深圳率先建設(shè)普惠型社會(huì)福利制度探討

【摘要】在分析深圳優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，本文探討深圳建設(shè)普惠型社會(huì)福利制度問題。借鑒香港經(jīng)驗(yàn)，研究深圳率先建設(shè)普惠型社會(huì)福利制度對(duì)策，建議根據(jù)“適度普惠、參照香港、國(guó)內(nèi)領(lǐng)先”三大原則，分步構(gòu)建與深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、總體水平國(guó)內(nèi)領(lǐng)先、覆蓋全民尤其是弱勢(shì)群體的階梯式普惠型社會(huì)福利體系。

【關(guān)鍵詞】深圳 率先建設(shè) 普惠型社會(huì)福利制度

【中圖分類號(hào)】F127.9 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004-6623（2013）04-0105-04

一、深圳率先建設(shè)普惠型

社會(huì)福利制度的優(yōu)勢(shì)條件與重大意義

深圳率先建設(shè)普惠型社會(huì)福利制度具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和條件。第一，深圳經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高。2012年深圳GDP總值突破2000億美元，人均可支配收入突破4萬元，人均GDP接近2萬美元，人均GDP達(dá)到高收入國(guó)家水平。第二，深圳是全國(guó)唯一的既沒有農(nóng)村又沒有農(nóng)業(yè)人口的城市，沒有城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，城市化率達(dá)到100%，因而突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、建設(shè)普惠型社會(huì)福利制度的歷史包袱較少。第三，深圳社會(huì)福利在國(guó)內(nèi)處于領(lǐng)先水平，市民收入和福利待遇等相關(guān)福利指標(biāo)位居全國(guó)前列，這為率先建設(shè)普惠型社會(huì)福利制度提供了較好基礎(chǔ)。第四，深圳毗鄰香港。可以借鑒香港社會(huì)福利的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。隨著深港一體化發(fā)展。兩地在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)福利服務(wù)等方面的交流互動(dòng)越來越密切，合作基礎(chǔ)良好且合作前景越來越廣闊。

在當(dāng)前民生建設(shè)日益成為社會(huì)建設(shè)重心的背景下，率先建設(shè)普惠型社會(huì)福利制度。對(duì)于深圳經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)具有重大意義。第一，這是深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)向更高水平發(fā)展的必然要求。按照發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)一個(gè)社會(huì)人均GDP超過1萬美元。它就具備實(shí)現(xiàn)“福利起飛”和建立高水平福利社會(huì)的條件。深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)向更高水平的發(fā)展，要求適時(shí)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)福利同步發(fā)展，提高社會(huì)福利水平和民眾生活質(zhì)量。第二，這是深圳社會(huì)建設(shè)先行先試的重要突破口。要在以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)方面有所突破，必須在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展，編織覆蓋全民的保障基本民生的安全網(wǎng)，推動(dòng)普惠型社會(huì)福利制度的建立和發(fā)展。第三，這是深圳建設(shè)民生幸福城市的重要任務(wù)。建設(shè)民生幸福城市，就是以人民福祉為重，突出民生質(zhì)量和幸福指數(shù)，構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的普惠型社會(huì)福利體系。

二、深圳率先建設(shè)普惠型社會(huì)福利制度的進(jìn)展與問題

近年來，深圳市在探索建立普惠型社會(huì)福利制度方面一直走在全國(guó)前列。2009年，深圳市與民政部簽訂《推進(jìn)民政事業(yè)綜合配套改革協(xié)議》，率先探索建立普惠型社會(huì)福利制度。2010年，普惠型社會(huì)福利制度建設(shè)問題被深圳市委市政府列為25項(xiàng)重大調(diào)研課題之一。2011年。深圳市出臺(tái)“十二五”規(guī)劃綱要和《關(guān)于社會(huì)建設(shè)的決定》，將普惠型社會(huì)福利制度建設(shè)列為深圳改善民生和社會(huì)建設(shè)的重要任務(wù)。同年發(fā)布《深圳市民政事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，提出健全社會(huì)福利體系，提高社會(huì)福利水平，到2015年將基本建成普惠型社會(huì)福利制度體系。2012年，深圳市第二次全市民政會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)。到“十二五”末，深圳將基本建成整體社會(huì)福利水平國(guó)內(nèi)領(lǐng)先，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的普惠型社會(huì)福利制度。

