日本民間非營(yíng)利組織的發(fā)展現(xiàn)狀、法律環(huán)境及社會(huì)貢獻(xiàn)

摘 要：自20世紀(jì)90年代中期以來，隨著日本政治和社會(huì)環(huán)境的改變，日本政府以“小政府、大社會(huì)”為目標(biāo)，轉(zhuǎn)變了社會(huì)管理職能，將很多職能移交給民間非營(yíng)利組織，使這些組織進(jìn)入快速發(fā)展階段。尤其1998年《日本特定非營(yíng)利活動(dòng)促進(jìn)法（NPO法）》的制定及頒布，從法律層面上規(guī)范了民間非營(yíng)利組織的運(yùn)行環(huán)境，使非營(yíng)利組織所關(guān)注的社會(huì)領(lǐng)域不斷拓寬，其社會(huì)貢獻(xiàn)越來越重要。那些活躍在國(guó)外的民間非營(yíng)利組織通過民間外交及社會(huì)教育活動(dòng)提升了國(guó)際影響力，而在國(guó)內(nèi)從事環(huán)境保護(hù)、社會(huì)福利的民間非營(yíng)利組織則通過社會(huì)公益活動(dòng)，增強(qiáng)了國(guó)民凝聚力。日本民間非營(yíng)利組織的蓬勃發(fā)展越來越成為日本提升國(guó)家軟實(shí)力的重要途徑。

關(guān)鍵詞：日本；民間非營(yíng)利組織； 法律環(huán)境； 社會(huì)貢獻(xiàn)

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-2458（2013）02-0066-07

二戰(zhàn)后，隨著日本社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，形成了政府——營(yíng)利部門（企業(yè)）——非營(yíng)利部門（民間組織）三元社會(huì)結(jié)構(gòu)，政府主要負(fù)責(zé)社會(huì)公共管理，企業(yè)主要從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)流通，非營(yíng)利組織則主要提供社會(huì)公共服務(wù)，三者相互配合，共同促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。傳統(tǒng)意義上的社會(huì)公共管理，一直未能打破“政府管制”與“市場(chǎng)機(jī)制”這兩種相互對(duì)立的思維定式，忽視公民參與的重要性。為了解決政府失靈及市場(chǎng)失靈問題，民間非營(yíng)利組織可以在公共服務(wù)中承擔(dān)原先政府扮演的角色。日本與其他發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，軟實(shí)力很大程度上來自于公民社會(huì)。而日本公民社會(huì)不是一盤散沙，而是由許多民間非營(yíng)利組織構(gòu)成。這些組織已遍布日本各地，涉及社會(huì)生活各領(lǐng)域，初步形成了門類齊全、層次不同、覆蓋廣泛的民間組織體系，并對(duì)日本的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技等領(lǐng)域產(chǎn)生越來越大的影響，成為社會(huì)建設(shè)與管理的重要力量。

一、日本民間非營(yíng)利組織的基本內(nèi)涵

在日本，NPO的范疇大于NGO，NGO的概念是涵括在非營(yíng)利組織（NPO）范疇之中的，指的是那些致力于解決人權(quán)、發(fā)展、環(huán)境、和平、自然災(zāi)害等全球問題的非營(yíng)利組織[1]。由于日本很多文獻(xiàn)并未對(duì)NPO及NGO進(jìn)行嚴(yán)格劃分，文章將NPO及NGO統(tǒng)稱為民間非營(yíng)利組織。

（一）非營(yíng)利組織（NPO）的定義及特點(diǎn)

NPO是Non Profit Organization的縮寫，可以翻譯為非營(yíng)利組織。非營(yíng)利組織有不同的稱謂，如慈善部門、獨(dú)立部門、志愿部門、免稅部門、非政府組織（NGO）等。盡管對(duì)非營(yíng)利組織的定義存在差異，但它有一些基本的特征。美國(guó)教授薩拉蒙（L.M.Salamon）認(rèn)為，非營(yíng)利組織有6個(gè)特點(diǎn)：（1）組織性；（2）民間性；（3）非營(yíng)利性；（4）自治性；（5）志愿性；（6）公共利益性。根據(jù)上述特點(diǎn)，可以把NPO界定為正規(guī)成立的、具有獨(dú)立性、公共性的有組織、自主管理的民間非營(yíng)利組織或團(tuán)體。在提供公共服務(wù)方面，政府與非營(yíng)利組織之間可以成為互補(bǔ)的伙伴關(guān)系，可以通過兩者的合作，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。

（二）非政府組織（NGO）的定義及特點(diǎn)

