時代，與世隔絕的象牙塔也不復存在了。但無論是出世還是入世，都是大學為了保持更好的知識傳播與生產能力而作出的選擇。

開放或封閉，取決于大學自主的理解與選擇，其動機是永恒不變的，即實現大學傳播和創造知識的組織目標。或者說，獨立自主是大學勝任其社會功能、維持社會生存合法性的基本前提。在我國高校被納入到國家行政系統直接管理之后，高校就變成了政府實現具體時期特定目標的行政工具，知識組織、傳播和創新都會受到這些短期目標和局部目標的約束，很難達到高深知識操作所需的制度環境和文化氛圍。這也許就是“錢學森之問”的答案吧。

高校行政化產生的社會負面影響主要表現在以下方面：首先，失去獨立性的高校，在行政系統的指揮棒下，為短期或局部的政府計劃目標服務的同時，不得不放棄追逐知識發展的腳步和邏輯。不能在更為廣泛的社會時空范圍內思考和研究問題，不能堅持科學原則，高校就不可能創造出原創性的科學文化知識，高等教育對社會長遠發展的支持和引導作用就難以實現，甚至在很多時候會成為社會發展的拖累或障礙。例如，我國經濟發展模式的轉型問題，就受制于技術和人才儲備不足的掣肘，不僅不能自發實現轉型，而且即使在政府的大力推動下，也是反反復復，艱難曲折。

其次，高校行政化自然要求高校培養目標更多體現政府政績目標的要求，如1950年制定的《高等學校暫行規程》，將高校的培養目標規定為“適應國家建設的需要進行教學工作，培養通曉基本理論與實際運用的專門人才”。1961年頒發的《高教六十條》規定“高等學校的基本任務，是貫徹執行教育為無產階級政治服務、教育與生產勞動相結合的方針，培養為社會主義建設所需要的各種專門人才”。這種針對短期建設需要的培養目標，帶來了高校人才培養綜合素質水平低下的長期問題。作為挽救措施，1998年教育部頒發了《關于加強大學生文化素質教育的若干意見》，確定將素質教育作為高校教學改革的重要任務。

再次，缺乏獨立性的高校，不能主動對人類發展和社會發展的基本問題和現實問題進行獨立思考，不能為社會發展道路和發展技術的選擇提供價值判斷的框架，就難以發揮理性引導社會發展的“社會良心”作用。社會的文化與道德傳統、社會的和諧穩定與持續發展，都會因缺乏高校的這些必要服務而受損。

從高校層面來看，高校行政化對學校組織本身的危害也是相當嚴重的。最嚴重的負面影響是使學校喪失了最基本的獨立生存能力。在政府主導高校發展目標和內部規則的環境條件下，“等、靠、要”成為了學校領導者的主要管理策略，如等上級政府的工作指令和政策規定，靠政府的制度規定和特殊政策維持生存，向上級管理者要科研項目、要學位點、要學位授予權、要各種學校原本該有的辦學權利等。面向社會獨立辦學的能力缺失，就不能主動適應社會的發展變化，必然引發社會對高等教育的普遍質疑。

高校行政化對學校本身的負面影響，還表現為大學精神和科學理念不再是學校的靈魂，對行政權威的尊崇勝過尊重真理。“一心問學”和“獨立思考”的治學態度沒有了市場后，知識創造與傳播的神圣光環不復存在，應付教學與科研的現象變成了常態。教學不再是知識研討和傳播的過程，不再是教師的責任和榮耀，倒成為教師要躲避的任務了。所以，不難理解教育部還要專門頒發文件，要求教授給本科生上課。

最后，大學的生存問題。附屬于國家行政系統后，各學校沒有自己的辦學理念和培養目標，千校一面。無怪乎有學者稱中國只有一所大學，即教育部大學，各個高校都是教育部這所大學的“分校”。以筆者看，即便是“分校”，也是缺乏相對獨立和自我目標的“分校”。在社會發展復雜性程度越來越高，社會機構與個人的價值追求越來越多元化的今天，當受教育者的多元需求難以在統一僵化的辦學體制中得到滿足時，學生選擇了用腳投票，本科生留學比例每年快速增長著。用人單位選擇了招聘海外留學生，就連某國有大銀行也打出了只接收海歸畢業生的招聘廣告。在開放的環境下，缺乏獨立性的高校，遭遇生存危機只是遲早的問題。

所以，無論出于提升高校履行社會責任能力的考慮，還是關注高校自身的生存與發展，去行政化都是必須完成的歷史使命。

高校去行政化的路徑

由上述對高校行政化的本質及其負面影響的討論看，去行政化對于高校管理系統的健康運行是正確的選擇。在此需要說明的是，高校去行政化，不是取消或者削弱高校的行政管理系統，其本質是將高校從國家或地方政府的行政系統的直接控制下解放出來，讓高校成為依法辦學的獨立組織，建立尊重高校教育本質的校內行政系統、構建體現高等教育運行規律的學校內部治理結構。