近年來，深圳逐步建立以民生福利為重的公共財(cái)政導(dǎo)向，增加對(duì)社會(huì)福利的投入，2012年，在市政府投資計(jì)劃中，社會(huì)建設(shè)和民生投入比重達(dá)83.6%。其中市財(cái)政安排教育支出增長(zhǎng)32%，衛(wèi)生支出增長(zhǎng)35.7%，保障性住房支出增長(zhǎng)32%。經(jīng)過多年的改革發(fā)展，深圳市社會(huì)福利制度取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，福利覆蓋面不斷拓展，福利水平穩(wěn)步提高，已初步形成了由社會(huì)救助、特殊津貼、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)服務(wù)等構(gòu)成的多層次社會(huì)福利體系。這些社會(huì)福利體系主要包含如下層次：一是制定的實(shí)施社會(huì)救助計(jì)劃，主要包括最低生活保障、低收入居民社會(huì)救助以及針對(duì)單親、殘疾等特殊群體的救助計(jì)劃，內(nèi)容涵蓋基本生活保障、教育、醫(yī)療和就業(yè)等各方面，旨在為收入低于一定水平的貧困和低收入者以及單親、殘疾等特殊群體提供基本生活保障。二是針對(duì)特殊群體的社會(huì)津貼計(jì)劃，主要包括為失能老人、高齡老人、災(zāi)害受害者、優(yōu)撫對(duì)象等提供一定的津貼和補(bǔ)助金，旨在為特殊群體提供基本生活保障。三是企事業(yè)單位職工“五險(xiǎn)一金”，內(nèi)容涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育和住房等方面，旨在為在職人員應(yīng)付各種風(fēng)險(xiǎn)提供基本保障。四是個(gè)人與家庭社會(huì)服務(wù)，旨在為特殊群體和有需要的人提供支持性社會(huì)服務(wù)，包括家庭綜合福利服務(wù)、青少年服務(wù)、殘疾人服務(wù)、安老服務(wù)、社區(qū)綜合服務(wù)等社會(huì)服務(wù)。

盡管深圳市社會(huì)福利建設(shè)取得長(zhǎng)足的進(jìn)步，但與快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)水平相比，現(xiàn)行的社會(huì)福利體系卻依然屬于“補(bǔ)缺型”社會(huì)福利，與普惠型社會(huì)福利制度的目標(biāo)相比尚有較大差距，這表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

1 “補(bǔ)缺型”色彩濃厚。在社會(huì)福利對(duì)象方面，深圳社會(huì)福利以兩類弱勢(shì)群體為主：一是收入低于一定水平的貧困和低收入者，如低保對(duì)象、低收入者和特困人員；二是高齡老人、殘疾人、災(zāi)民、優(yōu)撫對(duì)象等特殊群體。在社會(huì)福利形式方面，以現(xiàn)金和實(shí)物為主，強(qiáng)調(diào)物質(zhì)救助和基本生活保障，在教育、就業(yè)、培訓(xùn)、技術(shù)和衛(wèi)生保健等方面的發(fā)展性社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目明顯不足。整體而言，深圳社會(huì)福利的福利覆蓋面和保障水平仍然偏低，補(bǔ)缺型色彩較為濃厚。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年12月，深圳低保人數(shù)12283人，當(dāng)年戶籍人口251.03萬，低保人數(shù)僅占總?cè)藬?shù)的0.49%。相比之下，綜援受助人占人口總數(shù)的6.79%。

