農地承包權退出機制構建

【摘要】農地承包權退出機制缺失是目前工業化和城市化水平相背離、農業規模化經營難以實現、人戶分離導致的管理困境，以及農村人地矛盾等問題的重要根源。建立農地承包權退出機制，明確規定農地承包權退出的基本原則、基本條件、合理程序和監管責任，同時推進戶籍制度、農村社會保障制度、農村土地產權制度等相關配套制度的改革，是解決以上問題的有效路徑。

【關鍵詞】農地承包權 退出機制 農村改革

【中圖分類號】F321 【文獻標識碼】A [文章編號]1004-6623（2013）04-0026-04

隨著我國工業化和城市化進程快速發展，大量農村勞動力向城鎮和非農產業轉移，這為減少農村人口，提高農村人均耕地面積創造了條件。然而，由于缺乏農地承包權退出機制，已經轉移就業的農民仍無法擺脫土地的束縛。在堅持農村基本經營制度，保持現有土地承包關系長久不變和解決好社會保障問題的前提下，逐步建立健全農村土地承包經營權退出機制，實現農民從農村有序退出，具有重要的意義。

一、農地承包權退出機制缺失所造成的現實困境

1 快速發展的工業化與相對滯后的城市化之間的矛盾。工業化與城市化是現代國家經濟社會發展中兩個密切關聯、互為影響的重要命題。工業化進程通常伴隨著農業人口向城鎮的遷移，從而推動城市化的發展。然而，由于缺乏農地承包權退出機制，農民難以真正從農村退出，加之存在著城市落戶障礙，從而導致我國特有的半城市化現象。2011年，我國工業化率達到46.8%，城鎮人口達到6.9億人，占總人口比重首次超過50%，達到51.3%。如果工業化率按非農勞動力占全部勞動力比重算，城市化率按照居住人口算，城市化率為48%，工業化率為70%。無論是哪種計算方法，都充分說明當前我國的城市化水平嚴重滯后于工業化水平。數以億計的農民工無法真正退出農村，也就難以真正融入城市。

2 農業生產規模化需求與農地承包細碎化現狀之間的矛盾。農村土地家庭聯產承包責任制，極大地激發了廣大農民的生產積極性。為我國經濟的發展做出了巨大貢獻。這種農地分配模式所呈現出的細碎化特征適應當時農村戶小人少、投入有限和生產工具落后的社會現實。但隨著科技進步和社會環境變化，農業生產規模狹小已成為制約農業發展和農民增收的重要因素。穩定擴大農業生產規模。提升農業生產效益，必須有效減少農村人口，實現農民從農村有序退出。毋庸置疑，農地承包權退出制度的缺失加劇了當前農地承包權分散化、細碎化的狀況。阻礙了農業生產規模化經營的進程。

3 人戶分離所引發的人口管理和治安管理困境。據資料介紹，目前中國有1.28億農村人口在城市居住，長期處于人戶分離狀態。這不僅影響到農業生產和糧食安全，也給人口管理和治安管理帶來諸多不便。在農村，管理對象虛化和監督管理困難；在城市，管理信息缺乏和管理抓手缺失。這種人戶分離的狀態也給農民及其家庭成員在社保、就醫、子女教育等問題上帶來諸多不便。

4 村莊內部人地不均而導致的農村治理困境。我國大部分農村地區曾進行過兩輪土地承包，第二輪承包至今多數已達25年，很多農村已出現嚴重的人地不均狀況。由于缺乏農地承包權退出機制，導致離開農村的農民工無法退出耕地。農村的新增農民也無法獲得耕地。按照“增人不增地，減人不減地”的政策，農村出現了“人少地多”和“人多地少”并存的局面。人地矛盾日益突出。這種人地不均的狀況已經成為影響農村社會和諧發展的重要因索，也使得當前的農村理工作變得更具復雜性和艱巨性。

二、農地承包權退出機制的價值功能分析

1 有利于推動城市化進程，實現城市化與工業化協調發展。以戶籍和農地標準來衡量，我國城市化實際水平只有30%左右。過于低下的城市化水平勢必會制約工業化進程，最終影響國家的現代化進程和經濟社會發展步伐。以建立農地承包權退出制度為突破口，促進農村土地制度改革和戶籍制度改革，有利于推動我國城市化水平的大幅提升，從而實現城市化與工業化的協調發展。

