論民族問題的國際化及其對我國的影響

摘要：民族問題國際化的本質是民族問題超越國家界限，超出一個主權國家的控制范圍，使一國政府之外的其他國際行為主體參與到該國民族問題的解決過程中來。在意識形態、價值觀念和國家間利益存在巨大差異的情況下，國際化往往使民族問題更趨復雜。近些年來，我國民族問題國際化程度越來越高，對國家主權和民族問題本身的解決都形成了嚴重的挑戰。我國要把握世界民族問題的發展變化及其影響，因勢利導，趨利避害，對一些傳統做法進行反思。

關鍵詞：民族；民族問題；國際化

中圖分類號：D633 文獻標識碼：A 文章編號：1008-6269（2013）01-0051-06

近年來，我國西藏、新疆等地出現不穩定事件，流亡海外的民族分裂分子在世界各地頻繁竄訪，參加各種組織和活動，有關中國民族問題的議題也頻頻在國際上出現，一些國家的立法機關和某些國際組織不時討論和通過涉及中國民族問題的議案。這些情況反映了我國民族問題國際化程度越來越高的現實。國內民族問題國際化的趨向對我國的國家形象造成了嚴重的負面影響，也干擾了中國內部事務，影響了民族問題的解決。

一、民族問題的國際性特點

民族問題既包括民族自身發展的問題，又包括民族之間，民族與階級、國家之間等方面關系的問題[1]。民族問題關系到國家統一、社會穩定、經濟發展等許多方面，是一個在國內和國際政治中具有深遠影響的重大社會問題。民族問題具有國際性這一突出特點，在國內外因素的推動下很容易走向國際化。

民族問題的國際性是指一個國家內部的民族問題往往引發國際性問題，同時國際上的民族問題也很容易引發國內反應[2]。從民族性的角度看，全球的幾十億人口分別歸屬于2000多個民族，各自擁有不同的文化特征和心理素質，生活在近200個國家中[3]。這些國家幾乎都是一種多民族共存的狀態。民族跨境而居在當今世界是一種普遍存在的情況，同一個民族往往因為各種原因，分布在不同的國家，成為跨國民族。此外，一些本是生活在同一區域的民族在近現代幾次民族國家獨立浪潮中因邊界劃分而被分割在不同國家。在民族跨國而居的情況下，同一個民族的成員分處不同國家，面臨不同的遭遇。當一個民族的成員在某一個國家因其民族身份面臨歧視、壓迫等不公平問題時，身處其他國家的民族成員通常會基于共同的身份和情感而對此高度關注并推動相關國家和國際社會采取措施，從而使一國內部的民族問題引發國際問題，甚至導致國家關系的變化。

民族問題的這種“外溢效應”與某些國家基于意識形態、價值觀念和自身戰略的考慮而在民族問題上推行“雙重標準”有關。西方國家一方面對于同屬西方那些國家的民族問題，如英國的北愛爾蘭問題、西班牙的巴斯克問題、加拿大的魁北克問題始終保持善意的立場，希望它們控制在一定的范圍內，極力防止問題激化；另一方面對于發展中國家，尤其是與它們在利益、價值觀上有沖突的國家的民族問題，如俄羅斯的車臣問題、蘇丹的南蘇丹問題和達爾富爾問題則極力干預，希望相關問題迅速納入國際議題，成為國際社會重點討論和關注的對象[4]。由于當代民族問題主要集中在發展中國家，西方國家的選擇性關注和干預在很大程度是民族問題國際化的一個推力。

