新型城鎮化若干問題研究

[摘要]新型城鎮化已成為新時期重要的發展戰略。本文分析了新型城鎮化推進過程中的預期收益和預期成本、推進過程中的各種利益關系以及推進過程中可能涉及的土地相關問題。在此基礎上，分析了新型城鎮化可能遭遇的障礙，提出了新型城鎮化得以順利推進的必要前提。并提出，在新型城鎮化過程中，應遵循帕累托原則、卡爾多改進原則、羅爾斯公正原則、可持續性原則。

[關鍵詞]新型城鎮化 城鎮化動力 利益關系 土地相關問題

[中圖分類號]F291 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2013）04-0007-05

中共十八大提出了新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的“新四化”目標，并提出了相應的政策目標和具體舉措。穩妥地推進新型城鎮化，將是未來階段極具關鍵性的發展問題。

一、新型城鎮化基本目標

及預期收益與預期成本

新型城鎮化的主要目標可以歸納為：構建大城市、中小城市、小城鎮、農村社區統籌發展和協調發展的空間格局；經由新型城鎮化的承接，成熟城市產業及經濟要素向周邊城鎮延伸、輻射、融合，使得成熟城市得以產業提升、功能優化完善并進一步發展；在保護基礎農業及耕地、生態環境為約束的前提下，推進農村城市化、農村產業化；實現城鄉基礎設施和公共服務的去差別化，促進城鄉社會的協調發展；推進城鄉二元體制的改革，縮小城鄉二元結構差距，促進城鄉人口、勞動力、要素的自由流動和雙向流動。

城鎮化能否有效而持續地推進，關鍵要看城鎮化帶來的“整體利益”和“整體成本”，主要包括以下內容。

1 城鎮化發展有城鄉統籌發展、工業反哺農業、區域一體化三大動力。這些動力能否真正起到有效的作用，或者說，需要什么樣的機制才能使這些因素成為真正動力？從要素角度看，城鎮化的動力來源是：既有城市經濟不斷發展的輻射效應和擴散效應，既有城市區域過剩資源要素的流入，隨著城鎮化進程擬城鎮化區域及其居民財富資本化之后的預期升值，周邊分散要素聚集帶來的聚集效應，特定時期經濟政策的支持效應。從需求角度看，城鎮化的動力來源是：擬城鎮化區域及其居民預期收入水平大幅提高，消費水平和消費結構的改進帶來的需求，隨著產業化而聚集人口的需求，擬城鎮化區域的特色引致城市居民的需求（包括城市居民向擬城鎮化區域的短中期流動或長期流動）。上述動力來源能否實現，關鍵在于能否通過人口和要素的聚集帶動經濟產業規模的擴大、要素使用效率的提高、消費需求水平和規模的提高，進而有效增加農村剩余勞動力獲得相對較高收入的就業機會。最終體現在城鎮化能否有效增加城鎮化人口的收入水平。

2 能否使既有城市人口、已入城卻仍沒有擺脫農民身份的人口、擬城鎮化區域人口、短期中期內依然居住在農村的人口，都有所受益，至少不受到負面損益？希望達成的目標情形是：農村人均耕作土地增加、獲得規模收益和提高效率的收益，城鎮化的公共設施的輻射效應，農產品價格上升所帶來的收益增加，農村區域和農民的轉移支付、社會福利或公共服務的增加。

3 推動城鎮化的資金是否具有持續性？初始資金從何而來？政策性土地使用指標的變現、地方發行特定用于推動城鎮化的債券、基礎設施預期收益的抵押信貸以及其他融資方式，是可能的方式，但能否持續是必須事先評估和權衡的關鍵性問題。另一方面，人口城鎮化的動力是否可持續？如城市基礎設施系統、治安管理等城市社會系統、市容環境等社會服務系統以及其他社會基礎設施，是否會因資金成本過高而無法為居民提供完善的城鎮生活服務，使得居民總體生活質量既低于成熟城市，也低于傳統農村。

4 能否避免超大城市人口過度密集的“大城市病”而減少相應的成本？如城市空間過大而導致居民通勤時間過長，進而造成不合理的時間成本、交通成本、污染成本，過度物流所造成的各種成本。城鎮化能否對此有所改進？

5 能否有效縮小城鄉收入差距？能否有效解決或遏制因城鄉二元體制而長期積累的社會矛盾？希望達成的目標是：增加處于城市平均收入與農村平均收入之間的人口比重（亦即增加中等收入人口比重），從而減少防范社會矛盾爆發的成本。再者，城鎮化是否會使邊遠農村更加邊緣化，使得非城鎮化居民承受著更大的成本？