2 有利于解決目前農地承包權極度分散化問題。推動農業規模化、產業化、現代化和集約化進程。目前一些地方推動的農地流轉。主要是經營者獲利，而作為擁有農地承包權的農民卻無法從農地流轉中獲得更高的回報，從而造成大部分地區的農民并不具有很強的農地流轉意愿，這也就注定農地流轉不可能成為未來農業規模經營的主要方式。退一步講，即使農地流轉成為農民工的普遍選撣。由于流轉出農地的農民以及上輪農地承包后的新增農民都擁有在下輪農地承包時的承包權，農村人多地少的困境并沒有從根本上得到解決，農地承包權極度分散化和細碎化的現狀也難以得到實質性改變。由于農地流轉的期限必然少于農地承包期，使得農地流轉的穩定性將遠低于農地承包制本身。因此，實現穩定的農業規模化經營必須建立在農地承包權退出的基礎上。

3 有利于解決流動人口“人戶分離”的尷尬狀況。農村土地制度的改革必然要引起戶籍制度的相應變革。如果能夠以建立農地承包權退出制度作為突破口。推動農村土地制度和戶籍制度的聯動創新，保障農民在通過合理程序退出農地承包權的同時。能夠通過合適途徑獲取城鎮戶口，則可以實現“戶隨人走、人戶不分”的局面，進而實現對人口和社會治安的有效管理。

4 有利于化解當前農村普遍存在的人地不均問題，降低農村社會風險。在保持農村土地承包權長期穩定的前提下，建立合理有序的農地承包權退出制度，既符合實事求是、因地制宜的原則。也能夠有效解決當前農村普遍存在的人地不均問題。減少農村社會矛盾。降低農村社會風險。促進農村社會和諧。

三、農地承包權退出機制的框架設計

（一）確立土地承包權退出的基本原則

首先是統籌管理原則。土地是農業之本，是國家賴以存在和發展的基礎要素之一。在農村土地退出和利用方面，要總體設計、統一管理、分類規劃、合理利用，嚴防各類不當用地或浪費土地現象。其次是依法自愿原則。農村土地退出應當符合法律法規規定，在合法的前提下充分尊重農民的真實意愿。農民依法擁有是否退出土地承包權的自由，也依法享有選擇土地承包權退出方式的自由。采用強迫、欺詐等非法手段，或依靠某種優勢地位施加影響，使農民違背本人真實意思表示的行為都是無效行為。最后是等價有償原則。在現行體制下，農民主動退出土地承包權是一種無償行為，既不能從農村集體也不能從地方政府那里獲得任何補償。在社會保障制度尚不完善、戶籍制度改革尚不到位的情況下，農民無償退出農地承包權將會面臨巨大的生存風險。等價有償原則既符合市場經濟的規則，也符合法治國家的精神，更能降低農民退出承包權后的風險，這對于提高農民退出土地承包權的積極性，加快我國城市化進程具有重要意義。

（二）確定農地承包權退出的基本條件

應包括以下四個方面：首先，要以家庭為單位提出農地承包權退出申請。我國現行的農村土地制度是集體所有的家庭聯產承包責任制，無論是在制度層面還是實踐操作領域，家庭都是實施農地承包行為的法定主體。當然家庭也應該是申請農地承包權退出的合格主體。其次，申請主體退出農地承包權的意思表示要真實有效。意思表示是法律行為的核心要素。土地承包經營權人退出土地承包經營合同，放棄其擁有的土地，是一種民事合同行為，其意思表示應該是真實且自愿的，否則就屬于有瑕疵的行為，不產生法律效力。再次。應當征得農村集體經濟組織的同意。根據《憲法》和《農村土地承包法》等相關法律規定，農村土地的所有權屬于村集體，農戶是基于集體成員的身份，與村集體簽訂農地承包合同而獲得土地的承包權。自然，農戶退出農地承包權也應當征得土地發包方即農村集體經濟組織的同意，這也是農地承包權退出合同得以成立并生效的必要條件。最后，非經法定程序不得擅自改變退出農地的用途。對于退出承包權的農村土地，任何主體非經法律授權并經法定程序，不得擅自改變其農業用地的基本性質，否則應追究其法律責任。