NGO（Non-Governmental Organizations的縮寫）一詞，原來是聯(lián)合國(guó)語，包括福利團(tuán)體、職能團(tuán)體、文化團(tuán)體、市民團(tuán)體、協(xié)會(huì)、工會(huì)、宗教團(tuán)體、商業(yè)協(xié)會(huì)等。與NGO類似的稱謂還有非營(yíng)利組織（NPO）、志愿組織、公民社會(huì)組織、民間組織等。1975年，聯(lián)合國(guó)社會(huì)開發(fā)署開始關(guān)注NGO的存在，鼓勵(lì)NGO積極參與聯(lián)合國(guó)事務(wù)。NGO的稱呼也被寫入聯(lián)合國(guó)憲章第71條。廣義上講，根據(jù)民法成立的組織，政府事業(yè)單位也被視為NGO。但狹義上的NGO是指市民自發(fā)成立的組織。從非營(yíng)利的角度來講，具有以下特點(diǎn)的組織都可以稱作NGO。（1）根據(jù)共同的價(jià)值觀，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)使命而開展活動(dòng)的志愿者組織；（2）根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原理，從事公益事業(yè)的非營(yíng)利團(tuán)體；（3）可以代表成員利益，具有很強(qiáng)的獨(dú)立性的市民組織；（4）作為政府成立的實(shí)施政策的機(jī)構(gòu)，具有政府背景的非營(yíng)利組織。[2]上述領(lǐng)域都與市民生活密切相關(guān)，公民完全可以參加。

（三）NPO與NGO的關(guān)系

雖然NPO與NGO有很多相似之處，但在日本只有NPO法，沒有NGO法。早在1995年，執(zhí)政黨和在野黨為制定法律曾經(jīng)就法律名稱事宜進(jìn)行過討論，當(dāng)時(shí)多數(shù)人的意見認(rèn)為，NGO與聯(lián)合國(guó)等國(guó)際機(jī)構(gòu)有關(guān)，而與公益法人更接近的還是NPO。從活動(dòng)領(lǐng)域來看，聯(lián)合國(guó)憲章第71條規(guī)定，NGO是國(guó)際團(tuán)體，是從事國(guó)際活動(dòng)的非政府組織；而NPO是國(guó)內(nèi)團(tuán)體，是基層市民活動(dòng)團(tuán)體。一般以市民社會(huì)為基礎(chǔ)的區(qū)域性組織叫NPO。可見，NGO與NPO的概念既有重合的部分，也有不同的特點(diǎn)。日本很多民間非營(yíng)利組織不僅從事國(guó)際民間外交活動(dòng)，也從事國(guó)內(nèi)社會(huì)福利活動(dòng)，因此很難對(duì)其進(jìn)行界定。

二、日本民間非營(yíng)利組織的發(fā)展現(xiàn)狀

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，面對(duì)大量的失業(yè)、貧困及物質(zhì)匱乏等問題，日本民間非營(yíng)利組織主要從事救助患者、救濟(jì)災(zāi)民等活動(dòng)，“慈善型NPO”發(fā)揮了重要的作用。而20世紀(jì)60年代后期至70年代初期，隨著高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，出現(xiàn)環(huán)境問題，監(jiān)督或批判政府和企業(yè)的“監(jiān)督、批判型NPO”隨之增加。80年代后，隨著國(guó)力的增強(qiáng)及國(guó)民生活水平的提高，日本國(guó)民開始關(guān)注國(guó)內(nèi)外事務(wù)，而且愿意通過組織各種民間組織的形式參與其中，從而出現(xiàn)大量的“事業(yè)型NPO”。這些組織在與中央政府、地方自治體的合作過程中積累了非常豐富的經(jīng)驗(yàn)，在探索中不斷開拓活動(dòng)領(lǐng)域和內(nèi)容。進(jìn)入90年代，尤其1998年頒布《特定非營(yíng)利活動(dòng)促進(jìn)法》（NPO法）之后，隨著全球化、網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，“網(wǎng)絡(luò)型NPO”發(fā)展迅猛，越來越多的民間非營(yíng)利組織在互聯(lián)網(wǎng)上建立了自己的網(wǎng)站，加強(qiáng)了同其他非營(yíng)利組織的信息共享及業(yè)務(wù)上的相互配合，拓展了業(yè)務(wù)領(lǐng)域，擴(kuò)大了發(fā)展空間。21世紀(jì)是NPO世紀(jì)，隨著NPO數(shù)量的增加，“專業(yè)型NPO”越來越受歡迎，尤其在老年社區(qū)社會(huì)福利領(lǐng)域，專業(yè)型NPO占據(jù)主流。其原因主要與2000年出臺(tái)的《護(hù)理保險(xiǎn)法》有關(guān)。隨著日本人口老齡化的加劇，日本政府制定《護(hù)理保險(xiǎn)法》，對(duì)從事老年福利行業(yè)的機(jī)構(gòu)給予大力支持。這使專門從事老年護(hù)理的NPO法人大量涌現(xiàn)。

