香港新移民社會融入的經驗與借鑒

摘要：當前全國層面的農民工社會融入已經納入制度化軌道。北京與香港有很多相似之處。本文以香港新移民和北京農民工作為比較對象，旨在通過對香港新移民社會融入經驗的梳理，厘清北京農民工社會融入中存在的一些模糊認識，指出制度缺失和文化隔膜是制約北京農民工社會融合的兩大問題，應通過社會管理制度創新解決農民工社會融合的制度缺失，通過社會組織模式和服務方式創新解決農民工社會融合的文化隔膜。

關鍵詞：香港新移民；北京農民工；社會融入；比較；反思與借鑒

2012年初公布的《民政部關于促進農民工融入城市社區的意見》，是中央有關部門就農民工融入社區問題下發的第一個專門性政策文件，該文件首次從國家層面描繪了農民工參與社區生活的“路線圖”，標志著農民工的社會融入已經正式納入制度化軌道。北京作為中國的首都，農民工政策取向有著風向標的作用。在這樣一個農民工數量仍然高達500萬人以上的特大型國際都市，無論從世界城市發展的要求、“北京精神”的體現，還是落實國家相關政策來示范全國的角度，都需要從自身的特點出發，有針對性地研究農民工的社會融入問題。

北京與香港有許多相似之處，兩者都是具有移民性質的國際大都市，移民主要來自內地；都具有以第三產業為主的產業結構，移民大多從事服務業；都屬于資源短缺型城市，具有較強的外部依賴性；對移民都曾經歷過由社會排斥到社會接納以及逐漸融入的認識過程。本文以香港新移民和北京農民工作為比較對象，旨在通過對香港新移民社會融入經驗的梳理，厘清北京農民工社會融入中存在的一些模糊認識，提出北京農民工社會融入的框架思路。

一、新移民社會融入的香港經驗

1 香港新移民的概念與特征

香港是一個移民城市。1841年開埠時，本地居民只有5650人，而開埠170年后的2011年，香港人口已達710萬人，其中半數左右是外來移民，僅1997年7月～2009年年底，就有超過62萬的內地居民移居香港。香港特別行政區居民包括永久居民和非永久性居民。依據《中華人民共和國香港特別行政區基本法》的有關規定，非港出生的中國公民在港居住連續七年以上才能獲得永久居留權，成為永久居民。因此，除了旅游訪客之外，無論是通過單程證來港定居與家人團聚的合法移民，還是通過優秀人才入境計劃、資本投資者入境計劃、專業人士來港就業、受養人來港居留者，凡居港時間不滿七年者都屬于非永久性居民，即新移民范疇。由于通過不同計劃的來港學習和就業者大都具有較強的生存能力，通常通過學習、工作或是參加各種社團活動了解香港、融入社會，因此，本文關注的新移民特指根據每日150個配額的《前往港澳通行證》（文中簡稱“單程證”）計劃來港定居與家人團聚、未獲得永久居民證的內地赴港定居人士。由于申領《前往港澳通行證》的條件限制在內地居民因夫妻團聚、子女照顧無依靠父母、無依靠老人投靠子女、未成年子女投靠父母等事由申請赴香港或者澳門定居，因此，憑單程證人港的新移民以婦女、兒童和老人為主，而且處于勞動年齡階段的人士大多文化程度不高，就業技能較弱，抵港后會因為社會制度、文化、居住、經濟條件的變化，在諸多方面產生適應困難，因而是香港政府和非政府機構重點扶助的對象。截至2011年2月底的過去7年內，共有314437名內地居民持此證抵港。

2 政府與非政府機構在新移民社會融入中的角色和做法

自1997年香港回歸祖國以來，伴隨著內地赴港定居人士的不斷增加，香港特別行政區政府與非政府機構通過多種方式建立起真正的伙伴關系，共同致力協助新移民迅速而順利地融入香港社會。

（1）政府的角色——督導、制定政策與資金支持。香港民政事務總署作為民政事務局的執行部門，承擔著落實整體施政方針，協助新移民早日融入社會的責任。民政事務總署自1996年開始編制《新來港定居人士服務指南》（每年修訂，2011年時已是第十五版），內容包括香港便覽、入境及有關事宜、社會福利服務、教育、就業、職業訓練、房屋、醫療服務、家庭計劃指導服務、交通、文娛康樂、郵政服務、法律援助及法律咨詢服務、香港治安、申述專員公署、緊急事故應變措施、非政府機構和團體、常用電話號碼、地圖、路線圖等24項內容，在出入境處和社區免費發放，期望能夠幫助新移民了解香港，認識新環境，盡早適應香港的生活。政府在為新移民提供公共服務時，本著公平的原則，確保新移民可以和其他香港市民一樣，享受大部分的公共服務。

