戶籍制度與農民工就業歧視辨析

摘要：農民工就業歧視是農民工就業過程中一個不可回避的問題。戶籍制度多年來一直被學者們認為是影響農民工就業歧視形成的一個主要原因。本文通過社會調查和研究發現，戶籍制度在不同時期對農民工就業歧視的影響并不相同。在農民工就業歧視形成之初，戶籍制度對農民工城市就業起到直接的身份歧視作用，而市場經濟體制確立以來，尤其是全國勞動力市場建立以后，戶籍制度對農民工就業歧視的影響正慢慢被市場化機制所消解。

關鍵詞：戶籍制度；農民工；就業歧視

一、問題的提出

農民工是世界工業化歷史上的一個新事物，是中國在特殊歷史時期形成的一個特殊社會群體。在世界各國工業化過程中，大量的農業勞動力流動到城市，進人工廠成為工人。農業人口成為工業人口和農村居民成為城市居民這兩個過程是一致的，即工業化與城市化是同步的。但我國的情況與其他國家的工業化、城市化進程不同，大量農業勞動力進入工廠成為工人，卻成不了城市居民，這種現象不僅體現在第一代農民工身上，連沒有從事過農業勞動的第二代農民工也是如此。為什么農民工到城市就業卻不能實現全面城市化，農民工就業歧視是一個重要原因。因此，農民工就業歧視成為研究中國工業化、城市化和中國社會轉型問題過程中不能回避的一個重要問題。

那么，什么是農民工就業歧視呢？理解農民工就業歧視的概念，首先要弄清楚什么是就業歧視。國際勞工組織在《1958年消除就業和職業歧視公約》中規定，歧視是指“基于種族、膚色、性別、宗教、政治見解、民族血統或社會出身等原因，具有取消或損害就業或職業機會均等或待遇平等作用的任何區別、排斥或優惠”；公約中“就業”和“職業”二詞包括獲得職業培訓、獲得就業和特定職業，及就業條款和條件。而現代勞動經濟學認為：就業歧視存在于雇主為既定生產率特征支付的價格依據人口群體不同而表現出系統性差別的時候，具體反映在職業選擇受到直接限制或既定人力資本獲得較低報酬。因此，農民工就業歧視是指：農民工在求職或受聘過程中，因戶籍等與職業（或崗位）內在需要無關的因素而不能享有與其條件相等或相近的求職者平等的就業機會以及工資配置、升遷、培訓機會和就業安全保障的平等待遇，從而使其平等就業權受到侵害的現象。

二、相關研究的回顧與綜述

結合我國農民工在城市工作的實際，因就業歧視而帶來的農民工就業問題主要包括：工資偏低，拖欠工資現象嚴重；勞動時間長，安全條件差；缺乏社會保障，職業病和工傷事故多發；培訓就業、生活居住存在困難；子女上學、留守兒童和農村養老等問題。總體來看，農民工就業歧視帶來的問題包括兩類，其一是就業及勞動保障權益方面的問題，其二是因為應享有的權益缺失而帶來的一系列問題。陸學藝教授在《農民工問題要從根本上治理》一文中首先就此進行了比較系統的闡述，指出農民工就業問題主要表現在經濟、政治和社會方面。經濟上，農民工與正式工人同工不同酬，同工不同時，同工不同權；政治上，農民工干了工人的活而沒有得到工人的身份；社會上，農民工在城市工作和生活卻難以獲得市民身份。同時該文也指出了產生這一問題的最初原因在于計劃經濟體制下以戶籍制度為代表的二元社會管理體制。此后，研究這一問題的學者盡管具體表述不同，但大都把這一問題的根源歸結為計劃經濟體制下城鄉二元戶籍制度以及附著在戶籍制度上的城鄉二元社會保障制度等，如孫長青的《農民工問題的制度因素與制度創新》、王哲的《城鄉二元結構下的農民工問題探討》等文。正因如此，研究農民工問題的學者大都從這一視角看待農民工問題，認為戶籍制度是導致流人地地方政府和市民對農民工歧視的根本制度原因，由此導致農民工就業機會不公平、工資收入低、各項福利保障缺失、子女受教育權利無法保證等方面的問題。進而提出要通過城鄉戶籍制度改革，給予在城市就業的農民工市民權，增強農民工組織化程度，增進農民工權益維護，提高農民工維護自身權益的能力等建議。這一觀點基本上可以說是社會學和政治學研究農民工就業歧視的主流觀點。