6 生態環境，是否會因城鎮化而帶來相應的損失？損失可否承擔？如高消耗高污染的產業企業是否會轉移到新城鎮，新城鎮的治理污染設施和管理制度是否會滯后于產業發展和居民生活水平的提高，治理污染設施是否會由于企業規模較小或經濟總量規模較小而無法達到規模治理效益、集約治理效益。毋庸諱言，城鎮化將帶來一定程度的“生態環境成本”，關鍵在于城鎮化規劃時，必須以生態承載力為依據，形成具有硬約束性的污染排放總量限制。這樣也就限定了生態環境成本的可承受水平。

二、新型城鎮化過程的利益關系

新型城鎮化得以實現的邏輯前提是什么？筆者認為最根本的要求是，擬城鎮化區域的要素收益率要接近城市。擬城鎮化區域居民的全福利水平，與城市居民相同，預期收益率趨同，實際收益率趨同。

城鎮化直接的主體是擬推進城鎮化區域及居民，而同時必然涉及的利益主體還包括既有城市區域及其居民，依然作為農業區域的農村及其居民。新型城鎮化，應以縮小城鄉居民的“差別化”為突破口，主要解決以下問題。

1 城鎮化居民與原有城鎮居民的無差別化問題。在當前二元政策體制下，農民轉化為城鎮居民存在著諸多體制機制的制約，只有在戶籍制度或戶籍制度所包含的“差別化”有明顯改善的情形下，城鎮化才有可能得以穩妥的推進，否則都是“有缺陷”的城鎮化。必須明確，城鎮化不是簡單地把低收入的農村居民轉化為低收入的城鎮居民，也不是為城市工商業發展需要提供低價格的勞動力，以及為城市居民提供低價格的服務，提高擬轉化為城鎮居民中農民群體的公平平等的就業機會及其收入水平，是城鎮化的基本目標。把已經具有穩定職業的“農民工”及其家庭轉化為無差別的城市居民，實現農民工在子女教育、社會保障、醫療衛生等方面享有無差別待遇，是城鎮化政策的首要任務，對于“城鄉二元政策體系”沒有任何觸及甚至是有所強化的城鎮化政策都是無效的。只有當既有的“農民工”轉化為無差別化的城鎮居民完成后，才有可能不斷吸納新的“農民工”并逐步將之轉化為無差別化的城鎮居民。“讓農民進城進得來、留得下、有尊嚴”，不是一句口號，而是新型城鎮化的基本前提。

2 城市、擬城鎮化區域、農村區域之間的差別弱化問題。新型城鎮化，應有明確弱化城鄉分割的既有現狀的政策方向，有效促進城鄉收入差距的縮小，尤其是社會福利和社會保障差距的縮小。城鎮化的一個重要內容，是讓暫不推進城鎮化的農村區域及其居民也必須有明顯的受益，而不再是“讓一部分區域先行城鎮化，進而帶動全面城鎮化”的思路。這要體現在，一是公共基礎設施向農村區域的延伸（如農村交通、電信、醫療衛生、教育、環保等）；二是城鄉公共服務的一體化統籌，如醫療保險、養老保險的全社會統籌，這是農村居民平等分享全社會發展成果的根本途徑；三是農村居民承擔全社會責任應獲得更高收益（如農產品價格的提高，生態保護獲得轉移支付的增加，農村流出勞動力的育成成本獲得補償），這是城鄉要素平等交換的重要體現方式；四是維護農民的基本權益。維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權。改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。這是徹底放棄城鄉“剪刀差”政策的表現。

3 城鎮化的短期發展與長期發展問題。城市發展過程出現的各種問題：房價高漲、交通擁堵、環境污染、市民生活壓力不斷增大、農民工難以完全融入城市社會等，發展中小城鎮未必就一定能夠規避。如果城鎮化也以一種過速方式發展，即使不是大城市，也同樣會導致類似問題的累積。城鎮化的一個重要目標是公共服務的均等化，但能夠提供公共資源的能力是有限的，如果城鎮化依然高速推進，那么公共服務或者無法均等化，或者是低水平的，或者以拉高房地產價格的方式得到短期的發展而透支未來。國外關于城市化研究的一個問題是：低收入群體適合居住在小城鎮，還是適合居住在大城市？有研究表明低收入者更適合居住在大城市。因為在大城市要求每個居民分攤的公共服務成本較低，而小城鎮要求每個居民分攤的公共服務成本則較高，因此只有中高收入者才能負擔得起公共服務分攤成本。隨著城鎮化的發展，房價高企必然使中國城鎮化也將面臨類似的問題，失地農民可能的發展方向依然是進入大城市成為農民工、臨時工，而未必能夠在小城鎮安居樂業。如果把城鎮化作為一個高速發展的目標，那么，在未來一段時期內，城鎮化無可避免地演變為各地大規模城鎮土地開發，造成資源嚴重浪費、生態嚴重破壞、環境加速污染。各種利益群體，必然希望在城鎮化“運動”中牟取利益，但他們追求的多半是短期利益，并且在獲利后將變現脫離，而把累積的各種問題遺留給后續接棒者，最終的承擔者是當地居民及其后代、

