深圳率先建設普惠型社會福利制度探討

【摘要】在分析深圳優勢的基礎上，本文探討深圳建設普惠型社會福利制度問題。借鑒香港經驗，研究深圳率先建設普惠型社會福利制度對策，建議根據“適度普惠、參照香港、國內領先”三大原則，分步構建與深圳經濟社會發展水平相適應、總體水平國內領先、覆蓋全民尤其是弱勢群體的階梯式普惠型社會福利體系。

【關鍵詞】深圳 率先建設 普惠型社會福利制度

【中圖分類號】F127.9 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-6623（2013）04-0105-04

一、深圳率先建設普惠型

社會福利制度的優勢條件與重大意義

深圳率先建設普惠型社會福利制度具有獨特的優勢和條件。第一，深圳經濟發展水平較高。2012年深圳GDP總值突破2000億美元，人均可支配收入突破4萬元，人均GDP接近2萬美元，人均GDP達到高收入國家水平。第二，深圳是全國唯一的既沒有農村又沒有農業人口的城市，沒有城鄉二元社會結構，城市化率達到100%，因而突破城鄉二元結構、建設普惠型社會福利制度的歷史包袱較少。第三，深圳社會福利在國內處于領先水平，市民收入和福利待遇等相關福利指標位居全國前列，這為率先建設普惠型社會福利制度提供了較好基礎。第四，深圳毗鄰香港。可以借鑒香港社會福利的先進經驗。隨著深港一體化發展。兩地在社會建設和社會福利服務等方面的交流互動越來越密切，合作基礎良好且合作前景越來越廣闊。

在當前民生建設日益成為社會建設重心的背景下，率先建設普惠型社會福利制度。對于深圳經濟發展和社會建設具有重大意義。第一，這是深圳經濟社會向更高水平發展的必然要求。按照發達國家的經驗，當一個社會人均GDP超過1萬美元。它就具備實現“福利起飛”和建立高水平福利社會的條件。深圳經濟社會向更高水平的發展，要求適時推動經濟增長與社會福利同步發展，提高社會福利水平和民眾生活質量。第二，這是深圳社會建設先行先試的重要突破口。要在以民生為重點的社會建設方面有所突破，必須在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展，編織覆蓋全民的保障基本民生的安全網，推動普惠型社會福利制度的建立和發展。第三，這是深圳建設民生幸福城市的重要任務。建設民生幸福城市，就是以人民福祉為重，突出民生質量和幸福指數，構建與經濟發展水平相適應的普惠型社會福利體系。

二、深圳率先建設普惠型社會福利制度的進展與問題

近年來，深圳市在探索建立普惠型社會福利制度方面一直走在全國前列。2009年，深圳市與民政部簽訂《推進民政事業綜合配套改革協議》，率先探索建立普惠型社會福利制度。2010年，普惠型社會福利制度建設問題被深圳市委市政府列為25項重大調研課題之一。2011年。深圳市出臺“十二五”規劃綱要和《關于社會建設的決定》，將普惠型社會福利制度建設列為深圳改善民生和社會建設的重要任務。同年發布《深圳市民政事業發展“十二五”規劃》，提出健全社會福利體系，提高社會福利水平，到2015年將基本建成普惠型社會福利制度體系。2012年，深圳市第二次全市民政會議再次強調。到“十二五”末，深圳將基本建成整體社會福利水平國內領先，與經濟社會發展水平相適應的普惠型社會福利制度。

近年來，深圳逐步建立以民生福利為重的公共財政導向，增加對社會福利的投入，2012年，在市政府投資計劃中，社會建設和民生投入比重達83.6%。其中市財政安排教育支出增長32%，衛生支出增長35.7%，保障性住房支出增長32%。經過多年的改革發展，深圳市社會福利制度取得了長足的進步，福利覆蓋面不斷拓展，福利水平穩步提高，已初步形成了由社會救助、特殊津貼、社會保險、社會服務等構成的多層次社會福利體系。這些社會福利體系主要包含如下層次：一是制定的實施社會救助計劃，主要包括最低生活保障、低收入居民社會救助以及針對單親、殘疾等特殊群體的救助計劃，內容涵蓋基本生活保障、教育、醫療和就業等各方面，旨在為收入低于一定水平的貧困和低收入者以及單親、殘疾等特殊群體提供基本生活保障。二是針對特殊群體的社會津貼計劃，主要包括為失能老人、高齡老人、災害受害者、優撫對象等提供一定的津貼和補助金，旨在為特殊群體提供基本生活保障。三是企事業單位職工“五險一金”，內容涵蓋養老、醫療、失業、工傷、生育和住房等方面，旨在為在職人員應付各種風險提供基本保障。四是個人與家庭社會服務，旨在為特殊群體和有需要的人提供支持性社會服務，包括家庭綜合福利服務、青少年服務、殘疾人服務、安老服務、社區綜合服務等社會服務。