（三）制定農地承包權退出的合理程序

合理的程序是實現特定目標或解決特定問題的有效途徑，作為一項探索性工作，農地承包權退出應規定合理的程序。首先是退地農戶向集體經濟組織提出書面申請。申請材料應包含退出承包地的事由、退出承包地的面積、全體家庭成員是否同意放棄承包經營權等內容，并同時提供農村土地承包經營權證和遷出地區縣（自治縣）公安機關出具的轉戶確認通知書。其次村集體經濟組織對退地行為及擬補償情況進行公示。公示的內容應該包括所退土地的位置、面積、補償方式及金額等。最后是退地農戶與村集體經濟組織簽訂正式書面協議并獲取退地補償。補償金首先應當由村集體經濟組織支付，如村集體經濟組織確實無力支付的，可以經審批程序后由縣區一級專門設立的退地管理機構代為支付。在獲取退地補償金后，農戶應當主動及時上交土地承包經營權證書。

（四）明確農地承包權退出過程中的監管責任

監管應注意以下幾點：首先要防止當事人采用隱瞞、欺騙、編造等非法手段獲取補償或謀取不正當利益。這就要求相關職能部門嚴格審查上報材料的真實性，必要時進行實地勘察走訪。一旦發現弄虛作假、把關不嚴或隱瞞欺騙行為，尚未支付補償金的要停止支付，已經支付的要依法追回，同時要嚴肅追究當事人的法律責任。其次要防止有關職能部門、集體或個人利用職權，中飽私囊或截留、挪用農戶退地補償金，以至于農戶退地之后不能領取補償金，從而侵害退地農戶的合法權益。對于損害退地農戶利益的集體和個人，必須嚴懲不貸。最后要防止撂荒和擅自變更所退農地用途行為出現。土地、農業、財政、審計、監察、司法等部門在農地承包權退出監管中，既要分工明確，又要互相配合，如此才能保障農地承包經營權合理有序退出。

四、推進與農地承包權退出機制密切關聯的配套制度改革

關于戶籍制度改革。農地制度改革和戶籍制度改革是密切關聯的兩個問題。在城鄉二元分割體制下，農民退出農村土地就意味著要放棄農村戶籍，換言之。這就意味著必須取得城鎮戶籍。當前過于嚴格的戶籍制度將大量在城市務工的農民拒之門外，既影響了城市化進程，也影響了農業規模化、現代化進程。農村土地制度改革，必然對戶籍制度改革形成倒逼機制，推進戶籍制度進行改革。相反，如果沒有戶籍制度的配套改革。農地承包權退出制度也無法徹底建立。當務之急，應以建立農地承包權退出制度為契機，深化戶籍制度改革，消除戶籍遷移障礙。實現農地承包權退出與戶籍遷移之間的無縫對接。

關于農村社會保障制度改革。對于中國農民而言，土地不僅僅是一般經濟學意義上的生產資料，更是農民安身立命之本，承載著許多社會保障的功能。在農村社會保障體系尚未健全的情況下。簡單粗暴地將社會保障功能從農村土地上直接剝離出來，也是不負責任的表現，其結果必然導致大量農民連目前的這種低層次、小范圍的社會保障也難以享有。然而，不能因為土地所承載著社會保障功能而拒絕建立農地承包經營權退出制度，相反應該進一步深化農村土地制度改革，將農村土地所承載的社會保障功能逐步剝離出來，并不斷強化其作為生產要素的基本功能。農地承載的社會保障功能應該逐步轉移給政府和社會，通過農村社會保障制度改革最終建立城鄉一體化的社會保障體系是政府不可推卸的責任。

關于農村土地產權制度改革。要建立農地承包權退出制度，還必須深化農村土地產權制度改革。改革開放30多年來，農村生產經營方式、利益格局、社會結構、組織形式、人口構成等正在發生深刻變化，現有農村土地產權制度的內在缺陷逐步顯現出來。這種缺陷主要表現為所有權主體不明確、土地產權權能殘缺不全、地權穩定性較差等方面，并由此造成農村土地流轉不暢、生產效率和經濟效益低下。農地承包權退出是農地流轉的終極形式，這一制度的建立有賴于農村土地產權制度的深度改革。只有明確農村土地的產權主體和完善產權權能內容。將農村集體經濟組織的成員權利與財產權利統一起來，才能真正夯實穩定農村經濟關系的制度基礎。