城鄉基本公共服務的均等化

[摘要]實現城鄉基本公共服務均等化是統籌城鄉發展、建設和諧社會的重要內容。當前在城鎮化速度加快的條件下，城鄉結構和形態處在不斷變化之中，需要新的制度安排和資源配置方式。應建立公共服務的動態調整機制、需求表達機制，通過市場機制、技術手段等實現公共服務資源的有效配置，通過過渡性制度安排解決特殊人群問題，通過社會保障均等化促進公共服務均等化等。

[關鍵詞]城鎮化 公共服務 均等化 資源配置

[中圖分類號]F291 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2013）04-0012-04

實現城鄉基本公共服務均等化是減少城鄉差距，體現以人為本和彌補市場公共產品供給失靈的重要制度安排。隨著城鎮化速度加快和農村社會形態的轉變，原先的制度安排和資源配置方式已不能滿足新的要求，應適應城鄉發展的新形勢，按照公共服務資源配置原則，做到城鄉統籌、科學規劃、動態調整，提高公共服務資源的配置效率。

一、城鄉基本公共服務均等化的主要內涵

城鄉基本公共服務均等化是指以政府為主體，以農村為重點，在城鄉間合理配置公共服務資源，向城鄉居民提供與其需求相適應，不同階段具有不同標準，最終大致相等的基本公共服務，使城鄉居民在享受基本公共服務的數量、質量和可及性方面都大體相當。對均等化一般有兩種理解，機會均等和結果均等。機會均等是指全體社會成員在接受政府提供的基本公共服務上具有大致均等的機會。結果均等是指公民個人在使用或者消費公共服務時標準是基本一致的，因經濟發展與財富不平衡無機會支付或付不起基本公共服務使用費的情形基本得到消除。

城鄉基本公共服務均等化并非絕對的平均化，而是機會的均等和結果的相對均等。機會均等保證基本公共服務分配上起點公正。結果的相對均等是從基本人權角度出發，保證底線的平等。要承認在我國現有的國情下，即使是政府的公共財政做到了投入的平均化，由于區域差別、城鄉差別、歷史文化甚至地理因素的差別，其結果都不可能實現絕對均等。因此要根據城鄉經濟發展、社會環境、人文風俗等方面的不同，以居民需求為導向，以保證服務效率為前提，因地制宜地提供公共服務，將城鄉公共服務差距控制在合理的、可接受的范圍之內。

實現城鄉基本公共服務均等化也要充分考慮資源的配置效率問題。基本公共服務均等化主要體現的是一種公平正義的發展理念。在評價資源配置的結果時。福利經濟學的兩大基本原則，公平原則與效率原則是必不可少的。二者既互為條件，又存在一定取舍。一方面，實現城鄉基本公共服務的均等化，特別是提高農村公共服務水平，能夠提高社會資源的配置效率；另一方面，均等化本身又可能造成資源配置的低效率。因此，這里涉及到公平與效率的權衡問題。效率，主要是指公共服務資源配置效率，即單位服務產出的社會福利水平是否達到最大。由于城鄉人口密度、聚居方式等的差異，尤其是農村人口向城鎮的遷移和流動，公共服務資源配置應在保證服務可及性的情況下注重規模效益，根據城鄉人口、區劃等的具體實際和不斷發展變化的形勢進行科學合理的規劃。

二、城鎮化與農村社會變化對基本公共服務的影響

隨著我國城鎮化進程加快和社會主義新農村建設的深入，農村社會正在發生深刻變化。在這種情況下，公共服務的提供主體、層次和服務對象都有所變化，是公共服務資源配置中需要統籌考慮的因素。

（一）農村人口加速轉移和流動

根據人口計生委《中國流動人口發展狀況報告（2012）》，2011年中國流動人口已達到2.3億，其中78.7%為農業戶口。農村人口的轉移也導致了農村行政區劃的減少。以北京市為例，從2000年到2009年十年間。郊區鄉鎮建制從214個減少到182個，行政村從4044個減少到3950個。伴隨著農村人口的大遷徙，農民工子女也越來越多地遷入城市。按照國際經驗，城鎮化率30%-70%之間是城鎮化快速發展階段，我國城鎮化仍處于加快發展的區間，未來10年仍將保持較快的速度。農村人口向城鎮的快速轉移，不僅造成農村人口對公共服務的消費能力不足，而且對公共服務的付費水準有明顯的約束要求。當前農村基本公共服務的供給如果忽視這一點，僅僅按照農村人口的常態來計算，按照城鄉同等標準配置公共服務產品，勢必又要形成新一輪的公共服務資源重復建設。

