農村空心化與社區建設創新

【摘要】伴隨著中國改革開放和城鎮化進程的加快，農村剩余勞動力大規模遷移流動，導致空心化現象產生并嚴重阻滯著農村經濟、社會的可持續發展。農村社區作為我國新時期鄉村社會轉型需求的產物，是彌補政府公共管理缺失的重要主體，通過其利益聚合、服務提供、關系協調、訴求表達以及文化引導等多項治理功能的發揮，為農村空心化問題的攻克提供了科學的路徑選擇。

【關鍵詞】城鎮化 空心化 農村社區 治理

【中圖分類號】F323 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-6623（2013）04-0022-04

一些地方目前出現的“農村空心化”現象，生成背景復雜，涉及領域廣泛，負面影響明顯，采取科學舉措加以攻克顯得異常迫切與重要。

一、農村空心化的成因與影響

通常意義上理解的農村空心化是指在工業化、城鎮化的背景下，農村的剩余勞動力大量甚至是過分轉移到城市中務工，而導致農村人口在年齡結構上空缺和村莊空間形態上荒蕪的現象。作為一種“去中心化”的發展態勢，農村空心化究其本質是復雜的社會、經濟變革在鄉村地域的現實反映。一方面，人口非農化轉移成為常態，大量農民進城務工，對城市公共服務能力提出了嚴峻的挑戰。戶籍、教育、住房等公共資源供給的缺失和分配上的不均，導致農民難以獲得完善的政策和生活保障。無法真正享受與市民同等的待遇。為此，對其而言，一個理性的選擇便是自己“單槍匹馬”到城市闖蕩，老人和孩子則成為老屋中留守的主要人群，導致農村“年齡空心化”的現象凸顯。另一方面，農村建設用地“外擴內空”現象日益突出，農戶更多地將新房的建筑選址確定在村莊外圍或城鄉交界處，以獲取城市的公共資源與享受便利的交通出行等，這又往往造成村內人走宅空，老宅長期閑置，農村“住宅空心化”的現象普遍。

農村空心化給我國經濟、社會的良性發展帶來了諸多負面影響。其一。農村空心化造成了我國農村發展格局的失衡和資源的浪費。留守老人和婦女在知識素質、技術水平、學習能力等方面弱化，亦使得科技知識和新技術推廣難度增加，進而造成撂荒耕地逐年增加，“一戶多宅”情況，數量龐大和布局混亂的新、老住宅又向耕地保護提出了挑戰。其二，農村空心化引發了諸多嚴重的社會問題。人口非農轉移使得新農村建設主力日益流失，社會管理革新的難度加大。老人養老、醫療和小孩的教育等問題日漸凸顯。其三，農村空心化的“外擴內空”，使得農村整體的面貌和人居環境受到破壞。農村村莊內部的空心性及其外部的廣延性，直接引起宅基地更大程度的分散，給公用基礎設施建設帶來了困難。同時，由于村內住宅長期無人居住、年久失修，在遭遇各類自然災害時往往存在著重大的安全隱患，并現實地影響著農村建設的整體風貌和布局。此外，住宅空心化的無序發展，還使得長期以來形成的親緣臨近和鄰里互助的樸實民風和人際關系淡化，村民的集體意識受到削弱。爭奪宅基地行為的增多，又導致干群關系和村民關系日益緊張。很大程度上影響著村內社會治安和公共秩序的穩定。

二、農村社區與社會管理創新

“社區”是1887年由德國社會學家滕尼斯首先提出的，它是包含地理因素、心理因素和社會因素的內涵豐富的概念。農村社區相對于傳統行政村和現代城市社區而言，系指聚居在一定地域內的村民在農業生產方式的基礎上所形成的社會生活共同體。它在我國的產生，系新時期鄉村社會轉型的必然要求，對我國基層民主和村民自治制度推進和完善具有積極作用。在工業化、城鎮化的快速推進中，推進農村社區建設不失為解決農村空心化問題的重要舉措。近年來，黨和政府高度重視農村社區的功能并積極引導社區建設，自十六屆六中全會中央首次提出農村社區建設的主張后，短短幾年間，各地的社區建設便經歷了探索實驗、全覆蓋發展、和諧社區提升、社區規范化建設四個發展階段，其社會管理和公共服務的重要功能日益彰顯。