有研究揭示：“從客觀效果看，總體上，大學行政化傾向與大學功能表現總體上呈現‘負相關’關系。” 筆者認為，這種負相關關系，某種程度上是由政府和高等教育兩個系統的社會活動性質不同所決定的。政府的行政權力要求執行者要針對目標統一行動，而高等教育活動功能是多元的、效果是綜合的；政府常常關注的是當下存在的問題及具體的解決方案，而高等教育活動結果的影響卻是比較深遠的。所以，政府考慮問題和解決問題的特定視角，對高等教育活動而言，并非總是正確的，或者，至少從長遠角度看，是不夠全面的。例如，新中國成立后高等教育系統大的動蕩總與政府的直接干預有關，1952年的院系調整、“211工程”的院校合并、1999年的高校擴招等，事后都顯示出了當初決策的局限性。還有各種體現行政管理要求的現行教育制度，也都表現出方便管理但與教育規律有所矛盾的實施結果。例如，高校的績效工資制度與教師工作性質的矛盾；高考制度不僅限制了大學獨立辦學能力的發展和學校的定位，而且也制約了中小學教育的發展，應試成為學生和學校的共同目標。

高校去行政化的治本措施，是廓清國家行政系統與高等教育系統的行動范圍和權力邊界，確保兩個系統在各司其職的基礎上形成良性互動。依照現行的法律規定，最為適合的制度安排是高校法人制度。“法人制度約束的不僅是學校，還有高等教育系統的各級領導，或者說是各級政府。面對高校法人制度，政府要轉變職能和角色，專注于系統目標的制定、系統規則的建設與維護，以及系統健康運行的信息服務等職能，而不再對高校組織的內部運作下達指令。政府的各種特殊需求，更多的應該以激勵性政策的形式出現，引導學校法人作出自覺與自愿的選擇，在高校與政府之間建立起良性的互動關系。”

法人制度，約束的不僅是政府有形之手不要越界，而且也要求高校要履行社會責任和自我約束。換言之，去行政化是一個加強管理的雙向制度建設過程，通過高校法人制度，使政府回歸宏觀監控的社會管理者角色，使學校對自己行為及其后果負起切實的責任。對政府而言，高校法人是一個有自主權的法人行動者，政府應該依法對其進行監控和指導；對高校而言，以獨立法人角色面對社會自主辦學，需要更加強有力的內部行政管理系統，而不是廢除行政權力。對于政府和高校內部的教育管理系統建設的具體設計，都需要我們在重新認識高等教育和政府職能的基礎上，依法建構相關的制度安排。如李成從“委托代理關系”視角的理解，就提供了一個可供參考的研究范本。

去行政化的核心訴求，是高校的辦學自主權回歸于學校組織，使高校成為自治的法人實體。對于高校自治，有學者從實質性和程序性兩個角度給出了相應的定義：“實質性的自治是大學或學院以它的法人的形式決定它自己的目標和教育計劃的權利——院校的（是）‘什么’的問題。程序性的自治是大學或學院在它以法人的形式決定通過什么手段實行它的目標和教育計劃——院校的‘如何’的問題。” 該定義的深層含義，無論是從實質還是從程序角度看，高校法人制度都是大學自主權的前提條件和制度保障。

我們建議，通過完善大學法人制度來消解高校的行政化問題，是希望在回歸的大學自主權與政府的合法監管權之間，建立一種良性互動的平衡關系。法人制度的作用是雙重的：高校法人在拒絕政府有形之手干預高校內部活動的同時，也約束高校要依法辦學，遵守國家的監管規則；法人制度在保護大學獨立性的同時，也要求大學肩負起社會責任，為自身的生存與發展不懈努力。對此，范富格特指出，不能將高校自治看作是高校對絕對權力的訴求：“任何人可以一方面把自治看作涉及院校與政府之間權力平衡的關系問題，另一方面把它看作涉及行政和院校內部學術職業之間權力平衡的關系問題，而不把自治看作一個絕對的事情。”

所以我們認為，去行政化本質上是加強高等教育管理的過程，而非有些人擔心的會引發高校的管理混亂。因為，通過高校法人制度，在國家的宏觀管理與高校自主發展之間建立一種平衡，政府和高校都會更加專注于自身的責任和工作效果。法人制度不僅保障了高校的自主能力，也使高校的主動性有了發揮的空間，能夠讓學校為社會提供更為豐富的服務內容，滿足社會的多元教育需求。法人制度也能減輕政府的管理負擔，將其力量集中在高等教育市場規范制定和市場秩序的維護上，確立維護我國高等教育系統長期穩定的發展機制。

當然，高校法人制度也包含學校內部治理結構建設問題，這涉及到校內各種利益相關者的權利分配與協調合作問題，需要對內部管理關系進行重新認識與合理構架，只是此問題超越了本文的討論主題，在此不便深入分析。

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（作者單位：北京師范大學教育學部高等教育研究所）

[責任編輯：蔡桂蘭]