從民間非營(yíng)利組織的活動(dòng)領(lǐng)域來看，《特定非營(yíng)利活動(dòng)促進(jìn)法》規(guī)定了NPO的17個(gè)活動(dòng)領(lǐng)域，包括健康和福利、城鎮(zhèn)建設(shè)、社會(huì)教育、藝術(shù)、文化和體育推廣、環(huán)境、救災(zāi)、地域安全、人權(quán)與維護(hù)和平、國(guó)際援助、性別平等、增進(jìn)兒童健康、發(fā)展信息社會(huì)、振興科技、搞活經(jīng)濟(jì)、消費(fèi)者保護(hù)、就業(yè)培訓(xùn)、與上述內(nèi)容有關(guān)的咨詢活動(dòng)等。其中一半以上的NPO從事社會(huì)福利領(lǐng)域活動(dòng)。據(jù)NPO官方網(wǎng)站調(diào)查結(jié)果，日本特定NPO法人中，從事醫(yī)療保健和福利活動(dòng)的NPO法人數(shù)量最多，占57.8%。其次是從事社會(huì)教育有關(guān)活動(dòng)的NPO法人，占46.0%。①從地區(qū)分布來看，由于日本政府從20世紀(jì)80年代開始不斷推進(jìn)地方分權(quán)改革，因此地方性NPO數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過全國(guó)性NPO。日本地方NPO法人數(shù)量約占全國(guó)總數(shù)的93%。②各地方自治體因地制宜地制定和實(shí)施符合本地實(shí)情的NPO政策，最大限度地發(fā)揮其在NPO政策創(chuàng)新中的功能與作用。從資金來源來看，主要為政府公益補(bǔ)助、社會(huì)捐贈(zèng)、會(huì)員會(huì)費(fèi)、利息收入及部分有償服務(wù)收益。據(jù)國(guó)際協(xié)力NGO中心（JANIC）統(tǒng)計(jì)，日本民間非營(yíng)利組織的平均資金規(guī)模為2000萬至3000萬日元，資金規(guī)模小于1000萬日元的組織超過一半。其中，總收入最多的為日本Unicef協(xié)會(huì)（約175.65億日元），其次是Plan-Japan協(xié)會(huì)、World Vision（日本）、無國(guó)界醫(yī)生（MSF日本）等①。目前，制約日本民間非營(yíng)利組織發(fā)展的一大瓶頸是稅收制度。民間非營(yíng)利組織要想獲得稅收優(yōu)惠必須通過“公眾支持度測(cè)試”（Public Support Test）。截至2010年，4萬多個(gè)團(tuán)體獲得了法人資格。但其中，通過認(rèn)定可享受稅收特殊優(yōu)惠待遇（減免所得稅、法人稅、遺產(chǎn)稅等）的組織僅有179家，只占NPO法人的0.4%[3]。從民間非營(yíng)利組織就業(yè)來看，日本民間非營(yíng)利組織職員的收入并不樂觀。據(jù)日本關(guān)西國(guó)際交流團(tuán)體調(diào)查，民間非營(yíng)利組織正式職員的平均年收入在300至399萬日元者約占 21%，400至499萬日元者占17%，即年收入超過300萬者的比例低于40%，大部分職員的年收入少于300萬日元，這在日本屬于偏低收入②。雖然近年來NPO法人總體數(shù)量不斷增長(zhǎng)，但由于資金和人才方面的匱乏，當(dāng)前日本NPO法人面臨很多困難。但是日本民間非營(yíng)利組織在國(guó)內(nèi)外社會(huì)活動(dòng)中提供了國(guó)家無法提供的各種服務(wù)，彌補(bǔ)了國(guó)家功能缺失的部分，正在發(fā)揮不可或缺的重要作用。

三、日本民間非營(yíng)利組織的法律及政策環(huán)境

法律環(huán)境是影響民間非營(yíng)利組織發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)完善民間非營(yíng)利組織管理法律法規(guī)，為民間組織發(fā)展提供充分的法律支持。1995年“阪神·淡路”大地震促使日本制定了NPO法。主要背景[4]：一是日本民眾認(rèn)識(shí)到國(guó)家行政福利的局限性。“阪神·淡路”大地震發(fā)生后，130萬志愿者趕到地震災(zāi)區(qū)。而國(guó)家行政部門無法向眾多的志愿者發(fā)出有效的指令。NGO靠自身組織系統(tǒng)，非常順利的指揮志愿者投入救災(zāi)活動(dòng)。二是居民對(duì)自己所居住的地域給予很大的關(guān)心。災(zāi)區(qū)民眾意識(shí)到動(dòng)員民眾的必要性。1998年，日本政府制定實(shí)施了《特定非營(yíng)利活動(dòng)法》（NPO法）。該法使有關(guān)民間非營(yíng)利組織的法律框架得到了不斷充實(shí)和完善，明確了非營(yíng)利組織的社會(huì)角色以及與政府的關(guān)系。該法第1條規(guī)定：“對(duì)于開展特定非營(yíng)利活動(dòng)的團(tuán)體給予法人資格，使以志愿者活動(dòng)為中心的市民自由的社會(huì)貢獻(xiàn)活動(dòng)能夠促進(jìn)特定非營(yíng)利活動(dòng)的健康發(fā)展，增進(jìn)公益。”2003年5月修改后的《NPO法》規(guī)定：（1）團(tuán)體需要設(shè)3人以上理事、1人以上監(jiān)事；（2）全體職員的2/3不得領(lǐng)取報(bào)酬；（3）團(tuán)體內(nèi)需要設(shè)立由會(huì)員組成的會(huì)員總會(huì)，會(huì)員總會(huì)是最高決策機(jī)構(gòu)；（4）會(huì)員總會(huì)中擁有決策權(quán)的會(huì)員要達(dá)到10人以上；（5）取得或失去會(huì)員資格時(shí)不得附加額外條款等。要取得法人資格，需要從事以下17個(gè)領(lǐng)域的非營(yíng)利活動(dòng)（參考表1）。《特定非營(yíng)利活動(dòng)法》（NPO法）的實(shí)施在法律層面上規(guī)范了非營(yíng)利組織的運(yùn)行環(huán)境，理順了非營(yíng)利組織承擔(dān)的權(quán)利和義務(wù)，明確了非營(yíng)利組織從事的活動(dòng)領(lǐng)域。