首先，農村社區的建立改變了城鄉傳統的生活思維方式，整合了社會資源。當前各地對農村社區建設模式的探索，主要包括新興農村住宅社區、中心村規劃社區以及舊村改造社區_一類。其中最常見的形式為村莊合并，原先散居的村落變為集中化的社區，匯集了更多的異地人口，建立在傳統親緣、地緣關系上的鄉土人際網絡更多地加入了業績因素，熟人社會的鄉土性慢慢減弱，開放化生活方式和兼收并蓄的思維模式逐步形成，從而促進了農村生活與城市生活的科學對接。同樣，農村社區建設亦推動了社會資源的節約和公共問題的解決。通過對村落住宅加以科學規劃，整合并優化配置了閑散的土地資源，在為村民提供更優質的居住條件和配套設施，改善其生活環境和質量的同時，更為城鎮化提供了廣闊的空間。此外，針對留守群體的養老、教育、醫療等公共產品供給不足的狀況，社區建設還為村民搭建了組織化利益和訴求表達的平臺，從而為其爭取了更多的公共政策、資源，提供了制度和機制保障。

其次，作為一種新體制，農村社區還在促進基層民主、村民自治方面發揮著重要的功能。農村社區的成立，適應了鄉村社會日益開放和人員融合的變遷趨勢，一改傳統封閉和排外的管理體制，賦予所有在鄉村生產和生活的人們以公共事務的參與權和管理權，最大限度地保護農民和居民的民主權利。并且，針對農村青壯年人口離鄉進城所帶來的基層民主空心化的發展障礙，農村社區以更加務實的方式，將轄區基于共同生活需要的群體予以整合。打破了傳統村籍的限制，將外來人員納入社區民主治理之主體范疇，從而打造了一個多元利益主體平等協商、協調的平臺，激發著社區自我管理和服務的內生動力，進而有效促進農村發展中各類矛盾的化解和鄉村社會秩序的穩定。

三、加強農村社區建設的對策選擇

針對農村空心化的現象，農村社區建設應遵循科學規劃、綜合協調原則，充分調動各社會治理主體的力量，系統整合各類社會公共資源，切實形成建設合力。

（一）轉變觀念，加強對農村社區建設的組織和引領

我國的農村社區具有很強的政治建構特性，政府的動員和制度安排顯得異常重要。政府部門要更新理念，改變行政權力包攬和過度干預的傳統，在社區建設中始終以農村所需和農民所思為出發點，切實授權、還權于社區，保障農民的社會參與權、表達權。其一，通過宣傳教育、政治動員和經濟誘導等手段，引導村民形成組織化的協調、互助意識，并在此基礎上選擇符合各地農業發展現狀和區域特點的社區建設和發展模式，整合農村由于“外擴內空”而分散和浪費的各類資源、實現組織化的綜合利用，最終形成規模發展和集約效應。其二，結合我國經濟、社會發展的現實特點，明確對農村社區的法律定位。作為農村基層社會生活共同體和鄉鎮政權的組織基礎，應當賦予其正當的法律地位和充足的管理權限。其三，有效利用農村社區利益表達和訴求輸送的平臺效用，有針對性加以政策設計和民主推進。農村社區為村民利益聚合和民主自治搭建了組織架構，應積極鼓勵農民的參與、協商和討論。同時，政府應當常態化、制度化地收集和分析社區整理和輸送的各種建議與訴求，及時修正相關政策措施，將資源和經費的投入加以最優化配置，有的放矢地化解空心化的各類難題。

（二）在攻克農村空心化問題上應當大膽探索，有所作為

第一，明確職能、準確定位，有效彌補政府管理缺失。目前村莊合并構建社區的模式，主要著眼于農村區域的社會化或就地城鎮化，結果是盡管產生了新興社區，但往往停留在村民居住集中或行政機構簡單合并等淺層次上。看似打破了原有村莊的行政界限和社會邊界，但實際上還沒有完全融合成為一個真正意義的社區。其內部村治的痕跡依然明顯，管理資源并未得到優化整合，社區的組織和制度建設都相對滯后，社區管理委員會的職能并未切實轉變，公共服務的提供能力低下，難以協助政府解決土地城鎮化快于村民市民化的矛盾。基于此，我們需要重塑社區的治理地位，要將其職能切實定位在資源整合、社會管理和公共服務上。充分考慮我國目前空心村“內控外擴”、“小聚居、大分散”的特點，按照資源共享、貼近基層、節約成本、服務村民的原則，以空心村整治——中心村社區建設為切入點，對原先村內外的整體空間結構、家庭模式進行重構。即在政府的支持下積極開展對農村用地的整理活動，對農村用地進行科學規劃，把地域相鄰的幾個村莊公共資源加以整合，選擇一個發展潛力較大的村莊設置為中心村，配套建成農村社區服務中心，具體承接政府對村民的社會管理和公共服務職能。對留守人員居住環境進行調查，依據社區布局特點對現有農村居民點遷村并點、退宅還田，遏制土地資源浪費。

