智慧城鎮建設的瓶頸與對策

[摘要]“智慧城鎮”是“智慧城市”的延伸。建設智慧城鎮不僅可以提高城鎮化質量，引領未來城鎮發展方向，還可以呼應“智慧城市”建設，帶來低碳、綠色、可持續發展的社會經濟發展新模式，形成智慧“城、鎮”變融發展的新局面。目前智慧城鎮發展面臨資金、技術、人才、行政權力和頂層設計等方面的瓶頸，可通過延續智慧城市建設部署、實施ASP服務外包、建立體制機制架構體系等措施得到有效解決。

[關鍵詞]智慧城鎮 智慧城市 瓶頸 時策

[中圖分類號]F291 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2013）04-0030-04

一、從智慧城市到智慧城鎮

適應新型城鎮化建設的要求，“智慧城市”建設理念逐漸被應用于城鎮建設。住建部在2013年1月公布的首批90個智慧城市試點名單中，區（縣）有50個，鎮3個。“智慧城鎮”由此受到社會各界關注。

“智慧城鎮”以網絡化、數字化、生態化、幸福感為出發點，為城鎮居民提供可以居住、生產、休閑、工作的便利環境，從而提高城鎮居民生活質量，支持城鎮創新和低碳發展。

“智慧城鎮”是“智慧城市”的延伸。二者的相同點在于，“智慧城鎮”和“智慧城市”都強調信息技術在提升居民生活品質方面的重要作用，都倡導借助信息手段“智慧”地進行城市或城鎮管理，都主張智慧建設應“低碳、環保，以人為本”。不同點在于：兩者智慧建設的內容和重點有所不同。對于大城市來說，智慧建設應該注重應用以物聯網、云計算、大數據、無線寬帶、三網融合等新一代信息技術來解決現代的城市病問題。而對于大多數中小城鎮來說，并沒有出現大城市普遍存在的交通擁堵、環境污染、人口密度過大等問題，因而智慧建設的重點應該放在與民生相關的公共管理與服務系統的發展，如醫療、衛生、教育、體育、文化娛樂系統的發展。應結合自身特色，同繞自身功能定位，打造生態文明、可持續發展的特色產業，如特色制造產業、特色旅游產業、特色農業產業等。以為未來大量的轉移人口提供更多的就業機會，并真正實現信息化、農業現代化和城鎮化的深度融合。

二、智慧城鎮建設的意義

改革開放以來，我國建制鎮由2173個增加到目前的19249個，數量上增加了17076個，再加上1.8萬多個鄉集鎮，城鎮的人口、地域和規模顯著增長。經濟總量提升，社會事業發展，綜合實力增強，正在成為連接城鄉和工農的紐帶，是農村社會公共品的提供基地和服務載體。建設“智慧城鎮”意義重大。

（一）提高城鎮化質量，引領城鎮發展方向

智慧城鎮建設代表了新型城鎮化的發展方向。一是智慧城鎮最能體現資源節約、環保節能和綠色經濟本質。智慧城鎮可避免造城運動等各種弊端。可借助現代信息技術，最大限度地實現經濟和環境的協調發展。二是智慧城鎮“以人為本”，不僅具有優美的環境，便利的居住條件，還具有良好的教育、醫療衛生、文化娛樂等公共服務，以及創造大量就業機會的社會體系，因而能夠有效吸引農村人口順利遷移到城鎮來安居樂業。

（二）支持經濟轉型，有助于構建低碳、綠色、可持續發展的新模式

我國城鎮體系承擔著巨大的社會功能。現在進城人口的50%要靠城鎮吸納，將來農業人口的25%～30%也要靠城鎮轉化。我國有兩萬左右的小城鎮，如果1/3，甚至一半的城鎮能發展為智慧城鎮，不僅可以走出一條具有中國特色的農業現代化道路，還可以給國家帶來低碳、綠色、可持續發展的新模式。