2 普惠化程度不高。目前深圳市社會(huì)福利主要基于選擇主義，通過家計(jì)調(diào)查和類型劃分，提供給貧困人口和弱勢(shì)社群等部分公民，而非基于普惠主義，對(duì)更大范圍的群體乃至全體市民提供的社會(huì)福利服務(wù)較少。例如，市民福利資格的獲得多以擁有深圳戶籍為前提條件，將大部分常住人口排斥在社會(huì)福利制度之外。不同地區(qū)、行業(yè)和部門之間的社會(huì)福利水平也存在明顯差距，尤其是長(zhǎng)期以來飽受詬病的社會(huì)保險(xiǎn)“雙軌制”。

3 總體福利水平偏低。從福利支出規(guī)模看，2010年，深圳財(cái)政一般預(yù)算支出1266億元，其中用于社會(huì)福利和就業(yè)支出47.8億元，社會(huì)福利支出僅占政府財(cái)政預(yù)算支出的3.78%。同年，香港社會(huì)福利支出達(dá)到376億元，占政府開支總額的16.8%，在政府各項(xiàng)開支中排名第二，僅次于教育支出（占政府開支總額的22.9%）。從社會(huì)福利水平看。2010年，深圳低保標(biāo)準(zhǔn)為415元/月，當(dāng)年深圳市職工平均工資為4205元/月，低保標(biāo)準(zhǔn)僅占職工平均工資的9.87%。香港綜援標(biāo)準(zhǔn)因個(gè)案類型情況不同而不同，沒有統(tǒng)一的綜援標(biāo)準(zhǔn)，但平均折算下來大約4000元/月，據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前香港收入中位數(shù)為13400元/月，綜援標(biāo)準(zhǔn)占收入中位數(shù)的29.85%。

4 社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目和規(guī)模較小。深圳市社會(huì)福利延續(xù)了內(nèi)地社會(huì)福利普遍存在的重經(jīng)濟(jì)福利而輕社會(huì)服務(wù)的特點(diǎn)。一方面，目前社會(huì)福利服務(wù)主要包括家庭服務(wù)、青少年服務(wù)、殘疾人服務(wù)、安老服務(wù)和社區(qū)綜合服務(wù)，缺乏違法者服務(wù)、外來人口服務(wù)、醫(yī)療保健服務(wù)和臨床心理服務(wù)等，服務(wù)項(xiàng)目和種類不健全。另一方面，與社會(huì)救助和特殊津貼等福利項(xiàng)目相比，個(gè)人與家庭服務(wù)的項(xiàng)目和規(guī)模都較小，占整體社會(huì)福利的比重較低。2012年第二季度，深圳民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)實(shí)際支出2.9億元，社會(huì)服務(wù)福利經(jīng)費(fèi)僅0.14億元，僅占民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)的4.83%。相比之下，香港社會(huì)服務(wù)支出一般占到社會(huì)福利支出的30%左右。此外，深圳市社會(huì)福利服務(wù)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員明顯偏少，與香港的差距較大。

5 社會(huì)福利體制機(jī)制不健全。在香港，政府與社會(huì)組織建立了制度化的公私伙伴關(guān)系，政府主要承擔(dān)綜援和緊急救助等小部分社會(huì)福利服務(wù)，社會(huì)組織提供全港90%以上的社會(huì)福利服務(wù)。深圳市絕大部分社會(huì)福利服務(wù)由政府部門或官辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)，政府在諸多領(lǐng)域大包大攬，既擔(dān)當(dāng)服務(wù)監(jiān)管者，又擔(dān)當(dāng)服務(wù)供給者，福利監(jiān)管與服務(wù)質(zhì)素有待提高。政府與社會(huì)組織的合作主要停留于資金支持和服務(wù)購買，在政策制定和服務(wù)監(jiān)管等方面的合作層次和水平較低。

三、深圳率先建設(shè)普惠型社會(huì)福利制度的路徑與對(duì)策

深圳可根據(jù)“適度普惠、參照香港、國(guó)內(nèi)領(lǐng)先”三大原則，發(fā)揮深圳經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚、體制改革優(yōu)先、城市化水平高和毗鄰港澳等優(yōu)勢(shì)，充分借鑒香港社會(huì)福利經(jīng)驗(yàn)，加快普惠型社會(huì)福利建設(shè)進(jìn)度，分步構(gòu)建與深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、覆蓋全民尤其是弱勢(shì)群體、總體水平國(guó)內(nèi)領(lǐng)先的“階梯式普惠型社會(huì)福利體系”。