資料來源：日本NPO官方網(wǎng)站：http：//www.npo-homepage.go.jp/data/bunnya.html。

注：由于一些NPO跨越多個(gè)領(lǐng)域開展活動(dòng)，因此，總比例超過100%。

與原有的公益法人相比，特定非營(yíng)利活動(dòng)法人具有以下4個(gè)方面的特點(diǎn)：一是容易取得NPO法人資格。只要10人以上規(guī)模，從事NPO法規(guī)定的17項(xiàng)領(lǐng)域中的任意一項(xiàng)活動(dòng)，就可以取得法人資格。無需提供基本財(cái)產(chǎn)擔(dān)保，對(duì)年收入也沒有硬性要求。二是把原先的公益法人審批制度改為申報(bào)制度，明示申報(bào)條件，不需要主管部門介入。三是法人有公開信息的義務(wù)。管轄部門不用管理、監(jiān)督或介入NPO法人，原則上由市民對(duì)NPO進(jìn)行管理。NPO法人每年召開一次總會(huì)，向政府管轄部門提交會(huì)計(jì)報(bào)告及事業(yè)報(bào)告，公開信息。另外，市民隨時(shí)可以到法人事務(wù)所或管轄部門查看法人資金、財(cái)產(chǎn)目錄、職員名單、租賃對(duì)照表等情況。四是稅收上的優(yōu)惠措施。NPO法人只要不影響特定非營(yíng)利活動(dòng)，可以開展有收益的事業(yè)，但是不得在社員之間分配收益。個(gè)人或企業(yè)向NPO法人捐款，稅收上沒有優(yōu)惠。但是，向國(guó)稅廳長(zhǎng)官認(rèn)定的NPO法人捐款，就享受以下優(yōu)惠。（1）個(gè)人捐款時(shí)，在捐款相應(yīng)的一定額度內(nèi)減免所得稅。（2）企業(yè)捐款時(shí)，在捐款相應(yīng)的一定額度內(nèi)可以算作經(jīng)費(fèi)。（3）個(gè)人捐出所繼承的財(cái)產(chǎn)時(shí)，捐款相應(yīng)的部分成為免稅對(duì)象。（4）當(dāng)NPO法人把盈利獲得的收入充當(dāng)為非營(yíng)利事業(yè)時(shí)，在一定額度內(nèi)可以獲得減免優(yōu)惠。國(guó)稅廳認(rèn)定非營(yíng)利組織的條件如下①：（1）通過公眾支持度測(cè)試。（2）不以互益性活動(dòng)為主要活動(dòng)，即不得以向會(huì)員提供服務(wù)、以特定人員利益為目的的活動(dòng)為主要活動(dòng)。（3）運(yùn)營(yíng)組織、會(huì)計(jì)合理。特殊關(guān)系者在董事、會(huì)員中的比例低于1/3，不得進(jìn)行不恰當(dāng)?shù)臅?huì)計(jì)處理；（4）事業(yè)活動(dòng)合理。不搞宗教、政治活動(dòng)；特定非營(yíng)利活動(dòng)占整體活動(dòng)的80%以上；接受的捐款必須70%以上用于特定非營(yíng)利活動(dòng)支出；交付贊助費(fèi)時(shí)必須及時(shí)就實(shí)際支出向國(guó)稅廳報(bào)告；攜帶或匯款到海外超過200萬日元，須向國(guó)稅廳提交與慈善相關(guān)的報(bào)告。（5）信息公開。每年要將報(bào)告書等向主管機(jī)關(guān)或國(guó)稅廳提交，并在國(guó)稅廳供查閱；公開20萬日元以上的捐款者名單。（6）沒有不正當(dāng)行為。（7）主管機(jī)關(guān)出示沒有違反法令等嫌疑的證明書。NPO法的實(shí)施不僅規(guī)范了民間非營(yíng)利組織的活動(dòng)，也使這些組織獲得了合法的社會(huì)地位。“3.11”東日本大地震發(fā)生后，各地的NPO 組織積極響應(yīng)，組織志愿者趕赴災(zāi)區(qū)進(jìn)行支援。志愿者們?cè)诋?dāng)?shù)孛癖姷呐浜舷麻_展救助工作，包括震后道路、建筑物的整理和修復(fù)，為減少受災(zāi)地區(qū)經(jīng)濟(jì)損失和挽救生命財(cái)產(chǎn)作出了重要的貢獻(xiàn)。截至災(zāi)難發(fā)生后的1年，參與救災(zāi)的志愿者達(dá)94萬人次，國(guó)內(nèi)的救災(zāi)捐款達(dá)4400億日元②。“3.11”東日本大地震后民間非營(yíng)利組織收到大量捐款，但這些捐款轉(zhuǎn)換成“NGO活動(dòng)資金”名目后，就無法享受稅收優(yōu)惠，這引發(fā)捐款者及奮戰(zhàn)在一線的非營(yíng)利組織職員的強(qiáng)烈不滿。其實(shí)，一直以來捐贈(zèng)款的稅收優(yōu)惠問題影響日本NPO的發(fā)展。假如說“阪神·淡路”大地震推動(dòng)了日本NPO法的制定，那么“3.11”東日本大地震促進(jìn)了NPO法的改革。日本“NPO/NGO稅法人制度改革聯(lián)絡(luò)會(huì)”趁機(jī)聯(lián)合“超黨派NPO議員聯(lián)盟”，共同提出了“特定非營(yíng)利活動(dòng)促進(jìn)法部分修正案”，即“NPO法修正案”。2011年6月15日，日本參議院全員一致審議通過了修正案。在修正案中，免稅資格認(rèn)定的主體由國(guó)家稅務(wù)機(jī)關(guān)變?yōu)榈胤阶灾误w。個(gè)人捐款將可以抵扣50%的所得稅款，而此前還不到10%。據(jù)業(yè)內(nèi)估計(jì)，日本將有70%的NPO獲得稅收優(yōu)惠資格。日本NPO中心當(dāng)日即發(fā)表公開聲明，稱贊此次修正是“自1998年NPO法成立以來的一次根本性的劃時(shí)代改革③”。