（二）農村人口結構的變化

在計劃生育政策和社會經濟發展的相互作用下。我國農村人口生育率和死亡率下降，直接導致了農村人口老齡化。另外，在改革開放政策和城市化的推動下，農村勞動力從農業中脫離出來進入城市務工。這些務工者中，20歲至45歲的男性較多、絕大多數農村婦女還留守在農村。所以，從年齡結構和性別結構來看，我國目前農村人口結構中呈現出老年人多、婦女多、兒童多的“三多”情形，相對于城市，我國農村人口老齡化形勢更加嚴峻。截至2009年底，我國60歲以上老年人口有1.67億人，其中1.05億人是農村老年人。根據《全國農村留守兒童、城鄉流動兒童狀況研究報告》，截至2010年，我國0-17歲農村留守兒童已達6103萬，其中有近205.7萬處于獨居狀態。2005年以來農村學齡前留守兒童（0-5歲）規模快速膨脹，2010年達2342萬，比2005年增加了757萬，主要是在異地城市工作的年輕父母不具備撫育幼兒的生活條件。

（三）農村人口聚居情況的變化

政府在社會主義新農村建設過程中，逐步引導農民由散居向聚居發展。主要有幾種情況：一是地方政府實施新農村規劃，將新農村聚集點作為新農村的建設示范；二是基于土地利益，地方政府通過農村土地整理，特別是村莊治理，通過“農民被上樓”實現土地利用指標；三是考慮公共設施的集約，通過新村莊建設，取代傳統的自然村莊。還有一個重要現象是工業園區。園區不僅是工業經濟聚集地，同時還是新村莊或者說小城鎮聚集區。為實現工業園的快速發展和可持續發展，人口聚集和為園區勞動力配套的聚集區，成為新農村建設的內容。為使新的聚集區安定和正常發展，地方政府從新聚集區公共設施配套考慮，通常教育、衛生等基本公共服務也在規劃和實施中。人口的重新集中居住對公共服務資源的配置提出了新的要求。

（四）城市中流動人口聚居點的形成

“城中村”、“城郊村”不僅在大都市存在，在中小城市中也大量存在，成為農民工等流動人口的聚居點。這些地方大多環境質量差，社會治安壓力大，公共服務設施落后，成為城市公共服務體系和農村公共服務體系都遺漏的角落。城鄉公共服務均等化要對類似“城郊村”、“城中村”地區給予充分的關注，通過公共服務體系的建設促進農民工市民化。

三、城鄉基本公共服務均等化的資源配置原則

根據城鎮化和農村發展的新形勢，提高公共服務資源的配置效率，在城鄉基本公共服務均等化過程中，應遵循以下原則：

1 城鄉統籌，以城帶鄉。公共服務的非均等化，主要差距在農村，重點任務也在農村。因此統籌城鄉，關鍵在于解決農村的基本公共服務不足問題。但是，由于農村人口分布相對分散，以及頻繁的人口流動，公共服務資源沒有足夠的人口作為支撐。在這種情況下，應做到統籌城鄉。以城鎮為核心服務和輻射鄉村，提升鄉村公共服務設施水平。根據人口分布情況，將鄉村小城鎮或中心村作為農村公共服務設施的核心基層單位。

2 遠近結合，動態調整。在公共設施規劃中既要考慮近期需求，又要著眼長遠，充分考慮到人口城鎮化的長期趨勢，適應農村地區未來人口分布變化。注重規劃的科學性、長期性，在長期規劃的框架下考慮短期規劃，并在資源配置中留出調整的空間。適時對人口和居住情況進行調查，評估和掌握需求的變化，根據需求變化對資源配置進行調整。

3 以人為本，按需配置。由于城鄉在人口結構、就業方式、生活方式等方面的差異，城鄉公共服務的內容和形式不可能完全一致。應按照城鄉居民的特點和實際需求設計公共服務項目和配置公共服務資源。

4 技術創新，彈性配置。隨著科技的進步，一些新的公共服務資源配置和提供方式，為彈性配置資源創造了條件，例如遠程教育、遠程醫療、流動醫療服務車等。在城鄉基本公共服務均等化的過程中，要適應農村發展變化的特點，充分運用現代科學技術，實現公共服務資源的彈性配置。

5 低水平廣覆蓋，不留死角。我國剛剛邁入上中等收入國家門檻，社會經濟問題紛繁復雜，都需要政府財力支撐。因此，公共服務的均等化要從低水平、廣覆蓋開始。廣覆蓋是要保證受益人群面的逐步擴大，避免出現公共服務育區。特別是要充分關注城市中流動人口聚居點的公共服務資源配置問題，這是基本公共服務均等化的要求，也是實現城市化可持續發展的基礎。