戶籍制度對農民工就業歧視的影響到底有多大？一些學者對此進行了深入細致的數據分析。但是由于研究中所用方法和數據不同，得出的結論也不盡相同。如姚先國等人根據相關調查數據的分析認為，城鄉工人工資差異中70%～80%是由城鄉工人人力資本和就業企業的差異造成的，20%～30%則是由城鄉戶籍歧視造成的。而蔡昉等人的研究分析與上述結果相差很大，認為城鄉工人工資差異中有76%是由于城鄉戶籍所造成的。胡建國用2001年全國階層數據得出的結論是戶籍制度對城鄉工人工資所產生的影響已達66.9%。這些數據分析表明，在21世紀初，戶籍制度對農民工就業歧視的影響還是比較大的。但是近年來筆者在多次與農民工的訪談和調研中，這些觀點并沒有得到農民工群體的認同。其中2005年對北京市朝陽區農民工的社會調查中，關于“阻礙您留在城市的最主要因素是什么？”（備選答案：住房問題、戶籍問題、子女人學、生活成本高、北京控制外來人口的政策、社會保障問題）的調查統計中，“生活成本高”是影響農民工留在城市生活的最主要因素。如果把住房問題也計人生活成本高，則有49%的農民工認為生活成本高是阻礙他們留在城市的主要問題。而研究者普遍認同的推進城市化的兩大社會政策（戶籍制度和社會保障制度）并沒有被農民工所認同：農民工對此的認同率分別是18.7%和5.7%。那么這是不是說明，經濟學視角研究的農民工就業供求關系導致的農民工工資待遇低等問題是農民工就業歧視的根本原因呢？戶籍制度到底在影響農民工就業歧視方面起著怎樣的作用？

三、戶籍制度對農民工就業歧視的影響變遷

目前，隨著中國不同區域間經濟社會發展差異逐步擴大，戶籍制度對就業歧視的影響可以分為兩個方面。第一是城鄉二元戶籍制度對農民工到城市就業帶來歧視的問題。農民工，顧名思義是擁有農業戶口，在城市從事第二、三產業的受雇工人。研究戶籍制度對農民工就業歧視的影響，主要分析的是城鄉二元戶籍制度對就業歧視的影響。第二是本地戶籍與外地戶籍區別對就業歧視帶來的影響。雖然跨區域流動的農民工就業也面臨這一問題，但是由于這一問題涉及的不僅僅是農民工，不同區域間的流動人口甚至包括白領階層就業都面臨這一問題。比如，目前討論非常熱烈的非京籍隨遷子女是否允許在京高考的問題，爭取這一權益的大都是中產階層，而非完全意義上的農民工階層。因此，這一層面的戶籍制度對就業歧視的影響不在本文的討論之列。

城鄉二元戶籍制度作為計劃體制下形成的人口管理社會體制，在改革開放后的工業化、城市化快速發展的過程中，其對農民工城市就業起著直接的身份歧視作用。農業戶籍身份使農民工在就業機會與就業權益方面均有別于城市工人，即出現“同工不同酬，同工不同時，同工不同權”的歧視現象。造成這一歧視現象的根本原因在于戶籍制度對農民工城市就業機會和城市居民身份獲得的限制。但是隨著20世紀90年代以后的中國市場經濟體制改革和市場理念的確立，戶籍制度對農民工這兩方面的限制作用正逐步被市場經濟機制所消解。下面從戶籍制度對農民工就業機會和城市居民身份的獲得兩個方面的影響變化，來分析戶籍制度對農民工就業歧視影響的變遷。