（一）構(gòu)建階梯式普惠型社會(huì)福利體系

要在完善貧困和弱勢(shì)群體基本生活保障的基礎(chǔ)上，逐步拓展社會(huì)福利項(xiàng)目，完善階梯式普惠型社會(huì)福利體系，提高社會(huì)福利普惠化水平。要讓社會(huì)福利普遍惠及有需要的人和具有特定公民權(quán)的市民，形成覆蓋全民尤其是弱勢(shì)群體的保障民生的多重安全網(wǎng)。一方面，要優(yōu)先和重點(diǎn)照顧老人、兒童、殘疾人等最弱勢(shì)群體，保障他們的基本生活需要。另一方面，要在教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、個(gè)人及家庭社會(huì)服務(wù)等方面發(fā)展多元社會(huì)福利服務(wù)。滿足有需要的市民的福利需求。要逐步形成兩條福利標(biāo)準(zhǔn)線，構(gòu)建層次有別、功能互補(bǔ)、相互支持、互為補(bǔ)充的“階梯式普惠型社會(huì)福利體系”，實(shí)現(xiàn)底線公平與柔性調(diào)節(jié)的統(tǒng)一。第一條福利標(biāo)準(zhǔn)線是絕對(duì)貧困線，以現(xiàn)行低保和低收入線為基準(zhǔn)，重點(diǎn)為貧困者、低收入者、特困人員以及老弱病殘等弱勢(shì)群體提供基本生活保障。第二條福利標(biāo)準(zhǔn)線是相對(duì)貧困線，以低于絕對(duì)貧困線150%～200%為基準(zhǔn)，重點(diǎn)為老人、青少年、殘疾、單親和失業(yè)等特殊群體提供社會(huì)保護(hù)，不僅關(guān)注他們的基本生存所需，還關(guān)注他們?cè)诮逃⑨t(yī)療、住房等方面的支付能力。

（二）提高社會(huì)福利瞄準(zhǔn)率和覆蓋率

應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高社會(huì)福利覆蓋率，逐步將有需要的群體尤其是弱勢(shì)都納入社會(huì)福利安全網(wǎng)，提高社會(huì)福利瞄準(zhǔn)率。可以在鞏固高齡老人津貼和重度殘疾人津貼等現(xiàn)行各項(xiàng)現(xiàn)金津貼項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加津貼項(xiàng)目，照顧單親、重病和失業(yè)等特殊群體的特別需求。比如，設(shè)立單親補(bǔ)助金，幫助經(jīng)濟(jì)困難的單親人士；設(shè)立生活補(bǔ)助金，為經(jīng)濟(jì)困難的重病和健康欠佳人士提供經(jīng)濟(jì)支持；設(shè)立交通補(bǔ)助金。鼓勵(lì)失業(yè)者外出尋找工作。此外，要克服重戶籍人口服務(wù)、輕外來人口服務(wù)的思想觀念，提高社會(huì)福利對(duì)非戶籍常住人口的覆蓋率。重點(diǎn)有兩個(gè)：一是逐步將有需要的外來人口納入社會(huì)服務(wù)范鬧，重點(diǎn)增加針對(duì)農(nóng)民工和其他外來流動(dòng)人口的勞動(dòng)保障服務(wù)、權(quán)益保護(hù)服務(wù)和臨時(shí)救濟(jì)服務(wù)。二是重點(diǎn)擴(kuò)大“五險(xiǎn)一金”的覆蓋面，擴(kuò)大參保范圍并盡快實(shí)現(xiàn)參保者保險(xiǎn)關(guān)系跨區(qū)順暢轉(zhuǎn)移，真正實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”和社會(huì)保險(xiǎn)的全覆蓋。

（三）拓展個(gè)人-家庭-社區(qū)三位一體社會(huì)服務(wù)