全球化進一步強化了民族問題的國際性特點。當代世界處在一個全球化的時代進程中，全球化作為一股無人能擋的力量正無時不刻地向著世界每一個角落推進，沒有任何一個國家或者民族能夠關起門來置身于它的影響之外。全球化不僅使商品、資金、技術和人口突破地區和國家的界限在世界范圍內流動，也使得制度、文化、觀念在全球流散傳布[5]。隨著全球一體化的推進，國家間的相互依賴程度越來越高，國內問題和國際問題的關聯性越來越大。當代國家在分享全球化帶來的經濟發展、科技進步等利益的同時，越來越多地承受著它帶來的巨大風險和壓力。在民族問題上，全球化的力量使得民族問題的國際性特點逐步加深并進一步強化，一國內部的民族問題與世界民族問題的關聯度進一步提高，互動性也進一步增強，為許多民族問題快速激化擴大創造了條件。

民族問題的國際性特點主要表現在兩個方面。一是國內民族問題很容易造成國際影響，引發國際反應，使其超越國家的范圍變成國際問題。科索沃問題、南蘇丹問題都可以說是國內民族問題演變成國際問題，并最終導致國家間關系和地區政治版圖大變化的典型。二是國際上的民族問題也很容易誘發國內反應，引起國內政治和社會生態的變化。例如中東地區持續多年的阿以沖突不僅影響了直接參與沖突的民族和國家，還對南亞巴基斯坦國內不少政治派別在該國內部一些問題上立場的激化產生了很大影響。民族問題國際化與民族問題的國際性特點密切相關，正是因為民族問題具有突出的國際性特征，它才能很容易地被國際化并成為國內外敵對勢力優先考慮的手段。

二、民族問題國際化及其后果

民族問題國際化是指一些國外敵對勢力和國內民族分裂勢力，試圖把一個國家內部的民族問題演化為國際問題。它是國外敵對勢力利用民族問題干預他國內政的一種手段，也是國內民族分裂勢力借助國外勢力，利用民族問題分裂國家的一種手段[2]104。

在漢語中，“化”表示事物性質或狀態的改變。拋開意識形態因素，從政治學角度看，民族問題國際化本質上是國內民族問題突破一國范圍的限制，超越國家主權約束和排他性管轄，演化為一個國際性議題，在解決民族問題的博弈過程中外國政府、國際組織等國際社會行為主體參與進來，從而使得當事國政府需要考慮的變量和因素增加，權力關系更加復雜。從實踐上看，外國政府和國際社會對一國民族問題干預的正面成果和反面教訓都有，不能簡單地認為它是好或者是壞。

長期困擾英國的北愛爾蘭問題最終實現和平解決可以說是民族問題國際化的一個正面成果。在歷史上，英國從12世紀開始征服并統治愛爾蘭。自英國入侵愛爾蘭以來，愛爾蘭人反抗英國統治、爭取民族獨立的斗爭就一直沒有中止過。1922年愛爾蘭南方26郡從不列顛帝國的統治下獨立，北愛爾蘭則繼續作為英國的一部分存在，然而北愛爾蘭因為民族宗教矛盾而產生的暴力、暗殺、沖突和流血事件幾十年來一直困擾著英國政府。北愛問題直接涉及英格蘭人與愛爾蘭人這兩大不同民族和宗教信仰群體的根本權利和切身利益，也關系到英國的主權和領土統一。盡管它有復雜的歷史、民族和宗教背景，英國政府一直堅持北愛問題屬于英國內政的立場，拒絕任何外來干預。直到1973年，英國才放棄這一一貫立場，轉而同愛爾蘭共和國合作，并在《森寧代爾協議》中正式承認了愛爾蘭共和國在北愛爾蘭問題上相關者的角色。至此，北愛問題不再是英國的內政問題，它在英國政府的同意下正式國際化。《森寧代爾協議》之后，通過1985年的《英愛協定》、1993年的《唐寧街宣言》、1995年的聯合框架文件和1998年的《友好星期五協議》等一系列協定[6]，經過英國政府與愛爾蘭共和國的合作以及美國克林頓政府的多次調停[7]，北愛爾蘭地區終于逐步實現了和平，北愛民族問題基本歸于平靜。