除了實(shí)施NPO法之外，日本從中央到地方實(shí)施了一系列鼓勵(lì)NPO發(fā)展的配套政策。日本內(nèi)閣府大臣官房專門設(shè)立“市民活動(dòng)促進(jìn)科”，并在內(nèi)閣府官方網(wǎng)站新設(shè)“內(nèi)閣府NPO官方主頁”，以此統(tǒng)一實(shí)施、規(guī)劃、指導(dǎo)和監(jiān)督全國(guó)NPO法人與市民活動(dòng)團(tuán)體的相關(guān)工作。與之相對(duì)應(yīng)，各地方自治體政府也相繼成立諸如“市民活動(dòng)推進(jìn)科”或“協(xié)動(dòng)推進(jìn)科”的行政機(jī)構(gòu)。日本地方自治體所實(shí)施的NPO政策可歸納為5種類型，即信息網(wǎng)絡(luò)中心、支援設(shè)施、基金制度或協(xié)動(dòng)事業(yè)、支援條例、支援指針。截止2010年9月1日，日本所有地方自治體均已設(shè)置NPO信息網(wǎng)絡(luò)中心，87%的地方自治體已設(shè)立NPO支援設(shè)施，64%的地方自治體已實(shí)施有關(guān)NPO的基金制度或協(xié)動(dòng)事業(yè)等政策，34%的地方自治體已制定NPO支援條例，所有的都道府縣都制定了支援指針④。據(jù)日本NPO中心的統(tǒng)計(jì)，截止到2008年8月，日本“NPO支援中心”或“NPO中心”已達(dá)到289家⑤，這些“中心”主要開展各種支援活動(dòng)（如提供場(chǎng)地、信息、文印服務(wù)等）、調(diào)查研究活動(dòng)以及向政界、政府、媒體提出有關(guān)NPO發(fā)展的建議等活動(dòng)。

四、日本民間非營(yíng)利組織的社會(huì)貢獻(xiàn)

隨著NPO從事的社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域不斷拓寬，其社會(huì)貢獻(xiàn)越來越重要。那些活躍在國(guó)外的民間非營(yíng)利組織通過民間外交及社會(huì)教育活動(dòng)提升了國(guó)際影響力，而在國(guó)內(nèi)從事環(huán)境保護(hù)、社會(huì)福利的民間非營(yíng)利組織通過社會(huì)公益活動(dòng)，增強(qiáng)了國(guó)民凝聚力。日本民間非營(yíng)利組織的蓬勃發(fā)展越來越成為日本提升國(guó)家軟實(shí)力的重要途徑。

1. 民間非營(yíng)利組織開展針對(duì)發(fā)展中國(guó)家的社會(huì)開發(fā)、反貧困等人道主義活動(dòng)，提升日本的國(guó)際影響力。