第二，加強“內功”修煉，持續完善農業生產服務性功能。針對目前農村空心化所引發的人員流失、土地荒蕪、科技推廣困難、種植結構失衡等現實問題，農村社區應在各級政府部門的指導下，持續健全農村生產性服務體系來協調加以解決。社區農村生產性服務體系應當是一個集農資、技術、服務、信息提供的大平臺，它可對以往分散在各空心村內的農業生產需求加以整合，并在此基礎上統籌支持農村合作組織和各類行業組織的發展，集中消除空心村內農業科技推廣的障礙，推動傳統生產模式向規模化、集約化方向轉型。鑒于目前空心村內所導致的人才短缺，農業創新難以為繼的困境，農村社區應當在對策的選擇上內外并舉。一方面，依靠管理部門的支持和區域內相關企業、組織的力量，加大對現有勞動者的技術宣傳、教育和培訓的力度。包括對農民定期進行技術指導和培訓；幫助其掌握先進的技術并在實踐中強化其應用的熟練度；設立專門化組織長效地對農業生產的產前、產中、產后等問題加以咨詢、解答；組織農民學習各種農業科技、文化、經濟、環保和法律等相關知識等等。另一方面，農村社區要大力引進各類農業專門人才。特別要引進在農業組織化和產業化發展中能對農業技術應用、農產品加工營銷、種植養殖、農村文化建設活動做出貢獻的應用型人才。大力探索大學生農村服務的長效機制，引導和鼓勵大學畢業生到農村就業，并為其爭取完善的待遇保障和晉升渠道。農村社區還應借助專家的智慧，引導農民合理調整現有農業種植結構。要強化農民的種糧意識，發展效益農業、特色農業、品牌農業，大力推廣農業高新技術成果的應用，發展網上農業、智能農業、數字農業等多元化全新的農業形態。在種植結構上，實現農林牧副漁各產業競相發展的格局，切實提高現有土地生產的利用潛力。

第三，創新運行機制，高質、高效提供公共服務產品。社區應當引導老人改變傳統的家庭養老方式，接受社會化養老的觀念。多元化吸取資金和爭取政策，支持、協助建立各類養老機構，構建社區機構養老的全新模式。鼓勵企業法人、企業家、有實力的經濟組織、村集體興辦和經營老年公寓，并對低保、高齡、特困老年人予以費用減免和特殊幫助。結合實際探索和創新社區養老機制，大膽探索以房養老和以地養老的模式。同時，社區還應該積極協調從地方政府籌措經費，探索建立農村老人基本救助基金制度，對老人生活困難、醫療保障、受災援助等進行制度化保障。建立和完善農村教育和監護體系，為農村留守兒童爭取更多優質的教育資源，對農村教師給予特殊的政策傾斜和完善的待遇保障，令其安心從教。加強與相關教育部門、研究機構、社會組織和企業的聯系，建立制度化教育聯動機制，通過開展連心橋、愛心熱線、親情交流等方式，對留守兒童進行常態化跟蹤調查、關愛管理。

第四，擴大宣傳教育，創造和諧治理氛圍。一方面，農村社區作為政府社會管理的重要合作伙伴，負有宣傳、講解各類政策措施，增強民眾對政府政策的理解和認同的特殊責任。另一方面，作為基層自治性組織，農村社區在了解農民訴求、獲取政策執行信息等方面擁有天然優勢。應當通過廣泛的調研，對農村現有的各類制度，包括土地流轉制度、宅基地使用轉讓制度、土地整理制度、社會保障制度、金融服務制度等運行過程存在的問題，進行客觀分析和對策研究，協助各級政府部門找準解決空心化問題的突破口，真正推動政府和農民間的信息交互和雙向輸送。還應大力加強社區文化建設，豐富農民精神文化生活，引導農民形成正確的價值觀和行為觀，改變傳統的思維習慣和生活模式。充分發揮社區文化載體的功能，將村內婦女、老人、留守兒童、回鄉創業青年等聚合在一起，為其搭建人際交往的平臺，尋找訴求和情感的共同點，幫助人們之間重塑信任和互惠，從而形成責任共擔、平等參與的管理格局。此外，農村社區要不斷強化自身的文化供給能力，打造一社區一文化的格局，完善各類公益性群眾文化、教育和體育設施，加強思想文化陣地建設，改變以往空心村內文化資源供給匱乏的局面。依托室內外健身室、科普長廊、宣傳櫥窗、圖書閱覽室、文化活動室、學校等場所，開展各種健身和文化宣傳活動，使社會主義先進文化占領農村陣地，為農民群眾讀書、閱報、健身、開展文藝活動提供各種便利，豐富社區群眾的精神文化生活。要將和諧社區建設與各種精神文明創建活動結合起來，開展社會核心價值觀、公民思想道德、家庭美德和文化知識教育，倡導健康、文明、互助的農村新風尚，弘揚科學精神。致力于打造新農村和諧的人際關系、鄰里關系，不斷提高農民的文明素質，最終推進農村中經濟、社會與人的全面、協調發展。