民政事務總署負責監察和評估提供予新移民的各項服務。總署內設督導委員會，由民政事務總署署長擔任主席，成員包括各有關政策局和部門的代表。委員會通過邀請為新移民提供特殊教育及適應性服務的非政府機構出席定期會議，以及定期探訪新移民、對新移民開展問卷調查等方式，了解新移民的需要，制訂和推行相應的措施和計劃來協助他們融入社會。

特區政府對新移民的公共服務包括一般服務和專業服務兩大類。一般服務是指只要新移民符合資格要求就有權享用的與香港永久居民同等的公共服務，如住屋、社會福利、就業和健康護理服務。例如來港居住未滿7年，生活確有困難的新移民可以在獲得社會福利署酣隋權后領取綜合社會保障援助（文中簡稱“綜援”）。從2003年政策頒布之日起至2011年2月底，已有1.7萬新移民獲得酌情權領取了綜援。此外，政策規定年滿18歲的新移民有資格申請公屋，并為新來港定居人士提供包括就業轉介、選配服務、就業輔導課程等免費就業服務。專業服務主要包括教育服務、社會福利援助、協助就業和協助新移民獲得適當和可以負擔的房屋居住等。教育服務是針對新移民中的學齡兒童使之盡快適應香港教育體系的專業性服務，內容豐富、考慮周全，包括協助安排入學、適應及英語延續課程、課程指引、15歲以上新來港青少年的教育、校內輔導服務、學校為本的支持計劃、短期全日制課程以及提供學位等。社會福利援助主要是對香港國際社會服務社進行資助，使其為有需要的新移民提供相關服務，而其服務方式以免費為主。同時與香港社會服務聯會和各有關非政府機構保持定期聯系，鼓勵這些機構在提供服務時顧及新移民的需要。協助就業旨在通過就業輔導中心，專為新移民提供切合他們需要的全面就業輔導服務，讓新移民更清楚地了解香港的就業市場，以便他們能在求職前做好準備，并于就業后迅速適應新工作。

特區政府還不斷推出新的支持新移民社會融入的計劃和措施。例如：為鼓勵在四個偏遠地區（包括元朗、屯門、北區和離島）居住的失業人士及低收入雇員求職和跨區工作，2007年政府推出“交通費支援計劃”，提供有時限的“求職津貼”和“跨區交通津貼”。2011年4月1日在民政事務總署成立專職隊伍幫助新移民，并在當年推出三項主要措施：一是在新移民服務需求較大的觀塘、深水埗、黃大仙、葵青、元朗及離島六個地區，推行融入社區計劃。通過與地方團體和非政府組織合作，舉辦更多切合新移民需要的活動，協助他們早日融入香港社會。二是推行“大使”計劃，安排與服務對象背景相似的“過來人”，主動幫助服務對象，并起到上通下達的作用，為需要幫助的服務對象尋求政府支持。三是與非政府組織合作，為內地準備來港人士舉辦活動，安排曾經的新來港人士與準來港人士分享經驗，讓他們在來港前對新環境有更多的了解，幫助做一些“期望管理”。

為新移民提供一系列資助也是特區政府的一項重要職能。例如：2004/2005財政年度，特區政府為新移民提供的綜合社會保障援助達到178.89億港元②。在2007/2008財政年度，民政事務總署增撥資源，委托香港國際社會服務社，為內地新移民，尤其是居住在天水圍的新移民提供以地區為本的服務，包括親子營、情緒支援、輔導服務等，協助建立融洽和諧的家庭，提升社區凝聚力。由2008/2009財政年度起計的3年內，政府每年向來港定居少于7年的受助人發放的綜援開支分別約為10.2億元、8.7億元及6.4億元（港幣）。香港關愛基金是根據《民政事務局局長法團條例》（第1044章）而成立的信托基金，信托人是民政事務局局長法團。基金成立的主要目的是為經濟上有困難的市民提供援助，特別是那些未能納入社會安全網，或身處安全網內卻又有一些特殊需要未能受到照顧的人。2011年香港關愛基金推出了10個援助項目，其中包括資助新移民中的低收入者和非在校人士，幫助其進修或就業。同時，從2011年10月3日起接受低收入家庭中的18歲以上新移民申領6000元（港幣）津貼，估計有23萬人受惠，涉及金額近14億元（港幣）。