盡管深圳市社會福利建設取得長足的進步，但與快速發展的經濟水平相比，現行的社會福利體系卻依然屬于“補缺型”社會福利，與普惠型社會福利制度的目標相比尚有較大差距，這表現在如下幾個方面。

1 “補缺型”色彩濃厚。在社會福利對象方面，深圳社會福利以兩類弱勢群體為主：一是收入低于一定水平的貧困和低收入者，如低保對象、低收入者和特困人員；二是高齡老人、殘疾人、災民、優撫對象等特殊群體。在社會福利形式方面，以現金和實物為主，強調物質救助和基本生活保障，在教育、就業、培訓、技術和衛生保健等方面的發展性社會服務項目明顯不足。整體而言，深圳社會福利的福利覆蓋面和保障水平仍然偏低，補缺型色彩較為濃厚。據統計，2010年12月，深圳低保人數12283人，當年戶籍人口251.03萬，低保人數僅占總人數的0.49%。相比之下，綜援受助人占人口總數的6.79%。

2 普惠化程度不高。目前深圳市社會福利主要基于選擇主義，通過家計調查和類型劃分，提供給貧困人口和弱勢社群等部分公民，而非基于普惠主義，對更大范圍的群體乃至全體市民提供的社會福利服務較少。例如，市民福利資格的獲得多以擁有深圳戶籍為前提條件，將大部分常住人口排斥在社會福利制度之外。不同地區、行業和部門之間的社會福利水平也存在明顯差距，尤其是長期以來飽受詬病的社會保險“雙軌制”。

3 總體福利水平偏低。從福利支出規模看，2010年，深圳財政一般預算支出1266億元，其中用于社會福利和就業支出47.8億元，社會福利支出僅占政府財政預算支出的3.78%。同年，香港社會福利支出達到376億元，占政府開支總額的16.8%，在政府各項開支中排名第二，僅次于教育支出（占政府開支總額的22.9%）。從社會福利水平看。2010年，深圳低保標準為415元/月，當年深圳市職工平均工資為4205元/月，低保標準僅占職工平均工資的9.87%。香港綜援標準因個案類型情況不同而不同，沒有統一的綜援標準，但平均折算下來大約4000元/月，據統計，目前香港收入中位數為13400元/月，綜援標準占收入中位數的29.85%。

4 社會服務項目和規模較小。深圳市社會福利延續了內地社會福利普遍存在的重經濟福利而輕社會服務的特點。一方面，目前社會福利服務主要包括家庭服務、青少年服務、殘疾人服務、安老服務和社區綜合服務，缺乏違法者服務、外來人口服務、醫療保健服務和臨床心理服務等，服務項目和種類不健全。另一方面，與社會救助和特殊津貼等福利項目相比，個人與家庭服務的項目和規模都較小，占整體社會福利的比重較低。2012年第二季度，深圳民政事業經費實際支出2.9億元，社會服務福利經費僅0.14億元，僅占民政事業經費的4.83%。相比之下，香港社會服務支出一般占到社會福利支出的30%左右。此外，深圳市社會福利服務機構和從業人員明顯偏少，與香港的差距較大。

5 社會福利體制機制不健全。在香港，政府與社會組織建立了制度化的公私伙伴關系，政府主要承擔綜援和緊急救助等小部分社會福利服務，社會組織提供全港90%以上的社會福利服務。深圳市絕大部分社會福利服務由政府部門或官辦機構承擔，政府在諸多領域大包大攬，既擔當服務監管者，又擔當服務供給者，福利監管與服務質素有待提高。政府與社會組織的合作主要停留于資金支持和服務購買，在政策制定和服務監管等方面的合作層次和水平較低。

三、深圳率先建設普惠型社會福利制度的路徑與對策

深圳可根據“適度普惠、參照香港、國內領先”三大原則，發揮深圳經濟基礎雄厚、體制改革優先、城市化水平高和毗鄰港澳等優勢，充分借鑒香港社會福利經驗，加快普惠型社會福利建設進度，分步構建與深圳經濟社會發展水平相適應、覆蓋全民尤其是弱勢群體、總體水平國內領先的“階梯式普惠型社會福利體系”。