4 城鎮化區域與周邊大中城市的關系問題。其一，新城鎮的規劃建設，在結構、功能、與城市的關系、產業方向等方面，要有準確定位。各個城鎮一定要形成自身無可替代的特色（要持久地堅持這一特色）。其二，要通過適當的制度創新，讓潛在投資者和居民，成為新城鎮設計者、參與者、利益分享者。其三，各個城鎮之所以有可能圍繞城市發展起來，就是要解決城市現有的各種瓶頸。城鎮的規劃建設，從一開始就要避免重蹈城市瓶頸的覆轍。其四，房地產繁榮、商業繁榮，應是新城鎮整體產業繁榮發展后的成果。而不是發展的先行條件。

三、新型城鎮化過程中的土地問題

1 地方政府的土地收益及其利益關系問題，推進城鎮化改革，必然涉及農村土地制度、城鄉二元戶籍制度改革等一系列重大改革，勢必觸動既得利益群體，首當其沖的是地方各級政府的土地利益。之前階段，地方政府主導了土地開發，并成為了土地利益中的最大既得利益者。而土地征收與出讓價格的“剪刀差”使農民的土地收益受損，影響了城鎮化進程（確切地說是影響了城鎮化的完善性和可持續性）。地方政府的土地收益，本應用于與教育、社會保障、醫療等諸多公共服務掛鉤的農村人口城市化方面，使農村轉移人口成為無差別的城市人口，但事實上這一土地收益資金被“挪用”于城市建設的其他方面。新型城鎮化，地方政府的財政負擔可想而知。

2 基本耕地保障的責任與利益關系問題，城鎮化過程中，除了農村人口的城鎮化之外，還有農村土地的“城鎮化”問題。“城鎮化”的土地，無外乎幾種用途：保留為耕地或生態功能土地；轉化為房地產及工商業用地；轉化為交通等基礎設施用地。不同用途的土地，其經濟利益有著極大的差別，單純從經濟利益角度來看，各個主體都有意愿在城鎮化的名義下將土地轉化為經濟利益最高的房地產及工商業用地。但從國家和宏觀整體的角度來看，保留基本規模的耕地和生態功能土地是整體經濟社會正常運行和發展的必要前提。所以，從宏觀角度來看，基本規模的耕地和生態功能土地并不是需不需要保留的問題，而是如何協調各種用途土地相關群體利益關系的問題。筆者認為，“堅守18億畝耕地紅線”是必要的，但是，宏觀經濟應當通過適當的協調政策措施，使各種用途土地的收益實現均衡。應當著力解決這樣一些問題：一是基本的耕地面積必須保障。但必須在耕地與其他用地之間，實現同一市場均衡的條件下來保障。而不是通過“18億畝紅線”的強制管制，來強化“歧視性的二元土地制度”，進而剝奪農民的土地利益。不應當把堅守耕地紅線的責任簡單地落實在農民身上。二是在同一土地市場均衡的狀況下，糧食的價格勢必要大幅提高。耕地收益遠遠低于其他用途收益，是新的工農產品價格“剪刀差”。城市土地可以形成高價格的房地產，而農村土地只能生產低價格的糧食的現象是不合理的，應著力調整這樣的利益關系，使基本農產品生產者得到各種土地的平均收益。三是在新一輪的城鎮化過程中，極有可能出現的一種情況是，近期納入城鎮化的區域迅速將土地轉化為高收益用途的土地，城鎮化人口短期內獲得較高的經濟收益，而把“堅守耕地紅線”的責任進一步推給近期難以城鎮化的農民承擔，這需要加以防范。因此，必須改革征收農村土地長期收益的分配機制，被征土地的長期承包者，繼續承擔“堅守耕地紅線”責任的土地承包人，都應當獲得較大比例的長期受益權。

