政府規制失靈問題淺析

【摘要】我國致力于調結構、促改革、惠民生，打造經濟升級版的新形勢，對于推進政府改革，提出了愈來愈迫切的要求。轉軌時期的市場失靈與政府規制失靈并存問題，是我國計劃經濟體制的烙印以及現階段市場機制與政府規制磨合的集中反映。在尊重市場規律的基礎上發揮政府作用，通過轉變政府職能，構建有限政府，是消除政府規制失靈的關鍵，也是經濟體制改革中處理好政府和市場關系的核心。

【關鍵詞】政府 市場 失靈 改革 規制經濟學

【中圖分類號】F06 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-6623（2013）04-0041-03

轉變政府職能，確定政府與市場的邊界，是深化經濟體制改革與轉變經濟發展方式的前提。近年來，政府在劃定作用邊界，從全能向有限、管制向服務轉變方面邁出了很大步伐，在主動培育市場并將市場職能讓渡給市場主體以提升其自我管理、自我發展方面取得了顯著成效。政府規制者的角色正在逐步替代行政主管部門的角色，政府與市場的關系以及政府規制問題需要進一步深入研究。

一、市場失靈與政府規制失靈并存問題

隨著社會主義市場經濟體制的建立與深入，市場經濟固有的功能局限——市場失靈逐步顯露出來。對于市場失靈，政府可以通過宏觀調節、微觀管制等手段加以克服，其中政府規制作為依法對微觀經濟活動進行規范、約束和限制的主要手段，在克服不完全競爭、信息的不完全性、交易費用、正負外部性等市場失靈方面發揮著重要作用。從理論上看，對市場失靈進行規制，以維護市場經濟有序發展，是政府作為“道德人”的職能之一。傳統經濟學家認為，市場失靈的領域正是需要政府發揮作用的領域。市場失靈的存在，為政府干預、調節經濟提供了必要性和客觀依據。

我國正處在從計劃經濟體制向市場經濟體制過渡的轉型期，由于歷史及制度、體制不完善等原因，政府在履行規制責任、實現公共利益的過程中，往往會偏離公共利益的目標，在對市場失靈進行糾偏的同時產生政府規制失靈，而且政府規制失靈比市場失靈帶來的危害可能更大。在市場機制與政府規制、有效與失靈之間存在四種交叉組合，最為棘手的是市場失靈與政府規制失靈并存?，F階段我國經濟改革、行政改革、社會管理和公共服務領域，存在的市場失靈與政府規制失靈并存問題，反映了計劃經濟體制的烙印以及市場機制與政府規制磨合中的失控現象。我國是在政治體制改革有待深入的情況下實施政府經濟干預的，這就有可能導致更嚴重的政府規制失靈。因此，理論研究的重點應從市場失靈逐漸轉向政府失靈，要深入研究怎樣通過規制重建，解決政府失靈問題，重構政府與市場的關系，使市場在資源配置中據于核心地位并充分發揮作用。政府規制失靈行為既表現為一種放松規制的過程，也表現為一種強化規制的過程。事實上，政府規制既存在著越位的情形，也存在著缺位的情形，更存在著由越位、缺位引起的效率低下等問題。因此，必須對政府規制進行重構與變革。

二、規制經濟學視角的市場制度與政府監管分析

規制經濟學是對政府規制活動所進行的系統研究。規制思想的產生和發展，在很大程度上體現了人們對政府地位和作用的認識。在不同的時代背景下，由于社會經濟條件和制度環境的差異，人們對于政府地位和作用的認識一直存在著分歧，如何看待市場和政府之間關系，有著長期的爭論。在傳統規制理論的眾多流派中，公共利益理論和利益集團理論分別代表兩種價值取向：前者強調政府干預經濟的正當性。其目標是通過規制提高資源配置效率。增進社會福利；后者秉承了主流經濟學反對政府干預市場的自由主義精神，認為現實的政府很難避免產生尋租和腐敗現象，政府規制只能導致市場效率扭曲。這兩種規制理論都有著自己的局限性，不能為轉軌國家在加強政府規制、維護市場秩序并避免規制帶來尋租和腐敗行為，提供建設性的政策建議。

比較制度分析方法，基于新制度經濟學的發展。為新的規制理論提供了更有效的分析視角。它僅限于現實制度的比較，不側重于最優配置，把市場制度和政府監管統一起來。從比較制度分析的視角考察規制制度和市場機制、法律體系，以及各種非正式制度安排之間的相互作用過程，就構成了規制經濟學的最新進展。目前，比較制度分析的規制理論尚未形成完善的體系，對這些理論進展進行歸納和總結，有助于我們更好地認識現實生活中規制制度的功能和意義。