1 戶籍制度對農民工就業機會獲得的影響分析

從就業機會方面來看，戶籍制度對農民工城市就業歧視的影響，從最初的直接禁止農民工到城市就業，到全國范圍內的農民工勞動力市場的形成，戶籍對農民工城市就業的限制作用逐步減弱，直至逐步全面放開。由此可見，戶籍制度對農民工就業機會帶來的歧視作用正在被勞動力市場的快速發展所消解。

戶籍制度對農民工到城市就業的限制作用最早體現于1953年。1953年4月，國務院發出了《勸止農民盲目流入城市的指示》，首次提出了“盲流”的概念。此后每年政府都就這一問題進行重申，強調禁止農村人口計劃外流入城市。到1957年，戶籍制度成為嚴格限制農民到城市就業的一種社會管理制度。但是改革開放后，農村家庭聯產承包責任制使隱性的農業剩余勞動力顯性化。隨著城市經濟體制改革和第二、三產業的飛速發展，尤其是民營企業的飛速發展，農民到城市就業在1980年代末期形成了全國范圍的民工潮。但在城鄉二元社會管理體制作用下，農民工城鄉流動給交通、社會治安、勞動力市場管理等方面帶來了一系列問題。因此，1989年3月，國務院辦公廳發出緊急通知，要求“嚴格控制民工外出”。“盲流”一詞重新“流行”。1991年國務院發布了《關于收容遣送工作改革問題的意見》，將收容遣送對象由原來的救濟、教育和安置城市流浪乞討人員擴大到“三證”（身份證、暫住證、務工證）不全的人員，收容遣送對象公開對準農民工和城市外來人員。收容遣送制度是城鄉二元戶籍制度在新時期的一個派生制度，顯示出明顯的歧視性制度安排。它與市場經濟要求的人口自由流動和統一勞動力市場相背離，與不斷加快的工業化、城市化進程相背離①。

戶籍制度對農民工就業機會獲得的限制作用在我國市場經濟體制確立以后逐步減弱。1992年，小平同志南方講話，我國確立社會主義市場經濟體制。此后，沿海東部城市憑借其區域、技術優勢等取得較之內陸和鄉村更快的發展，對農民工需求明顯增加，而農業和鄉鎮企業對農村勞動力的吸引明顯減弱，城鄉流動的農民工大量增加。農民工勞動力市場的不斷壯大迫使城鄉二元戶籍制度限制農民工城市就業的政策逐步進行調整。1993年底，《關于建立社會主義市場經濟體制時期勞動體制改革總體設想》指出：培育和發展勞動力市場的目標模式是建立競爭公平、運行有序、調控有力、服務完善的現代勞動力市場。建立公平競爭的勞動力市場，還要打破城鄉之間、地區之間勞動力流動的界限。要建立農村就業服務網絡，合理調節城鄉勞動力流動，逐步實現城鄉勞動力的有序化流動。1994年，勞動部規范流動就業證卡管理制度。1997年，國務院《關于小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》為農民非農化就業進程起到了積極的推動作用。2000年7月，《關于進一步開展農村勞動力開發就業試點工作的通知》提出改革城鄉分割體制，取消對農民進城就業的不合理限制。2001年年底，國家要求各地在2002年2月底前必須取消對農民工到城市就業的各項不合理收費。2006年，國務院研究室發布《中國農民工調研報告》以后，對農民工提供就業培訓和公共服務的城市數量在逐步增加。至此，我們可以清晰地看到戶籍制度對農民工就業機會獲得的影響演變。可以說戶籍制度對農民工城市就業限制作用的解禁與農民工勞動力市場的不斷發展壯大之間的關系是相互推進的。一方面，農民工勞動力市場的不斷擴大推動著城鄉二元戶籍制度對農民工就業的限制作用不斷改進；另一方面，戶籍制度對農民工到城市就業限制作用的消解也有利于農民工勞動力市場的發展和壯大。因此，在某種意義上可以說，全國范圍內的農民工勞動力市場的形成，促使城鄉二元戶籍制度對農民工就業機會獲得的歧視作用逐步消解。