增進(jìn)國(guó)際間相互了解，發(fā)揮民間外交的作用也是民間組織的一個(gè)重要作用①。日本的民間外交涉及諸多領(lǐng)域，其中有不少是國(guó)際熱點(diǎn)問題，如開發(fā)援助、反貧困人道主義活動(dòng)等。20世紀(jì)70年代末80年代初，日本國(guó)內(nèi)陸續(xù)出現(xiàn)從事海外援助、國(guó)際交流與合作的民間非營(yíng)利組織。他們?cè)趯?duì)東南亞難民救助活動(dòng)中大顯身手，其團(tuán)體數(shù)量也迅速增加，開展國(guó)際合作的影響十分明顯[5]。例如，1979年，為了救助東南亞難民，“難民救助會(huì)”及“日本國(guó)際志愿者中心”、“曹洞宗國(guó)際志愿者會(huì)”等開展了各種形式的援助活動(dòng)。80年代末90年代初，隨著國(guó)際合作領(lǐng)域的擴(kuò)大，NGO在獨(dú)立開展各項(xiàng)活動(dòng)的同時(shí)，得到政府的資金支持。1989年，政府建立支持NGO的財(cái)政支援體制。如，外務(wù)省成立“NGO事業(yè)補(bǔ)貼金”、“草根無償資金協(xié)力”，農(nóng)水產(chǎn)省成立“NGO農(nóng)水產(chǎn)業(yè)協(xié)力促進(jìn)事業(yè)”，郵政省成立“國(guó)際志愿者儲(chǔ)蓄制度”，環(huán)境廳（現(xiàn)環(huán)境省）成立“地球環(huán)境基金”等，政府各部門分別出臺(tái)了支持NGO的政策。冷戰(zhàn)結(jié)束后，由于舊南斯拉夫地區(qū)和東帝汶地區(qū)內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)，大量難民涌入周邊國(guó)家，帶來人道主義危機(jī)。日本NGO利用政府建立的“日本平臺(tái)”（JPF）②積極開展國(guó)際人道主義援助活動(dòng)。國(guó)際協(xié)力NGO中心（JANIC）參加了1996年成立的“外務(wù)省—NGO定期會(huì)議”。該會(huì)議主要促進(jìn)NGO組織與政府間定期對(duì)話與信息共享。日本開發(fā)NGO不僅開展減少貧困及社會(huì)開發(fā)項(xiàng)目，還提供緊急人道主義援助、建設(shè)和平、支援重建、防止紛爭(zhēng)等。據(jù)日本國(guó)際協(xié)力NGO中心（JINIC）2004年統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)就有354個(gè)日本NGO團(tuán)體在海外開展項(xiàng)目，而且大部分活動(dòng)集中在亞洲（78.9%）。活動(dòng)領(lǐng)域涉及人文發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、和平運(yùn)動(dòng)、人權(quán)維護(hù)等方面。活動(dòng)方式有資金扶持、物資供應(yīng)、派遣技術(shù)人員及專家、接受赴日研修生、落后地區(qū)居民的學(xué)習(xí)及開發(fā)教育、信息公布、調(diào)查研究及政策建議、促進(jìn)貿(mào)易及公平貿(mào)易、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等[6]。進(jìn)入21世紀(jì)，新興國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常迅速，但也有超過10億人依然處于極度貧困狀態(tài)。全球性貧困問題不單單是收入貧困問題，而是由社會(huì)排斥、社會(huì)不公正、環(huán)境破壞、人權(quán)侵犯等各種因素復(fù)合產(chǎn)生的。因此，為了從根本上解決貧困問題，日本NGO從原先單純的救助活動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期的復(fù)興及開發(fā)活動(dòng)。NGO為了完成復(fù)興及開發(fā)項(xiàng)目，往往接受政府的補(bǔ)助金和委托資金。其中最大的資金來源是日本政府提供的政府開發(fā)援助（ODA）。日本對(duì)發(fā)展中國(guó)家提供的ODA有4種渠道，其中3個(gè)渠道與NGO有關(guān)。一是政府間援助；二是日本政府向發(fā)展中國(guó)家政府提供ODA，而發(fā)展中國(guó)家政府再把資金分配給當(dāng)?shù)氐腘GO；三是ODA向日本本土NGO提供支持，推動(dòng)NGO在發(fā)展中國(guó)家開展的草根經(jīng)濟(jì)社會(huì)開發(fā)合作事業(yè)，如“日本支援NGO無償資金合作”及“NGO緊急人道支援”；四是ODA向國(guó)外NGO在當(dāng)?shù)貙?shí)施的小規(guī)模項(xiàng)目提供援助，主要通過設(shè)在當(dāng)?shù)氐娜毡臼桂^實(shí)施，如“草根人類安全保障無償資金合作”等。此外，ODA還開展支援日本NGO提高能力的“NGO活動(dòng)環(huán)境整備支援項(xiàng)目”和JICA提供的“草根技術(shù)合作事業(yè)”。截至2008年，日本ODA資金中3%提供給了日本NGO。這些均潛移默化地影響了日本在國(guó)際社會(huì)的形象，有助于將日本樹立為一個(gè)追求公平、道義、有全球意識(shí)、積極奉獻(xiàn)的國(guó)際形象③。