要改變以現(xiàn)金和實(shí)物為主的傳統(tǒng)社會(huì)福利模式，發(fā)展“津貼+服務(wù)”的社會(huì)福利模式，重點(diǎn)發(fā)展個(gè)人和家庭社會(huì)服務(wù)，將社會(huì)服務(wù)延伸至教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、文體娛樂、精神慰藉等各個(gè)領(lǐng)域，構(gòu)建教育福利、醫(yī)療福利、老年福利、兒童福利、殘疾人福利、就業(yè)福利、住房福利等多元社會(huì)福利體系。要以發(fā)展新型社會(huì)服務(wù)為突破點(diǎn)，通過專業(yè)社會(huì)工作隊(duì)伍和專業(yè)社會(huì)組織，為有需要的市民提供一站式的個(gè)人和家庭問題的預(yù)防、支援和補(bǔ)救等社會(huì)服務(wù)。確保社會(huì)服務(wù)涵蓋日常生活各領(lǐng)域，提升社會(huì)服務(wù)的瞄準(zhǔn)率和覆蓋面，滿足不同群體的多元化、多層次服務(wù)需求。

（四）增加民生福利凈支出

美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的廣義性社會(huì)福利支出一般占到政府支出的40%以上（這里的廣義性社會(huì)福利支出包括醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)以及住房保障等三個(gè)方面的支出，并不包括文化體育和教育支出），香港的廣義性社會(huì)福利支出占政府支出的比重大約在30%左右。2012年，深圳市財(cái)政支出預(yù)算1709億元，其中廣義性社會(huì)福利支出預(yù)算101.8億元。僅占政府財(cái)政支出預(yù)算的6%。應(yīng)更好地處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生福利的關(guān)系，穩(wěn)步增加在社會(huì)保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房等社會(huì)福利方面的財(cái)政支出。進(jìn)一步提升民生凈福利水平。既要提高社會(huì)福利項(xiàng)目的總體支出，也要適當(dāng)提高社會(huì)福利支出占政府財(cái)政支出的總體比重。力爭(zhēng)每年廣義性社會(huì)福利支出達(dá)200億元以上，占政府開支總數(shù)的比重達(dá)10%以上。要保障社會(huì)福利支出有序提高，建立動(dòng)態(tài)的社會(huì)福利支出增長(zhǎng)機(jī)制。

（五）構(gòu)建制度化多元化福利供給機(jī)制

當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)一步理順和規(guī)范政府與社會(huì)組織在社會(huì)福利供給中的職能關(guān)系，建立一套規(guī)范運(yùn)行、高效服務(wù)的多元化福利供給機(jī)制。政府的職能重心應(yīng)當(dāng)放在制定政策、搭建平臺(tái)、資金支持和服務(wù)監(jiān)管等領(lǐng)域，將具體的社會(huì)福利服務(wù)轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織承接，探索“官民合作、官督民營(yíng)”的社會(huì)服務(wù)運(yùn)行模式。要強(qiáng)化社會(huì)組織的作用，在兒童與家庭服務(wù)、老人服務(wù)和青少年服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域，可以采取公辦民營(yíng)或者民辦公助的方法，進(jìn)行社會(huì)福利試點(diǎn)，探索包括服務(wù)購買、特許經(jīng)營(yíng)、合資合作和委托管理等形式的多元化福利供給模式。關(guān)鍵是要努力提高社會(huì)組織承接服務(wù)的能力，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織與社工隊(duì)伍的孵化培育，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目化、購買服務(wù)契約化和服務(wù)承接制度化。此外。還要著力解決當(dāng)前社會(huì)福利項(xiàng)目分散、交叉重疊、多頭管理和各自為政的問題，加強(qiáng)跨部門和跨界別的政策協(xié)調(diào)銜接，建立由政府部門和社會(huì)組織共同參與的社會(huì)福利聯(lián)席協(xié)調(diào)機(jī)制，提高社會(huì)福利的協(xié)同治理和綜合服務(wù)水平。