北愛爾蘭問題的解決是民族問題國際化的一個成果，但如果依此樂觀地認定國際化有助于一國民族問題解決，那么無疑是將問題簡單化了。北愛和平進程能夠實現的條件在其他地方是難以找到的。首先，北愛問題國際化是經過英國政府同意確認的。英國通過《森寧代爾協議》放棄了北愛問題純屬英國內政的立場，主動尋求包括愛爾蘭政府在內的國際社會的幫助和合作，而非簡單被動地迫于國際社會的壓力而接受外國政府和國際組織的干預。其次，無論是愛爾蘭政府還是美國政府，它們與英國在意識形態、民主觀念等問題上不存在差異，也沒有根本利益上的沖突，更沒有刻意利用民族問題來肢解英國的意圖，而是始終承認英國對北愛6郡的主權并尋求在民主和法律的秩序下解決問題。再次，新芬黨和愛爾蘭共和軍等各方都意識到暴力不能解決問題，他們同意放棄暴力并最終徹底解除武裝是北愛和平進程一個至關重要的方面。總之，北愛和平進程有很大的特殊性，它很難被用來證明國際化有利于民族問題的最終解決。

相比少許的成果，民族問題國際化帶來更多的是慘痛的教訓，甚至是災難性的后果。在全球化背景下，民族問題超越了主權國家范圍，更多的行為主體參加到民族問題的解決中來。但是由于意識形態、文化傳統、歷史交往和自身利益等因素上的差異，不同的行為主體對同一問題可能有著截然不同的理解和判斷。它們基于這些不同的理解和判斷而采取的措施有很強的對立性。某些國家基于意識形態、國家戰略而采取的不公正干預和偏袒更是惡化了民族問題解決的環境，南蘇丹問題就是一個典型。

1956年蘇丹獨立后，由于特殊的歷史、不平衡的經濟社會發展、復雜的民族構成和宗教差別，再加上獨立前英國殖民統治時期分而治之政策的影響，南北蘇丹一直存在矛盾。但是這些矛盾與其他非洲國家如尼日利亞、乍得等國南北之間的矛盾有很大相似性，并沒有到達一種不可收拾的地步。后來隨著南北矛盾的加深，蘇丹逐步走向內戰并成為國際社會關注的熱點。在國內外強大壓力下，巴希爾政府開始妥協，與蘇丹南方于2005年在肯尼亞首都內羅畢簽署《全面和平協定》，建立南方自治政府，給予南蘇丹高度自治權，并同意在6年過渡期后在南蘇丹舉行全民公投[8]。

蘇丹與西方的交惡跟南蘇丹問題國際化有著內在的聯系。南蘇丹問題從一般矛盾走向武裝沖突，再走向國家分裂的過程也是蘇丹民族問題國際化的過程。長期以來，蘇丹南方軍隊不斷獲得西方的支持，以美國為代表的西方國家不斷加大對蘇丹內政的干預力度。為了迫使蘇丹政府在南蘇丹問題上讓步，它們采取了一系列措施，包括經濟貿易制裁、將蘇丹列入支持恐怖主義國家名單、在國際會議上譴責蘇丹政府、邀請反對派領導人訪問、推動國際法庭通緝蘇丹政府首腦等[9]。正是在西方的強大壓力之下，蘇丹政府才與南蘇丹簽訂《全面和平協定》，同意南方進行公投。2011年7月，南蘇丹根據公投結果正式宣布獨立。

南方蘇丹獨立給蘇丹帶來了災難性后果，使它喪失了大約四方之一的領土，五分之一的人口和超過四分之三的石油資源。雖然南方蘇丹取得了獨立，但是南北間的矛盾并沒有徹底解決，仍然存在邊界爭議、石油資源分配等問題。同時，民族問題依然存在，內戰期間領導南蘇丹戰爭的“蘇丹人民解放運動”在北方蘇丹的部分——“蘇丹人民解放運動（北方局）”繼續在南科爾多凡等州活動。蘇丹民族問題國際化產生了惡劣的影響，不僅破壞了一個國家的主權和領土完整，還顛覆了1963年非洲統一組織確定的非洲國家邊界不可更改原則[10]。這為世界其他地區的民族分離主義提供了一個現實范本，使其他國內存在類似民族問題的國家面臨更多的不確定性。