2. 民間非營(yíng)利組織通過開展針對(duì)外國(guó)人的社會(huì)教育活動(dòng)，塑造了良好的國(guó)際形象。

從表1中可以看出，從事教育活動(dòng)的NPO法人數(shù)量為17101家，占NPO法人的46%。民間非營(yíng)利組織開展的社會(huì)教育活動(dòng)大致分為兩種：一種是以發(fā)展中國(guó)家為對(duì)象實(shí)施的教育援助活動(dòng)；另一種是以居住在日本國(guó)內(nèi)的外國(guó)人或少數(shù)民族為支援對(duì)象實(shí)施的教育援助活動(dòng)。（1）以發(fā)展中國(guó)家為對(duì)象實(shí)施教育援助活動(dòng)。主要活動(dòng)包括消除南北經(jīng)濟(jì)差距、地區(qū)貧富差距以及國(guó)際性的人權(quán)問題。具體來說，就是發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)村開發(fā)援助、貧困人口的自立援助、教育援助等各種援助。過去主要以資金、物資援助為主，最近非常重視人力資源開發(fā)。即將當(dāng)?shù)鼐用裰鲃?dòng)參與的活動(dòng)納入到援助內(nèi)容中，并圍繞貧困及人權(quán)問題，海外援助型NPO以國(guó)際社會(huì)作為活動(dòng)舞臺(tái)，從事跨國(guó)啟發(fā)教育、支援活動(dòng)。如名為“與地球上的朋友同行會(huì)”（簡(jiǎn)稱為L(zhǎng)IFE）的NPO成立于1986年，辦公室設(shè)在東京都新宿區(qū)。成立時(shí)名稱為“亞洲協(xié)會(huì)亞洲朋友會(huì)”，1998年更名，1999年取得法人資格。該會(huì)主要致力于印度、印度尼西亞等地的供水、教育、環(huán)境改善等援助活動(dòng)。1990年以來，大約有600人參與援助活動(dòng)。這些人從國(guó)外回國(guó)后在國(guó)內(nèi)作為L(zhǎng)IFE的志愿者繼續(xù)從事編制并銷售介紹國(guó)際社會(huì)及介紹NPO活動(dòng)的書籍。（2）面向居住在日本國(guó)內(nèi)的外國(guó)人及少數(shù)民族實(shí)施教育援助。過去，日本作為非移民國(guó)家，政府并沒有重視針對(duì)外國(guó)人的日語教育。為了使外國(guó)移民及外國(guó)勞工盡快適應(yīng)日本生活，日本NPO針對(duì)外國(guó)人開展了日語教學(xué)。這并非是單方面的，而是通過雙向交流，達(dá)到互相理解。從1980年開始，主要針對(duì)越南難民及從中國(guó)回國(guó)的孤兒、嫁到農(nóng)村的外國(guó)新娘及外國(guó)勞工，用多種語言實(shí)施日語教學(xué)。如，東京都品川區(qū)的“IWC/ICA國(guó)際市民會(huì)”（簡(jiǎn)稱為IWC/ICA）一直重視日語教育。1982年，該會(huì)在東京都港區(qū)建立服務(wù)機(jī)構(gòu)，專門面向在日外國(guó)人提供生活咨詢及日語教學(xué)。第2年，還成立“IWC國(guó)際婦女會(huì)俱樂部”。1993年，成立專門為勞工和學(xué)生提供志愿者服務(wù)的團(tuán)體“IAC國(guó)際理解會(huì)”，1998年IWC和IAC合并，1999年取得法人資格。根據(jù)品川區(qū)教委會(huì)的委托，IWC/ICA針對(duì)在中小學(xué)學(xué)習(xí)的外國(guó)人子女實(shí)施日語教育。該事業(yè)被稱作“ISL”，從周一至周日在區(qū)內(nèi)的公共設(shè)施，周六在IWC/ICA的辦公室進(jìn)行日語教育。早晨孩子們先上自己的學(xué)校，上午10點(diǎn)～12點(diǎn)到公共設(shè)施上日語課，午餐之前返回學(xué)校。IWC/ICA還開展“SSA”的學(xué)習(xí)支援事業(yè)，主要由退休老師和大學(xué)生進(jìn)行日語以外的科目輔導(dǎo)，使那些雖然會(huì)日語，但學(xué)習(xí)跟不上的外國(guó)人子女提供學(xué)習(xí)輔導(dǎo)。NPO的這些活動(dòng)彌補(bǔ)了政府在面向外國(guó)人實(shí)施公共日語教育落后的局面。NPO還向海外派遣日語教學(xué)人才，從基層開始提供教育機(jī)會(huì)。為了擴(kuò)大日語教學(xué)隊(duì)伍，還增加老年志愿者。