2 戶籍制度對農民工城市居民身份獲得的影響分析

戶籍制度對農民工就業歧視的影響從根本上來講就是身份歧視問題。因此，農民工改變農業戶口，變成城市居民，是解決農民工因農業戶口身份帶來就業歧視的一個根本途徑。在計劃經濟時期，農業戶籍變為城市戶籍是受國家城市人口指標嚴格控制的，主要途徑是通過考學到城市正規就業，或者參軍留干等非常有限的方式和渠道。但是隨著城市經濟和住房建設的快速發展，城市戶籍對農民工的開放程度逐步增加。2000年6月，中共中央國務院《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》明確指出，凡在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮及縣以下小城鎮有合法固定住所，穩定職業和生活來源的農民，均可根據本人意愿轉為城鎮戶口，并在子女入學、參軍、就業等方面與城鎮居民同等待遇，不得實行歧視性政策。這一市場化機制成為解決農民工城市化的一個主要途徑。

從戶籍制度對兩代農民工未來期望的影響上，大致可以觀察戶籍制度對在不同時期農民工城市居民身份獲得上的影響變遷。在20世紀90年代以前，戶籍制度對農民工就業歧視的影響不僅表現在農業戶口社會身份的標識方面，更重要的還在于體制外很難改變這種標識。正因如此，我國才形成特色的農民工群體、農民企業家、農民藝術家等。改革開放初期，戶籍制度理念對農民工的影響非常明顯，直接決定了農民工對未來發展的期望。在這種體制下，第一代農民工很難想象自己未來能夠在城市扎根。受其影響，他們把自己的未來放在農村，到城市打工不過是尋求農業之外的額外收入，補貼家用，改善自己的生活質量。20世紀90年代以后，戶籍對農民工城市就業的限制作用逐步減弱。尤其是21世紀以后，農民工的城市居民身份可以通過市場化的機制得到解決。戶籍制度對農民工就業歧視的影響不再是直接的、不可化解的，而變成間接的、可以轉化的。因此，第二代農民工走進城市，他們對城市生活的預期要遠遠高于父輩。他們普遍認為只要賺足夠多的錢，城市戶籍是可以通過市場途徑來解決的。因此，他們不再像父輩那樣完全受農業戶口身份的束縛，把未來寄托在農村，而是對自己在城市的未來發展充滿期望，想通過自己的努力在城市闖出一片屬于自己的天地，找到自己的社會位置。

通過市場化機制解決農民工城市居民身份是破解城鄉二元戶籍制度對農民工就業身份歧視的一個途徑，但這并不是說農民工城市居民身份的獲得已經通過市場化的機制得到完全解決。正是由于城市居民身份市場化機制的出現，我國原來的城鄉二元社會結構正在被城鄉多元社會結構所代替。不同地域、城市和鄉村的戶籍具有不同的社會價值和市場價值，同樣是城市，或者同樣是鄉村，在中國不同地區他們之間的戶籍身份差異日益加大。在北京、上海等一線城市，戶籍在限制外來人口成為一線城市居民方面，不僅局限于對農民工群體，對其他非特殊引進人才的社會群體影響作用也一樣。大城市戶籍在限制社會流動方面的影響對象逐步從原來的農村人口擴大到非本地流動人口，影響作用也逐步由原來的城鄉身份歧視變成本地與外地身份歧視的工具。在二、三線城市，戶籍在限制農村人口進入方面作用大大減弱，農民工可以通過擁有城市住房等市場行為來獲得當地戶籍。如此看來，城市級別不同，戶籍的限制作用也不同。這就與改革開放以前，城鄉間通過戶籍體制進行身份區隔很不相同，當時城鄉間的戶籍差異要遠遠大于不同城市間的戶籍差異。而目前看來，隨著地區間發展的不平衡，城鄉二元社會結構正在逐步多元化。城鄉戶籍不是社會身份的絕對標志，在城鄉戶籍轉換上，大眾考慮更多的不再是社會身份，而是一種經濟社會權益。如在有著巨大土地權益的城市郊區，不但這里的農民決然不會轉為市民，而且原來已經轉為非農戶口的人群也想方設法轉回農業戶籍。這對調研中的“農民工對戶籍是影響城市生活的主要因素認同低”這一社會現實也給出了部分說明。