民族問題國際化具有很強的危害性和破壞力，甚至對多民族國家本身的完整存在都構成了嚴峻挑戰。在民族問題國際化的背景下，影響民族問題解決的變量增多，使相關國家除了需要考慮國內因素之外還要考慮國外因素的影響，一國政府對國內問題的主導性降低，政策選擇的范圍被限制、壓縮，駕馭民族問題的難度越來越大。因此，世界上許多國家都對將自己國內的民族問題放在國際上討論一事極其敏感，并采取了各種措施來積極應對這一問題。

面對國內民族問題國際化的挑戰，不同國家根據自己的國情采取了各種不同的政策措施，并得到了不同的結果。總的來講，這些政策措施可以分為兩類。一類是接受國際干預，同意讓該國民族問題成為一個國際議題，政府放棄在民族問題上的絕對控制權和排斥外來干預的努力，轉而尋求國際上有利于該國問題解決的因素。另一類是堅持本國在處理民族問題上的最高權威，拒絕任何外來干預，包括拒絕將國內民族問題納入國際討論的范圍，不管這些外來干預本身是否有利于問題的解決。這兩種政策取向在不同國家都有體現，前者如英國、蘇丹接受北愛爾蘭和南蘇丹問題上西方國家和國際組織的介入，后者如印度、土耳其在克什米爾問題、庫爾德人問題上堅持認定其為內部事務，拒絕一切外來干預，甚至拒絕討論的立場。就前者而言，國內民族問題國際化既有走向和平的案例，更有沖突長期化、擴大化，甚至國家分裂的教訓。而對于法國、土耳其這樣根本不承認國內少數民族存在，由此否認國內民族問題存在，頑固拒絕討論和任何第三方干預的國家，它們的民族問題未來走向有很大的不確定性。

三、民族問題國際化對我國的挑戰

我國解決民族問題的理論和政策是成功的，這種成功已為建國以來60多年的歷史實踐所證明。面對全球化的沖擊和世界范圍內“族性”張揚的壓力，以及國內外敵對勢力分裂和分化我國的圖謀，我國民族理論和民族政策經受住了考驗，并在市場經濟沖擊和民族意識增強的情況下妥善協調了各民族的利益關系，總體上實現了國家的安定團結。

盡管在解決民族問題方面取得了很大成績，但是我國面臨的形勢依然十分嚴峻。在全球化的大背景下，隨著對外開放程度的不斷深入，國內外各種敵對勢力相互勾結，使我國民族問題國際化趨勢有所加強，對中國的現代化建設、主權統一和領土完整都構成了嚴重的威脅[1]。我國民族問題國際化的挑戰主要表現在如下幾個方面。一是涉及民族問題的惡性暴力恐怖事件時有發生，使我國民族問題持續成為國際社會高度關注的對象，也使我國國家形象受損。二是熱比婭集團與達賴集團等民族分裂分子和組織持續制造民族話題，積極拉攏西方國家和國際組織介入，給我國外交帶來很大壓力，影響了國家處理民族問題的權威。三是一些西方國家和國際組織不斷通過有關我國民族問題的議案，它們不懷好意的干預和介入將民族問題進一步復雜化，增加了我國政府需要考量的因素，影響了我國民族問題的順利解決。