3.民間非營(yíng)利組織積極承擔(dān)老年社會(huì)福利職能，形成尊老的良好社會(huì)風(fēng)氣。

隨著人口老齡化的加劇，老年社會(huì)福利尤其老年人照護(hù)成為日本社會(huì)普遍關(guān)注的一大社會(huì)問題。而且由于年輕人流向大城市，地方人口老齡化、人口“過疏化”問題日益嚴(yán)重，直接影響了地方的老年人照護(hù)。在日本NPO法人中從事醫(yī)療保健及福利活動(dòng)的最多，達(dá)到2.1萬多家。《護(hù)理保險(xiǎn)法》（2000年）的實(shí)施直接促進(jìn)了福利NPO的發(fā)展。剛實(shí)施《護(hù)理保險(xiǎn)法》時(shí)，從事社會(huì)福利活動(dòng)的NPO法人只有350家，但3年后的2003年就增加到1000家①。福利社會(huì)的核心是市民社會(huì)和支撐市民社會(huì)的社區(qū)。為了發(fā)展市民社會(huì)的福利功能：一是政府與市民社會(huì)合作；二是由地域主導(dǎo)社區(qū)重建；三是搞活第三部門；四是完善地域的公共領(lǐng)域；五是以社區(qū)為基礎(chǔ)防止犯罪；六是民主家庭等。在NPO中，從事老年福利領(lǐng)域活動(dòng)的NPO法人很多。這主要是因?yàn)殡S著人口老齡化的加劇，獨(dú)居老人或老年夫婦家庭超過20%，支撐老年人地域生活的家庭自助功能正在迅速退化②。老年人希望安心生活在已習(xí)慣居住的社區(qū)，因此那些政府服務(wù)無法涉及的領(lǐng)域由NPO法人提供支援。如，確認(rèn)是否平安無事及提供看護(hù)服務(wù)。隨著在城市住宅區(qū)中孤獨(dú)死的情況增加，以自治會(huì)等為中心，通過確認(rèn)老年人身體狀況，提供看護(hù)等服務(wù)，防止孤獨(dú)死的情況發(fā)生。另外，與老人俱樂部、志愿者、報(bào)紙、郵政、水道、電氣營(yíng)業(yè)廳、家庭護(hù)理員、保健師等聯(lián)系，取得他們的支持。福利NPO積極開展各種老年社會(huì)福利活動(dòng)，鼓勵(lì)和動(dòng)員全社會(huì)都來關(guān)心、支持和參與老年福利活動(dòng)，在整個(gè)社會(huì)形成尊老的良好社會(huì)風(fēng)氣。

4. 民間非營(yíng)利組織積極參與環(huán)境保護(hù)事業(yè)，增強(qiáng)國(guó)民凝聚力。

日本的環(huán)境運(yùn)動(dòng)始于公害問題。日本經(jīng)歷高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展后，面臨各種公害，被稱為“公害列島”。20世紀(jì)60年代陸續(xù)發(fā)生多起公害事件，環(huán)境NPO組織市民掀起反公害運(yùn)動(dòng)。為了糾正經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展帶來的負(fù)面影響，日本開始重視內(nèi)生發(fā)展，強(qiáng)調(diào)居民參與。內(nèi)生發(fā)展尊重宗教、歷史、文化、地域生態(tài)環(huán)境的差異，遵循價(jià)值觀的多樣化和社會(huì)的多元化。與內(nèi)生發(fā)展有關(guān)的內(nèi)容包括完善生活基礎(chǔ)、建設(shè)以社區(qū)為主的地域社會(huì)、開展啟蒙活動(dòng)等。以內(nèi)生發(fā)展為契機(jī)，各地都出現(xiàn)由NPO發(fā)起的草根社區(qū)運(yùn)動(dòng)。草根社區(qū)運(yùn)動(dòng)在環(huán)境保護(hù)及街道重建活動(dòng)中確立了以歷史、文化、自然為軸的原則。20世紀(jì)60年代，妻籠和高山等地NPO發(fā)起保存歷史街屋的居民運(yùn)動(dòng)，促進(jìn)了1975年《文化財(cái)產(chǎn)保護(hù)法》的出臺(tái)。1973年12月，小樽市NPO“小樽運(yùn)河保存協(xié)會(huì)”掀起了長(zhǎng)達(dá)20年的小樽運(yùn)河保存運(yùn)動(dòng)，使小樽一躍成為大受歡迎的觀光勝地。日本的環(huán)境NPO具有以下社會(huì)功能：一是動(dòng)員社會(huì)力量，組織更多民眾參與環(huán)境治理和保護(hù)；二是重視與政府和政府組織的合作，具有上下溝通的合作功能；三是善于表達(dá)公眾意見①。80年代后，日本環(huán)境NPO的內(nèi)容更多地轉(zhuǎn)向生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、資源節(jié)約、循環(huán)利用、大氣污染的控制和處理等，而且更加重視日常生活中的垃圾、食品衛(wèi)生、住宅環(huán)境、交通等問題。目前，從事保護(hù)環(huán)境的NPO法人為1萬多家（占28.5%），而促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)活動(dòng)的NPO法人為1.5萬多家（占40.8%）（參考表1）。這些NPO法人的環(huán)境保護(hù)及街道重建活動(dòng)不僅保護(hù)了地方特色，改善了生存環(huán)境，還成為日本市民社會(huì)中的重要基石，無形中增強(qiáng)了國(guó)民的凝聚力。

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[責(zé)任編輯 李 穎]