為了推動政府、商界和NGO三方合作，建立伙伴關系，共同扶助弱勢社會群體，香港政府設立“攜手扶弱基金”。非政府福利機構如獲得商業機構現金或實物捐贈給該基金認可的計劃，政府會給予等額的資助，以鼓勵商界承擔更大的社會責任。

（2）非政府機構的角色——為新移民提供全方位福利服務。香港福利服務的供給者以非政府機構為主，政府的作用相對較小。據香港福利署負責人估計，政府供給的服務量大約占10%～15%，其余85%～90%都由非政府組織供給。因此，許多涉及新移民的社會福利服務都是通過各種形式的非政府機構來實現的。新移民服務除了獲取政府資金支持外，香港賽馬會慈善信托基金和公益金等也撥款支持非政府機構開展新移民的教育、就業計劃和義工服務。

在香港，非政府機構可以注冊為社團，也可以注冊為公司。大多數非政府機構為了避免承擔無限責任，都會選擇注冊成為有限責任公司。無論哪種注冊方式，手續都很簡單，都可向稅務局申請認定為免稅慈善團體。在香港至少有32家專門為新移民提供不同類型服務的非政府機構，他們的分支機構遍布香港18個區。其中香港國際社會服務社自20世紀70年代初以來一直得到福利署的資助，為有需要的新來港人士提供服務。該服務社所提供的服務包括：在羅湖入境處設抵港咨詢及轉介服務；在入境處的人事登記處（九龍辦事處）為申領香港身份證的新來港人士提供咨詢及數據查詢服務；舉辦適應課程，以協助新來港人士認識本地小區及適應本地生活；為不諳廣東話的新來港人士舉辦初級廣東話班；開展義工服務和編印《新民通訊》，等等。香港新移民服務協會、新生活專線和同根社（新來港婦女自助組織）也屬于專為新移民提供服務的非政府機構。

前面提到的民政事務處在觀塘、深水埗等六個地區推行的融入社區計劃，是由包括明愛牛頭角小區中心、基督教勵行會、新家園協會、香港單親協會、香港家庭福利會、香港小童群益會、鄰舍輔導會東涌綜合中心、香港圣公會東涌綜合服務中心、長洲鄉事委員會青年綜合服務中心、香港職業發展服務處、美差會潮浸服務聯會、天水圍婦聯等多家非政府機構與政府合作開展的，內容涉及社工輔導、功課及成長輔導、工作技能訓練、互助支持網絡、家庭環保愛綠行動、嘉年華會、茶座及認識香港系列的參觀活動。除此之外，還有一些為特定群體服務的項目，例如通過歷奇活動、藝術工作坊、小區服務等一連串活動，增強新來港青少年的自信心、表達能力及人際溝通能力，協助新來港青少年建立對香港及小區的歸屬感。通過專題講座、才藝發展小組、語文小組及親子家庭活動等，協助新移民，特別是婦女及兒童，盡快適應香港生活，增強其個人及家庭抗逆能力，預防家庭問題。通過招募本地及來港定居時間超過三年，對小區有較深認識的婦女擔任“啟航員”，以一對一的方式協助內地新來港婦女適應在港生活，通過“睦鄰友愛，互相扶持”的方式，協助她們早日融入社區。通過各類自我增值培訓活動（英語班、計算機班、化妝技巧班及義工訓練計劃）、小區教育、家庭共融活動、探索香港及促進婚姻關系的活動等，擴展新移民的社交范圍，提升他們的自信心和求職技能，加強他們對香港的認識以及對小區的歸屬感和責任感，建立人際互助網絡以及提升家庭關系，等等。

二、啟迪與反思

客觀地說，由于香港和北京所處的制度環境和經濟發展階段不同，本文所指的香港新移民與內地的農民工并不是一個社會身份完全對等的比較對象，如果從經濟活動能力和社會適應能力而言，當下內地農民工群體的生存能力要強于現今的香港新移民。之所以把香港新移民和內地農民工作為比較對象，主要是相對于知識群體或是白領階層的社會競爭力而言，他們同屬于弱勢群體，除了個人努力之外，需要政府和社會給予更多的支持和關愛。雖然目前國內農民工社會融入的大環境已經形成，但就北京而言，農民工的社會融入仍然存在認識上的困惑和行動上的遲緩，而香港的實踐給我們以啟示，甚至解答了某些爭論已久的疑惑。