在中國由計劃體制到市場體制的轉型過程中，城鄉二元戶籍制度作為計劃經濟時期的主要社會體制，在市場經濟體制逐步形成的過程中，其對農民工就業歧視的影響不論在就業機會的獲得還是城市居民身份的轉變上都逐步讓位于市場機制。但隨著轉型過程中不同區域經濟社會發展的不平衡，戶籍對農民工人力資本的形成依然帶來了不利影響，這是造成目前我國農民工勞動力市場歧視的社會結構原因，但這種影響同以前的直接身份歧視已有所不同。

四、結論和反思

城鄉二元戶籍制度是最初導致農民工就業歧視的直接制度原因。但是隨著市場經濟體制改革和初級勞動力市場的統一和完善，戶籍制度對農民工就業歧視的影響越來越被市場因素所消解。但這種消解并不說明農民工就業歧視得到了相應解決。目前，農民工勞動力市場中的就業歧視依然比較普遍，其主要原因在于地區間經濟社會發展差異使這一群體在市場機制的公平競爭過程中輸在了最初的起跑點上。

在各地政績考核以GDP掛帥的這些年，地區經濟發展水平不同帶來的不僅僅是各地民富情況不同，還有各地的公共政策和社會福利的不同。目前，城市級別和經濟發展程度不同，各級城市以民生為主體的公共福利政策也不相同。由地方財政實力不同而帶來社會政策區域間的差別正成為民眾社會流動的誘因，區域間的社會流動正在通過市場經濟機制起作用。原本作為縮小社會貧富差距、解決社會問題的公共福利與教育、就業等社會政策，不但沒有解決社會問題，反而正在通過市場機制嵌入社會，并逐步擴大不同區域間的經濟社會發展差距。在城鄉二元體制的長期作用下，城鄉公益事業資源配置的不平衡使農民工及其子女在人力資本形成過程中處于明顯的劣勢。

同時，在市場化改革過程中，由于教育、醫療等公益事業市場導向的改革，使家庭平均撫養子女數明顯高于城市的農村，在城鄉家庭收入逐步擴大的情況下，農民工子女成長的環境和條件遠遠落后于城市家庭子女。在這種情況下，即使在統一的勞動力市場機制下，他們所具有的人力資本與城市家庭子女相比也沒有任何優勢。因此，即使沒有戶籍制度的分割，第二代農民工在勞動力市場中也處于低端。因此，近年來經濟學研究者在農民工就業歧視的研究中提出了一系列的經濟學分析視角。如黃宗智認為，農民工就業問題的產生主要是因為中國的非正規經濟的發展和壯大。馮虹等人認為影響農民工就業待遇公平的原因主要有農民工就業供求關系和制度因素兩個方面，并且認為農民工供大于求和供求關系失衡是這一問題的內在根本性原因，而戶籍制度、就業服務體系等農民工權益維護的制度因素則是導致農民工就業歧視的外在原因。

由此可見，對農民工來講，戶籍制度不再是全國城鄉兩個不同體制下的身份區隔，而是正逐步成為不同區域社會流動的限制杠桿。盡管戶籍制度作為計劃經濟體制下的社會管理政策對農民工進城就業、居住的影響作用在逐步縮小，市場機制對農民工進城的影響作用越來越大，但是戶籍制度所帶來的不公平使農民工群體在市場機制公平競爭的起點上明顯落后。