以西藏問題為例，達賴集團自1959年流亡海外以來，一直通過各種活動發出聲音，試圖引起國際關注。必須承認，達賴集團的努力取得了一定的成果。隨著時間的推移，其活動的國際空間有所擴展，尤其是1989年達賴獲得諾貝爾和平獎以來，達賴集團及其分裂祖國的活動逐漸成為國際舞臺上我國外交斗爭中不可回避的問題。有學者統計，從1959年到1999年的40年中，達賴在境外會見了56個國家的政要、會見了名人136人次，達賴獲得國際組織和相關國家的獎項、榮譽頭銜56個。1999年以來，達賴更加頻繁地訪問法、德等西方國家，多次受到包括總統、總理在內的高層政治人物的會見，而美國歷任總統自1991年來更是多次會見達賴。除此之外，1959-1999年的40年間各國議會、國際組織通過的所謂“西藏問題”決議多達57個[12]。2008年西藏“3·14事件”后，美國國會眾議院和歐洲議會迅速討論并通過關于“西藏問題”的決議案。可以說，“西藏問題”是我國民族問題不斷國際化的突出例證，達賴集團在海外、國內分裂分子在境內不斷通過制造諸如“滅絕西藏文化”、“迫害藏傳佛教信徒”、“政府干預正常宗教活動”、“和平請愿”、“自焚抗議”等話題，成功地吸引了國際社會的注意力，使“西藏問題”保持了較高的曝光率和關注度。雖然這些劣行無法從根本上破壞我國的民族區域自治制度和各民族之間的團結，但嚴重損害了中國政府的形象和我國相關政策的公信力。

民族問題國際化挑戰了一國政府處理民族問題的權威。當代世界是一個民族國家的世界，主權國家的政府在處理國內民族事務上擁有最高權威。盡管全球化在一定程度上對國家主權有所侵蝕，一些全球性的問題也需要世界各國讓渡一定的權威來共同治理，但是在一些根本問題上，國家的權威無疑是不可讓渡也不會讓渡的。然而，民族問題國際化卻通過引入系統之外的力量，改變了一國民族問題上原有的權力結構和博弈關系。民族問題解決過程中相關行為主體的增加意味著一國政府的最高壟斷權威被破除，進而限制了其政策選擇余地，縮小了政策操作空間。

對于一些客觀上已經高度國際化的民族問題，我國的政策選擇范圍更小。所面對的問題已經不再是能否降低或排斥外來干預的問題，而是在國際干預成為一個既定事實的基礎上如何才能相對妥善處理的問題。以臺灣問題為例，臺灣問題原本是因內戰而衍生出來的維護國家主權和領土完整問題，但是在第二次世界大戰后東西方陣營對峙的態勢下，美國政府基于意識形態和其全球戰略的考慮積極介入臺海局勢，這是臺灣問題國際化的開始階段。臺灣問題幾十年來一直無法順利解決的一個重要原因就是國際勢力的干預。隨著20世紀80年代以來臺灣地區內部政治生態的變化，它不斷拓展國際空間的努力和一些西方國家的深度介入早已使得本是國內問題的臺灣問題高度國際化。以美國為代表的國際因素的存在是中國政府解決臺灣問題過程中無從回避的。這些控制范圍以外的因素嚴重影響了臺灣問題的順利解決。

四、應對民族問題國際化的一些思考

在應對民族問題國際化的問題上，我國的基本原則和立場是堅定的，也是一貫的，那就是看到并重視我國民族問題具有一定的國際性特征，但是堅決反對任何將我國民族問題國際化的圖謀。民族問題的國際性不等于民族問題的國際化。國際性是民族問題的基本特征之一，對此我們必須尊重和承認。而國際化是國內外敵對勢力試圖將國內民族問題演化為國際問題，使其超出主權國家范圍，通過國際勢力干預以達到它們特殊目的的手段，因此我們要堅決反對。要妥善應對民族問題國際化，我們需要對民族問題的國際性特征有充分的認識，并堅持做到統籌好國內和國際兩個大局，樹立起世界眼光，強化戰略思維，營造和利用有利的外部國際環境為處理國內民族問題服務，同時還要善于把握趨勢，利用世界民族問題的發展變化來因勢利導，趨利避害，以便最大限度地消除國際性對我國民族問題的負面影響[2]103-104，在這一點上我國有過不少成功的經驗。