1 承認農民工不可或缺的地位是其社會融入的基本前提

關于農民工在流入地城市中的角色定位一直是一個爭論不休的話題，是“拾遺補缺”還是“不可或缺”決定著城市對農民工的社會接納程度。十幾年來，人們習慣用農民工對城市發展產生的正面和負面作用來評價農民工，其結果在各個城市如出一轍：“經濟正面、社會負面”。如果說，20世紀80年代中期到21世紀初，城市建設的全面推進與傳統經濟的高速發展吸引了數百萬農民工進京打工，農民工成為北京經濟發展中不可或缺的力量尚能得到社會的基本認同，那么，伴隨著北京產業結構的提升、人才價值的凸顯和城市資源環境承載壓力的增大，近年來對農民工“擠占公共資源、加大社會成本”的質疑聲不絕于耳，則在一定程度上影響了政府的決策。

有資料表明，一些大量接受移民的國家曾就移民應否與本地人享有同等福利，以及他們的繳稅是否足以承擔其社會成本展開激辯。這類辯論往往出于政治動機，流于情緒，更由于有關的研究鳳毛麟角，因而論據薄弱。而考察上述問題的關鍵是要考察移民的流入對本地人工資和就業的影響，即移民和本地人在生產作業上屬于替代性還是互補性。香港學者的理論和實證研究表明，就短期而言，除非移民泛濫，否則移民對本地勞動力市場的工資和就業影響甚微，長期的影響肯定就更微不足道。針對不少人擔心移民依賴公共援助、大量使用公用品導致擠迫，令社會需要多支付成本，學者也給出了答案，認為只要維持或收緊公共援助和公共房屋的資格規定，增加移民對本地人總的來說是利大于弊，副作用很少。通過香港的經驗，我們不難發現，與北京市民相比，北京的農民工從職業上講是互補性的，即他們所從事的工作大多是北京市民不愿做的；從作用上講是離不開的，即是城市發展不可或缺的。自2004年以來，北京市人力資源供給一直呈現“供給短缺”的狀況，2011年四個季度的求人倍率都在3以上，且需求大于供給缺口最大的十個職業中，多年來一直是以傳統服務業為主。由于戶籍制度的門檻限制，外地農民工既沒有資格在失業后享受北京城市居民最低生活保障待遇，也無法納入公租房的配給計劃。可見，在現今的制度框架下，簡單地將農民工視為城市的“包袱”予以排斥，既無理論依據，更無實踐檢驗。資源環境承載能力有限是北京和香港面臨的共同問題。雖然北京不能像香港那樣以每日配額的方式限制新移民進入，但是相對而言，進入北京的農民工基本是農村的精英，是北京經濟發展中不可或缺的力量，即使需要調控人口規模，也應該從產業結構調整人手，而不能帶有標簽地指定調控某一社會群體。

2 農民工社會融入需要制度創新

縱觀世界移民史，移民大都經歷了由社會排斥到社會接納再到社會融入的過程，其中既有伴隨時間的推移，移民通過自我奮斗和努力提升經濟社會地位而得到社會認同的因素，也與移民政策由被動接納到主動創新有密切關系。香港的經驗表明，新移民的社會融入需要一系列的制度保障。客觀地說，作為流動人口的重要組成部分，北京農民工的服務管理工作一直走在全國前列，2006年北京在全國率先提出了具有戰略意義的流動人口管理理念的“五個轉變”，并建立了“黨政社垂直領導，人房業齊抓共治”的流動人口北京模式。但是，受城市人口規模調控思路下流動人口與戶籍人口區別對待社會政策的影響，農民工的社會融入與十八大提出的“權利公平、機會公平、規則公平”仍然存在明顯的差距。一是管理體制不適應。北京實行戶籍人口和流動人口分管的社會管理體制，政府對流動人口只有行政管理經費支持，沒有服務經費支持。由于農民工在社會生活中缺少主體地位，客觀上導致了農民工的邊緣化地位。二是服務模式不健全。北京的農民工社會分化日趨明顯，有針對性的服務新生代農民工的項目不足，且服務方式上重給予輕互動，不能有效地滿足農民工的需求。農民工作為一個與世界各國移民不同的特殊身份的弱勢群體，是我國傳統戶籍管理制度下“社會屏蔽”的產物，因此，打破農民工社會融入的瓶頸，必須從社會管理制度創新人手。

3 農民工社會融入需要社會組織的介入和幫助

十八大提出要“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，香港的經驗可謂是“社會協同”的典范。相對于北京農民工服務管理以政府為主，社會組織為輔的情況，香港政府與非政府機構通過伙伴關系為新移民提供較為完善服務的做法值得借鑒。