（三）呼應智慧城市建設，形成智慧“城、鎮”交融發展的新局面

以三網融合平臺的建設為例，小城鎮的智慧建設更容易超越利益集團的分割，產生更加統一、更加集成的示范性智慧城鎮建設方案。目前國內很多城鎮，如遼源、遷安、鎮海、樂從、周浦、張浦等，在“智慧城鎮”建設上都呈現了很強的生命力，這些經驗一旦被應用到國內其它城鎮，將帶來發展的裂變效應，我國的智慧城鎮建設也會快速呈現城市和城鎮相互交融、全面鋪開的新局面。

三、智慧城鎮建設的瓶頸

2009年以來，中國智慧產業蓬勃發展，如2010年我國的物聯網產業總產值為1900億元，2012年就達到了3600億元以上，年增速接近40%。智慧產業的發展為我國智慧城鎮建設奠定了良好的基礎，但智慧城鎮建設仍面臨諸多困難。

（一）城鎮發展尚未形成有效合力，智慧城鎮建設還存在一些制度層面的障礙

目前社會上有關智慧城鎮發展的意義、怎樣發展等問題認識不盡一致，導致政策資源和資金資源分散，國債發行和銀行貸款等偏向地級以上城市，形成不了合力。制度層面還存在一些障礙。一是扶持政策缺乏協調。各地支持建設的智慧城鎮，大多集中在生態環境與經濟基礎較好的地方，很難形成協調聯動的合力。二是規劃管理水平偏低。鎮一級規劃普遍存在目標定位不明確、重點不突出現象。省、市、縣、鎮各級規劃有欠銜接。三是地方財政配套困難。目前小城鎮基礎設施、公共設施和環境建設項目，一般都會要求地方財政配套投入，造成地方財政風險偏大，社會資源利用不足。四是體制改革相對滯后。鄉鎮傳統管理模式涉及行業廣、部門多，正在探索的鄉鎮機構改革、財政體制改革和農村稅費減免，還很難適應市場經濟發展要求，很難適應城鎮改革所帶來的人、財、物等管理模式的變化。

（二）資金、技術、人才、行政權利上的固有瓶頸，成為智慧城鎮建設的阻力

我國許多城鎮的智慧建設已經取得了一定的成績，但這只是初步嘗試。而且案例大多在大都市周邊或經濟發達地區，指導意義還很有限。全國眾多中小城鎮在智慧建設中，面臨的問題不少。如城鎮依據其自身特色設計了獨立的發展思路，而城市希望開發出統一的信息平臺，城鎮所建平臺需要上級單位（市級）批準，平臺所需資料也得向上級單位申取，不完全按照上級單位的步驟實施，城鎮在具體建設時就會面臨兩難的局面。

（三）頂層設計和數據標準的缺失，將導致智慧城鎮建設的各自為政和信息孤島問題

目前國內很多典型城鎮都提出了各自的“智慧城鎮”建設方案，很容易造成重復投資和資源浪費，這也表明了智慧城鎮建設頂層設計的缺失。目前項目建設多頭管理、多頭推進，包括發改委、經信委、科技主管部門等，都在推動智慧城鎮建設的不同項目，缺乏統一的建設主管部門。

智慧城鎮建設還普遍存在數據標準缺失的問題，包括技術標準、應用標準和服務標準。如同智慧城市一樣，智慧城鎮建設的信息系統也是由不同的廠商負責實施，由于缺少相應的接口標準和體系規范，它們各自為政，相互之間無法進行信息共享與業務集成，從而形成“信息孤島”。盡管元數據等技術可以實現和解決不同來源、不同類型、不同應用的數據融合，但是部門間的橫向數據協同標準還存在行政體制區劃的制約。

四、推進智慧城鎮建設的對策

我國的智慧城鎮建設還處于探索起步階段，需要基于國情，探索自己的發展道路。

（一）建設應由點到面、量力而行。延續城市標準、部署的基礎上兼顧特色

鑒于目前的制度障礙和資金、技術、人才瓶頸，智慧城鎮建設不宜一開始就把面鋪得過大，或者進行超出城鎮現有能力的盲目建設，應注重提高質量。智慧城鎮建設應優先支持直轄市、省會城市和副省級城市的衛星小城鎮；優先支持經濟實力強、城鎮區域密集的小城鎮；優先支持有資源、有特色、有主導產業支撐的小城鎮，形成抓好一個點、帶動一個面、影響一大片的效果。