市場與政府規制之間的比較，實際上是對約束條件下次優的有效制度方案進行比較，選擇的結果取決于在市場和政府規制中，哪一種方法能夠有效地治理這些關系。新的規制理論包含的是現實的市場和現實的政府，二者之間是不同形式的契約、治理結構和執法手段。市場制度和政府規制都是現實的制度安排，市場制度具有競爭帶來的市場力量。也有各種摩擦因素所導致的市場失靈；規制制度能夠增強人們對公平、公正的預期而有效約束交易成本，也存在尋租等與機會主義行為相關的規制失靈。

三、影響政府規制失靈的因素分析

強調政府干預彌補市場失靈，容易導致政府職能分化及規模擴張，加劇政府在公共管理中的失調、失控、官僚主義和效率低下，有損政府形象，以致出現公眾對政府的信任危機。政府規制失靈的表現，可以歸結為官僚機構體制中公共產品與服務的低效與浪費、內部性與政府擴張、腐敗及公共決策失誤等。

1 把政府官員當作“理性經濟人”必然影響規制的公正性。政府干預的前置條件是其作為社會公共利益的化身對市場運行進行公正無私的調控，政府官員不能成為亞當·斯密所謂的“經濟人”。然而現實中政府機構謀求內部私利而非公共利益的所謂內在效應確實存在，少數政府官員的腐敗行為時有發生，這必然極大地影響政府規制下資源配置的優化。如同外在效應成為市場失靈的原因一樣，內在效應則是政府規制失靈的一個重要根源。

2 政府規制行為效率較低。與市場機制不同，政府規制首先具有公共性，其供給具有非價格特征，政府為彌補市場失靈而直接干預的領域往往是那些投資大、收益慢且少的公共產品，主要依靠財政支出維持其生產經營，缺乏降低成本提高效益的直接利益驅動；其次具有壟斷性，政府對公共產品的壟斷供給。極易使政府喪失對效率、效益的追求；最后具有協調性，政府實施調控的組織體系由眾多機構或部門構成，諸多機構的職權劃分、協調配合等都將影響其運轉效率。

3 政府規制容易引發規模擴張。就其本性而言，政府有一種天然的擴張傾向。干預社會經濟活動的公共部門在數量上和重要性上都具有一種內在的擴張趨勢。即西方經濟學界所謂的公共活動遞增的瓦格納定律。政府的這種內在擴張性與社會對公共產品日益增長的需求相契合，極易導致政府干預職能的擴展和強化，以及機構和人員的膨脹。由此而加大預算規模和政府規制成本。

4 政府規制為尋租提供了可能。根據規制理論，規制者存在被規制企業俘獲或依托公權力尋租的可能。在企業尋求特許經營或壟斷性使用某種市場緊缺資源的情況下，手握公權的政府官員極有可能受金錢或其他報酬的誘惑，做出有利于報酬提供人而損害公眾利益的行為。其危害在于不僅削弱了生產經營者提高經濟效率的動力，而且還容易導致經濟資源損耗于尋租活動，增大經濟中的交易費用。

5 決策失誤影響政府規制的效率和效果。政府規制活動實際上是一個涉及面廣、錯綜復雜的公共政策的制訂和執行過程。正確的決策必須以全方位的監督和充分可靠的信息為依據，但現實中對政府決策監督的缺位以及市場經濟活動的復雜多變，增加了政府對信息的全面掌握和分析處理的難度。容易導致政府決策失誤，從而對市場運作形成負面影響，影響政府規制的效率和效果。

政府所擁有的社會力量及強制力，使其在糾正市場失靈方面具有顯著優勢，客觀存在的市場失靈仍需要政府的積極干預。因此。政府不干預或干預乏力及干預過度均應在摒棄之列。合理的政府與市場關系應是在保證市場配置資源的基礎上，通過創新行政管理機制與內生化發展，以政府的規制之長彌補市場調節之短并形成良性互動，實現市場調節和政府規制的最優組合。

四、結語與啟示

政府改革與創新的內在動力不足是許多國家政府存在的通病，我國也不例外，轉型時期尤其如此。擺在我們眼前的現實是多數市場仍不夠完善，法律和規制亟待健全，構建市場體系的同時要完善相應的制度條件和制度體系。行政管理體制處于經濟體制、政治體制、社會體制的結合部，政府機構改革和職能轉變是上層建筑受經濟社會發展倒逼的結果。政府職能轉變亟需厘清政府與市場的邊界，明晰政府的職能，通過深刻變革構建有限政府。我國社會經濟轉型中出現的一些現象，有些是市場失靈問題，有些并非由市場失靈造成，恰恰是市場尚未完全充分發揮作用，而政府采取不恰當規制的結果，這都可以從政府職能轉變遲緩中找到原因。目前，改革行政審批制度已成為轉變政府職能的突破口，目的就是“把錯裝在政府身上的手換成市場的手”。由此可以看出，我國市場化改革過程中政府的地位作用以及政府與市場、社會的關系正在發生著變化，體現了轉軌時期政府致力于通過制度安排進行規制重建，以實現最優社會目標的決心。