農民工服務嚴重短缺是北京政府公共服務的一塊“短板”，需要全社會，特別是社會組織的支持和幫助。但是在社會組織發育不足的今天，直接面向流動人口提供服務的社會組織少之又少。由于社會組織資格認定困難，為農民工提供服務的公益性民間組織難以得到政府的扶持和鼓勵，生存步履維艱。國際經驗證明，社會組織參與民生建設可以提高公共服務的效能與效率。因此，以十八大提出的加快推進社會體制改革為契機，將培育支持服務性、公益性、互助性社會組織作為推進北京農民工社會融入的突破口，時機已到。

三、學習與借鑒

制度缺失和文化隔膜是當前制約農民工社會融合的兩大問題。制度缺失是指農民工社會融入缺少制度安排；文化隔膜是指農民工與戶籍人口之間因制度障礙產生的情感隔閡。北京正在建設世界城市，促進農民工的社會融合是建設世界城市的本質要求。因此，應通過社會管理制度創新解決農民工社會融合的制度缺失，通過社會服務模式和服務方式創新解決農民工社會融合的文化隔膜。

1 解決制度創新需要政府的頂層設計

依據黨的十八大精神和《民政部關于促進農民工融入城市社區的意見》，結合《北京市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》和社會建設、人口發展等專項規劃的要求，從完善社會體系建設的角度，抓緊研究制定北京農民工社會融入的制度框架和實施路徑，包括構建居住地實有人口一體化管理制度、實施居住證制度、實現農民工社會保障的跨地區銜接和提供適度的市民待遇；按照城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋的要求，為流動人口提供普惠性公共服務，著重提高流動人口的居住環境和滿足這部分人口的生存發展需要，并將其納入法制化軌道。

2 化解文化隔膜需要有海納百川的胸懷

“愛國、創新、包容、厚德”的北京精神是海納百川胸懷的體現，踐行北京精神，就是要以博大的胸懷接納農民工，與他們相互包容、相互學習。文化隔膜屬于文化變遷的過程，應通過社會組織模式和社會服務方式的創新來縮短、化解文化隔膜存在的時間。

“樞紐型社會組織”作為北京的首創已經取得了初步成效，下一步應著力在支持公益性民間組織成長上下工夫。公益性民間組織是指在政府組織和市場組織之外的一切以維護社會公共利益、滿足社會公益需求為宗旨而發起和建立的民間組織或機構，是社會組織參與民生建設的主要力量。首先應建立公益性民間社會組織直接登記制度。除法律法規、政策文件規定須由政府有關部門在登記前進行前置審批的社會組織外，允許公益慈善類社會組織的申請人直接向登記管理部門申請登記，承認這類社會組織的合法身份。其次應啟動社會組織備案制度。對街道、社區范圍內由自然人、法人和其他社會組織自愿組成，并在街道、社區范圍內開展公益服務，但尚不具備登記條件的社區社會組織實行備案管理。最后是通過審查核實，將在工商注冊的公益性民間組織納入政府購買服務的組織體系，為政府購買公益性社會組織服務奠定基礎。

鼓勵社會組織成長離不開資金支持，社會資本融入是擴大公益資金籌集渠道的重要途徑。除了加大政府為農民工購買服務的資金支持之外，可以借鑒國際和香港的經驗，創造條件，出臺政策，爭取社會資金的支持。香港許多大企業和名人注重社會責任，設立慈善基金，以贊助資金、做義工等方式參與社會服務。北京擁有數量眾多的企業界和政界知名人士，其中不乏關心社會事務的有識之士。可以充分發揮他們的名人效應，通過多種形式為農民工提供多方位服務。

3 立足投資性福利服務，提升農民工群體改善發展困境的能力

最近筆者利用北京市第六次人口普查的資料，首次以定量方式測量了北京流動人口的社會適應能力。結果發現，占流動人口1/3的兩類綜合能力弱的群體，都具有受教育程度較低、居住條件較差的特征，他們以從事商業服務業為主，家庭戶占有一定比例，這與我們平時感受到的生活在北京底層的農民工情況相一致。由于他們自我提升發展能力的空間有限，應借助社會力量幫助他們盡快提高社會適應能力。

“人力資本”作為社會福利的重要組成部分，具有積極提升社會弱勢群體及時適應社會發展的職業技能，給個人和社會帶來財富的功效。目前北京市在農民工職業技能培訓，包括社會融入知識培訓等方面的工作仍然是薄弱環節，尤其是政府出資、專業機構承擔的培訓很少。事實上，農民工的發展貧困主要緣于能力貧困。因此，要變傳統的簡單崗前培訓為定期的現代專業技術培訓，下本錢、花力氣培養北京經濟社會發展不可或缺的“永久型”、非北京戶籍的產業技術工人和具有專業服務水準和道德水平的合格職業工作者。