3 高房價與城鎮化的可持續性問題。過去的發展，以基礎設施建設帶動產業進入、進而帶動人口進入和區域繁榮。高房價往往成為城市土地“增值”基本途徑。這個途徑是不可持續的。以房地產帶動新城鎮繁榮的發展模式，開發商的逐利、消費者的從眾消費心理和逐利的投機心理、政府加快發展速度的寬松信貸政策，都存在不同程度的非理性÷這種發展模式的社會后果是：財富畸形地體現到房產業上，進入新城鎮的居民普遍地成為“房奴”——窮畢生之力供房，抑制居民生活品質的提高，也使得城鎮化后繼乏力而發展難以持續。由此可見，基礎設施建設、吸引產業進入、吸引人口進入、土地房產價格，這幾個因素之間應尋找到一個協調的發展方式，強化任何一個方面（以任何一個因素為著重點）都必然帶來難以持續的后果。

四、城鎮化與擴大需求的有效結合

以往擴大內需帶動經濟增長都著眼于城市。而未來一段時期的擴大內需要著眼于城鎮化。城鎮化最直接的目的是要擴大內需進而帶動經濟增長。制度改革、財政投入、稅收減免是撬動農村內需必不可少的手段。具體舉措可以考慮以下方面。

1 要擴大新城鎮需求，就必須有效增加新城鎮化居民的收入和周邊農村居民收入水平。新城鎮化居民的收入水平提高主要依靠新城鎮產業化帶來的就業來實現。而周邊農村居民的收入水平，除了同家層面上對堅守“耕地”的農民作出必要補償外，很重要的一個方面，就是農村居民放棄經濟開發而保護生態的“貢獻”，需要得到生態受益區域的補償。只有這兩方面的轉移支付從制度到實際操作都到位，農民收入水平才能夠穩步增加，新城鎮的總需求也將相應增加。

2 城鎮化的人口，并不僅僅是為了城市居民日益增長的服務需求，同時也要讓更多的農村居民逐步享受到城市居民的生活水平和服務水平，農村社區及其非農化服務，是城鎮化的另一方式。在城鄉統籌公共投資、公共服務一體化的目標下，強化農村公共基礎設施的投資建設，如安全飲用水工程、無害化垃圾處理工程、醫療教育養老事業、生態維護工程等，一方面要給農村居民帶來更多更好的公共服務，另一方面則要更多地使用當地勞動力并為之提供長期的公共服務就業。

3 農村居民單向流向城鎮，是城鎮化的傳統思維。城鎮化是城鄉公共服務的一體化和均等化前提下的城鎮化。城鄉公共投資、公共服務一體化與均等化之后，城市居民、農村居民可自由選擇居住地并可自由地流動。在這一目標下，城鄉雙向流動或許是未來的重要發展方向。部分城市居民因對于鄉村環境質量、休閑式農耕活動、季節性休閑等偏好，有“下鄉”的需求。只要土地制度、戶籍制度、社會保障和公共服務等方面有所變革，那么“農村莊同”就極有可能發展起來，由此而帶動相關各種服務的需求，或許能夠帶動農村新社區的發展。這可能是城鎮化擴大內需、帶動經濟增長的一種方式。

4 經濟學理論表明差別定價有利于擴大需求。在可區分消費需求市場的情形下，實現城鄉產品服務的差別定價，有利于農村消費需求的擴張甚至帶動農村社區的形成。如城市與農村的用電，可以采取農村電價低于城市電價的差別方式，這樣將有利于農村居民相關產品需求的擴張。其他方面的消費品，也可以采取類似的差別定價方式來帶動新城鎮的需求。

五、協調城鎮化相關利益關系的基本原則

筆者認為，“城鎮化”應當是一種促進發展的戰略思路，但不應把“城鎮化率”作為具體目標來落實。“城鎮化率”更大程度上應當是發展和改革的成果，而不應是發展和改革的直接動力。在推進城鎮化的過程中，應有效協調各方面利益關系。筆者認為，在新型城鎮化過程中應遵循四個原則，帕累托原則（即，通過城鎮化過程中實現某一方利益時以不損害其他方的利益為前提，如不損害邊遠農村和農民的利益）；卡爾多改進原則（即，通過城鎮化過程中實現某一方利益而損害另一方利益時應給予受損方足夠的補償，如對于堅守耕地群體、承擔生態維護責任群體的足額補償）；羅爾斯公正原則（即，在城鎮化過程中出現不均衡利益關系時應著重關注處于最不利地位群體的利益，如著重關注城鎮化相關利益群體中的弱勢群體）；可持續性原則（即，城鎮化過程中以不損害生態環境利益、不強化污染排放為基本約束）。