此外，考慮基礎、數據、平臺、業務、運營及安全等網絡服務的規模效應，智慧城鎮建設應以頂層設計框架為藍本。延續城市的智慧部署，同時還應考慮到城鎮自身在地域、產業、文化等方面的獨特優勢。智慧城鎮建設應在堅持標準化的同時兼顧多樣化，即在與智慧城市建設堅持共性標準的前提下，圍繞自身功能進行定位，建設能夠體現城鎮特色的“智慧城鎮”。如表1所示。

（二）實施ASP服務外包，解決智慧城鎮建設的資金、技術、人才難題

城鎮可通過實施ASP（Application Service Provider的簡稱，意為“應用服務供應商”）服務外包來獲得各種信息應用服務。ASP模式可以集中為城鎮政府搭建信息化所需要的所有網絡基礎設施及軟件、硬件運作平臺，負責所有前期的實施、后期的維護等一系列服務，使得城鎮無需購買軟硬件、建設機房、招聘IT人員，只需前期支付一次性項目實施費和定期的ASP服務費，即可通過互聯網享用信息系統。同時ASP服務商會通過一定的技術措施保證數據的安全性和保密性，在效果上與自建信息系統基本沒有什么區別，因此投資成本小、風險系數小。尤其適合小城鎮的信息化建設。

需注意的是，在實施ASP業務外包方式時，應由城鎮的上級人民政府根據地方城鎮信息化建設規劃的要求來作統籌安排，以延續城市部署，同時實現網絡服務的規模效應。

（三）設立或組建統一的智慧城鎮主管部門。通過建立體制機制架構體系，確保智慧城鎮頂層設計的高品質規劃

智慧城鎮的頂層設計必須設立或組建統一的智慧城鎮主管部門，形成統籌智慧城鎮人、財、物、事的管理體制。具體而言，可以由工信部或住建部組建城市信息化發展監管工作組，履行政府CIO（Chief Information Officer，即首席信息官）的職責，協同其他政府部門整合發展信息通訊技術的推廣和應用，從而發揮智慧城鎮的頂層設計作用。這樣，一方面可通過頂層設計進一步完善智慧城鎮建設項目的評估指標體系，另一方面還可通過頂層設計搭建公共信息平臺，統一城鎮各管理部門的軟件、接口和標準體系，提高城鎮內的信息共享效率。頂層設計思路具體如下：

1 構建四層兩翼的機制架構：即決策機構、協調機構、管理機構和執行機構的四層架構，并且設立審計監察機構和由外部專家組成的決策咨詢機構。明確各方機構的工作職能和銜接關系，既保障頂層設計的全局性，又能夠形成機制落地的支撐。

2 打破政府以具體部門職能為邊界的現狀，從服務社會公眾的視角重新梳理政府業務，建立業務架構。業務架構的最大優點是在實施信息化時，不同部門如果具有相同或相似業務的，可以彼此構建集成化的信息平臺，減少重復投資，增加信息溝通的機會和能力。優化業務服務過程。

3 從信息化基礎、組織效率、公共效益和公眾滿意4個維度，建立一套績效評估標準框架。評估政府活動的目標實現度及其延伸效應，從而幫助政務部門根據評估標準合理高效地開展智慧城鎮建設，確保各政務部門從戰略高度更好地管理業務。

4 以信息資源共享交換體系和資源目錄體系為指引，建立資源共享的信息架構。信息架構用于描述支持業務流程運行中信息與數據交換共享的數據標準，提供信息標準化描述和組織的模型，主要包括：信息分類；與業務架構相結合的信息內容和信息流；數據的采集、存儲、轉換、發布和傳輸；數據庫的設計和使用等內容。

總之，城鎮是廣大農村的近鄰，是大城市和農村之間的橋梁，建設好兩萬左右的中小城鎮，是我國新型城鎮化發展的重要戰略。“智慧城鎮”建設，要選擇一些典型區、鎮、縣先走一步，進行探索，形成示范。要把握好三個原則：一是要注重頂層設計，循序漸進；二是要基于城鎮自身信息化能力搞品質建設；三是要以人為本，注重需求導向。