四、提高城鄉公共服務資源配置效率的政策建議

（一）建立公共服務科學規劃和動態調整機制

政府從資源配置效率的角度對公共服務資源進行科學規劃，綜合考慮地區發展規劃、設施規模、人口密度、交通距離等因素建立指標體系，做好結構性配置均衡。要著重考慮重點鎮、中心村等新農村聚居點和農民工聚居的城市社區的公共服務資源配置。適應人口遷移和城鄉建設的趨勢，公共服務資源的配置應進行定期調整。可在規劃基礎上，根據實際情況的變化，對中小學校、鄉鎮衛生院、村衛生室等公共服務機構的服務項目和人員設置每3年調整一次。

（二）建立居民的公共服務需求調查和表達機制

城鄉居民是農村公共服務的需求主體。要實現公共服務的最優供給，必須充分考慮消費者對公共服務的需求狀況。建立公共服務的需求調查和表達機制，給予城鄉居民特別是農民和流動人口充分的參與公共服務供給決策的民主權利，使其對公共服務的需求意愿在公共服務供給中得到真實體現。一是建立需求調查制度，將城鄉居民的實際需求作為配置公共服務的重要參考標準。二是推進農村基層民主建設，在鄉鎮人民代表大會和村民委員會的基礎上，建立民主投票的公共服務供給決策機制，由全體農民和農民代表對農村公共服務進行表決。三是應積極發展各類協會、合作社等非政府組織，提高居民的組織化程度，充分發揮此類非政府組織在表達農民公共服務意愿方面的作用。

（三）通過市場機制調節公共服務供需關系

政府在提供基本公共服務方面應承擔主要責任，但并不意味著政府必須直接負責提供或生產公共產品。一些公共服務可以通過企業運作來提供，利用市場手段進行配置。因為市場機制能夠提高資源配置效率，更好地滿足人們的需求。政府可以構建多元化的參與機制，讓企業或第三方參與公共服務的提供，政府通過財政補貼、特許經營、貸款貼息、優惠政策等方式給予支持。在政府的統籌規劃和宏觀調控下，由企業、個人或其他社會力量提供公共服務，可以通過市場調節供需關系，更及時、有效地滿足人們的多樣化需求。

（四）利用技術進步創新公共服務提供方式

交通、通訊等新技術的發展日新月異，為公共服務模式的創新提供了條件。針對人口居住分散的邊遠山區，可以利用新的手段實現公共服務的遠程提供和彈性配置，提高公共服務的質量。例如。通過移動診療車為邊遠山區農村提供上門的公共衛生和基本醫療服務，包括健康檢查、健康教育、基本手術等都可以實現。通過互聯網實現遠程會診、遠程教育，使農村也能享受到優質的醫療和教育服務。通過電話呼叫平臺實現公共服務的資源整合和及時遞送等等。實踐證明，充分借助信息技術和網絡化力量。用信息化來推動基本公共服務的均衡發展是一條有效途徑。

（五）實行對特殊人群的特殊制度安排

在普遍性的制度安排下，還是有一些人群的特殊公共服務需求不能得到有效滿足，例如進城農民工子女的教育問題，以及流動人口的基本醫療服務問題。對于這些問題，在制度設計時應做特殊考慮，在現行制度中留出一定的空間。來滿足特殊人群的需求。例如，針對農民工子女的打工子弟學校，針對流動人口的惠民醫院，這些制度安排在一定程度上發揮著社會安全網的作用。在現行制度無法滿足社會需求的情況下，應允許其在一定時間內作為過渡性的制度安排而存在，政府應調整和完善相應的準入、監管、財政投入、社會捐助等方面的政策。

（六）以城鄉社會保障均等化促進公共服務均等化

在公共服務資源不能做到完全均等化配置的情況下，應努力實現社會保障的城鄉均等化，以籌資公平、保障公平促進服務公平。一方面，逐步建立城鄉一體化的基本社會保障制度。在醫療保障方面，進一步提高新型農村合作醫療和城市居民基本醫療保險制度的籌資水平和醫療保障水平，逐步做到與城鎮職工基本醫療保險制度并軌運行，實現籌資水平一致、服務和補償標準一致，使得在一個地區內的城鄉居民能夠公平地獲得=三級醫療服務。在養老保障方面，逐步縮小城鄉在基本養老保險制度方面的差異。在社會救助方面，統一城鄉救助的標準、內容和條件。另一方面，逐步將農民工納入城市社會保障體系，同時保障農民工的社會保障權益隨其流動而轉移接續，逐步建立覆蓋城鄉全體居民的社會保障個人賬戶。