（一）構建階梯式普惠型社會福利體系

要在完善貧困和弱勢群體基本生活保障的基礎上，逐步拓展社會福利項目，完善階梯式普惠型社會福利體系，提高社會福利普惠化水平。要讓社會福利普遍惠及有需要的人和具有特定公民權的市民，形成覆蓋全民尤其是弱勢群體的保障民生的多重安全網。一方面，要優先和重點照顧老人、兒童、殘疾人等最弱勢群體，保障他們的基本生活需要。另一方面，要在教育、醫療、住房、就業、個人及家庭社會服務等方面發展多元社會福利服務。滿足有需要的市民的福利需求。要逐步形成兩條福利標準線，構建層次有別、功能互補、相互支持、互為補充的“階梯式普惠型社會福利體系”，實現底線公平與柔性調節的統一。第一條福利標準線是絕對貧困線，以現行低保和低收入線為基準，重點為貧困者、低收入者、特困人員以及老弱病殘等弱勢群體提供基本生活保障。第二條福利標準線是相對貧困線，以低于絕對貧困線150%～200%為基準，重點為老人、青少年、殘疾、單親和失業等特殊群體提供社會保護，不僅關注他們的基本生存所需，還關注他們在教育、醫療、住房等方面的支付能力。

（二）提高社會福利瞄準率和覆蓋率

應當進一步提高社會福利覆蓋率，逐步將有需要的群體尤其是弱勢都納入社會福利安全網，提高社會福利瞄準率。可以在鞏固高齡老人津貼和重度殘疾人津貼等現行各項現金津貼項目的基礎上，適當增加津貼項目，照顧單親、重病和失業等特殊群體的特別需求。比如，設立單親補助金，幫助經濟困難的單親人士；設立生活補助金，為經濟困難的重病和健康欠佳人士提供經濟支持；設立交通補助金。鼓勵失業者外出尋找工作。此外，要克服重戶籍人口服務、輕外來人口服務的思想觀念，提高社會福利對非戶籍常住人口的覆蓋率。重點有兩個：一是逐步將有需要的外來人口納入社會服務范鬧，重點增加針對農民工和其他外來流動人口的勞動保障服務、權益保護服務和臨時救濟服務。二是重點擴大“五險一金”的覆蓋面，擴大參保范圍并盡快實現參保者保險關系跨區順暢轉移，真正實現“應保盡保”和社會保險的全覆蓋。

（三）拓展個人-家庭-社區三位一體社會服務

要改變以現金和實物為主的傳統社會福利模式，發展“津貼+服務”的社會福利模式，重點發展個人和家庭社會服務，將社會服務延伸至教育、醫療、住房、就業、文體娛樂、精神慰藉等各個領域，構建教育福利、醫療福利、老年福利、兒童福利、殘疾人福利、就業福利、住房福利等多元社會福利體系。要以發展新型社會服務為突破點，通過專業社會工作隊伍和專業社會組織，為有需要的市民提供一站式的個人和家庭問題的預防、支援和補救等社會服務。確保社會服務涵蓋日常生活各領域，提升社會服務的瞄準率和覆蓋面，滿足不同群體的多元化、多層次服務需求。

（四）增加民生福利凈支出

美國、英國、德國、法國和日本等發達國家的廣義性社會福利支出一般占到政府支出的40%以上（這里的廣義性社會福利支出包括醫療衛生、社會保障和就業以及住房保障等三個方面的支出，并不包括文化體育和教育支出），香港的廣義性社會福利支出占政府支出的比重大約在30%左右。2012年，深圳市財政支出預算1709億元，其中廣義性社會福利支出預算101.8億元。僅占政府財政支出預算的6%。應更好地處理經濟發展與民生福利的關系，穩步增加在社會保障與就業、醫療衛生、住房等社會福利方面的財政支出。進一步提升民生凈福利水平。既要提高社會福利項目的總體支出，也要適當提高社會福利支出占政府財政支出的總體比重。力爭每年廣義性社會福利支出達200億元以上，占政府開支總數的比重達10%以上。要保障社會福利支出有序提高，建立動態的社會福利支出增長機制。

（五）構建制度化多元化福利供給機制

當務之急是進一步理順和規范政府與社會組織在社會福利供給中的職能關系，建立一套規范運行、高效服務的多元化福利供給機制。政府的職能重心應當放在制定政策、搭建平臺、資金支持和服務監管等領域，將具體的社會福利服務轉移給社會組織承接，探索“官民合作、官督民營”的社會服務運行模式。要強化社會組織的作用，在兒童與家庭服務、老人服務和青少年服務等重點領域，可以采取公辦民營或者民辦公助的方法，進行社會福利試點，探索包括服務購買、特許經營、合資合作和委托管理等形式的多元化福利供給模式。關鍵是要努力提高社會組織承接服務的能力，加強對社會組織與社工隊伍的孵化培育，逐步實現社會服務項目化、購買服務契約化和服務承接制度化。此外。還要著力解決當前社會福利項目分散、交叉重疊、多頭管理和各自為政的問題，加強跨部門和跨界別的政策協調銜接，建立由政府部門和社會組織共同參與的社會福利聯席協調機制，提高社會福利的協同治理和綜合服務水平。