“東突”、“東伊運”等恐怖分裂組織在中亞和新疆地區的活動嚴重影響了我國西部地區的安定團結和社會發展，對國家安全造成了極大的危害，對西部民族問題的解決產生了惡劣的影響。雖然不能簡單地認為“東突”、“東伊運”的活動就是民族問題，但它們無疑都是與民族問題密切聯系的，是民族問題國際性的一個反映。長期以來，一些西方國家由于意識形態上的偏見和狹隘國家利益的考慮，對危害我國的這些恐怖活動采取了選擇性地忽視甚至是縱容綏靖的態度。“9·11事件”發生后，西方國家對恐怖活動的嚴重性和危害性有了更清醒的認識，意識到恐怖組織和恐怖行為已成為全人類的公敵，選擇性地忽視無助于問題的徹底解決，綏靖縱容最終還可能會“搬起石頭砸自己的腳”。我國政府利用這一時機，因勢利導使西方國家意識到“東突”等恐怖活動的國際危害，贏得了國際社會對我國在處理“東突”問題上立場的尊重、理解和支持，并在一定程度上達成了共識，促使西方國家和國際社會將“東突”等組織列入國際恐怖組織的名單，創造了有利于我國民族問題解決的國際環境。此外，針對一些國際會議通過涉藏、涉疆議案的企圖，多年來我國都進行了堅決的反擊并取得了許多勝利。

盡管如此，我們仍然必須看到無論是“西藏問題”還是“新疆問題”，它們國際化的程度越來越高，面對達賴集團等分裂勢力在國際上頻頻制造話題，并長期保持相關話題為國際社會高度關注的情況，有關部門疲于應付，我國在一些國際場合中立場也顯得比較孤單。更嚴重的還在于，目前似乎還無法看出政府能為緩和某些民族問題國際化做出成功的制度安排。這些問題和壓力的形成有世界民族問題發展的內在規律在里面，也有國內分裂勢力的不斷鼓噪挑動在里面，還有國外敵對勢力“分裂”、“分化”中國的戰略企圖在里面。但必須承認，我們在一些領域的某些具體政策措施尚有值得進一步討論和完善的地方。例如在2009年2月的聯合國人權理事會上，我國接受了某國的建議，“與全世界分享如何把一個強有力的中央政府與民族區域自治相結合的經驗”[13]。在中國政府與某些國家的聯合聲明、聯合宣言、聯合公報中，相關國家在“西藏問題”、“臺灣問題”上的立場和態度被正式表述在其中。以“西藏問題”為例，在2003年6月《中華人民共和國和印度共和國關系原則和全面合作宣言》，2005年4月《中華人民共和國與印度共和國聯合聲明》，2006年11月中印新德里《聯合宣言》等正式外交文件中，印度政府在“西藏問題”上的態度都有專門表述。此外，國家有關部門為了宣傳我國民族團結、發展和繁榮的成就，除了專門邀請一些國外機構到西藏、新疆考察訪問外，還多次組織一些民族代表團體到海外訪問，展開涉藏、涉疆宣傳，反擊對我國民族政策的污蔑并主動宣傳介紹中國的民族政策以及民族地區經濟社會發展成就。這些做法固然有其特定原因和合理性，但是從應對民族問題國際化的角度看，它們又都值得商榷。因為我國一貫強調“西藏問題”、“新疆問題”等都是我國內政，是我國主權管轄范圍內的問題，不接受任何國家和國際組織的干預，而這些做法主動或半主動地在國際場合將我國民族問題拋出，在某種程度上將國內民族問題納入了國際議題。

總之，民族問題的國際性特征不容忽視，民族問題及其國際化影響著國內國際政治生態，對包括我國在內的許多多民族國家都提出了嚴重挑戰。應對民族問題國際化需要承認和重視其國際性特點，并妥善把握世界民族問題發展的規律，因勢利導地消除其負面影響，不斷調整完善國內民族政策，從根源上解決民族問題。

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責任編輯：周潞資