回歸人的城鎮化

中國有句古語叫“郡縣治，天下安”，推進新型城鎮化被定調為擴大內需的最大潛力，并被寄予改革厚望，恰好印證了這一點。

十八大后，因中共中央總書記習近平以及中共中央政治局常委、國務院副總理李克強在不同場合多次重點強調，“城鎮化”成為近期輿論在討論中國下一步發展時頻頻提到的一個熱詞。新型城鎮化被定位為中國經濟未來10年新的增長點。

但城鎮化是一個龐大的系統工程，涉及到方方面面的改革，難度不亞于另一場“摸著石頭過河”的大規模經濟改革。

當下，中國經濟正步入深度調整期，潛在增速下降是不爭的事實。而促消費、刺激內需，成為中國轉變經濟增長方式、實現長期健康良性發展的關鍵。

被寄予厚望的新型城鎮化，不應向過去的發展模式低頭。而應更關切民生。

民生的城鎮化

古希臘先哲亞里士多德說“人們來到城市是為了生活。人們居住在城市是為了生活得更好。”根據第六次全國人口普查，2010年中國流動人口數量達2.21億人。“為了生活”，他們來到城市，但是，他們中的絕大多數因不擁有城鎮戶籍、收入較低，難以在工作地“居住”下來“生活得更好”。

據統計，江蘇省在城市穩定就業半年以上的農民工有1000萬人，如果加上臨時、流動人員，在城市生活的農民工更是一個龐大群體。2008年，江蘇專門出臺意見，允許在各行各業表現突出的優秀農民工率先落戶城鎮。據測算，目前全省符合條件的優秀農民工有2萬多人，但因為高房價等原因，僅有1％落戶城鎮。

江蘇只是全國的一個縮影。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵表示，我國城鎮化率達到51.27％，實際上是指統計學意義上的城鎮化率，前提就是2億農民工和7500萬流動人口已經完成了非農的轉移，這當然是一項非常大的成就。另一方面，我國的戶籍城鎮化率只有35％，與目前的統計數據相比，存在著16個百分點的差距。如果我們今后制定的任何有關城鎮化的政策，仍然過多地關注城市形態的改變，忽視2億多非農轉移人口公共服務的改善，新型城鎮化就很難成為一種制度性的變革。

李鐵表示，每當談到土地價格的問題，大家更加關注的是房地產用地，其實，我國工業用地的規模遠遠超過了房地產用地，而且工業用地是零地價，甚至是負地價，在這一塊各級政府都是賠錢的。因為各級政府都要招商引資，就利用低廉的土地成本引來企業，帶來大量勞動力。沒有這種特殊的制度安排，城鎮化也達不到現在的目標。

所以，我國的城鎮化走到今天這個程度，不能說過去的制度都是好的，也不能說都是壞的。城鎮化還是要往前推進的，但要解決問題，首要解決的就是非農就業的問題。同時，我們要看到，過去各地政府的城市建設投資，開發商是最大的獲利者，實際上，城市戶籍居民才應該是最大的獲利者。

“因此，我們面臨的不是簡單的城鎮化問題，是在一個既定的利益框架中如何重新決策的問題，2億農民工和7500萬流動人口能否成為決策的出發點，將會決定新型城鎮化是否成為一種制度性的變革。”李鐵說。

2億多非農轉移人口的所有問題能夠一次性解決嗎？當然是不可能的，因為即使付出了整個公共支出，也不可能解決積累下來的所有問題。李鐵認為，改革不是一下子打翻過去的東西，改革需要在不同的利益環境當中尋找更好的辦法?！芭e例來說，我們可以首先解決20％的已經舉家搬遷的農民工的問題，這部分大約有4000萬人口，他們已經在城市里生活十幾年了，但還沒有城市戶籍，是否可以首先考慮解決這部分人的問題，再分批次地解決其他人的問題？我認為這是可行的。”

中國社科院財經戰略研究院院長高培勇認為，擴內需一條主線就是城鎮化，也就是農業轉移人口的市民化問題，政府應在醫療、養老、住房、教育等方面縮小待遇差別，實現更加均衡廣泛的公共服務。

新一輪的城鎮化勢必將更加注重“質量”，不僅是要讓農民進城，還要以產業轉移為依托，確保農民進城后能找到穩定的工作并享有市民待遇，真正做到“安居樂業”。業內人土認為，城鎮化的推進可能先從戶籍制度和土地制度人手。

“城鎮化是個漫長的過程，當你城鎮化做到位的時候，事實上全面小康已經實現了，中等發達國家水平也實現了?！鄙赉y萬國宏觀經濟分析師李慧勇稱。

40萬億投資的過熱隱憂

2012歲末，由發改委主導的《促進城-鎮化健康發展規劃（2011-2020年）》初稿已編制完成。該規劃稱“城鎮化將在未來十年拉動40萬億投資”。此外，近期福建、江西、云南、等地紛紛出臺城鎮化體系建設規劃方案。

10年40萬億，每年就是4萬億。這是一個龐大的數字。2008年金融危機之時，中國政府推出了4萬億刺激計劃，這促使中國經濟在全球率先復蘇。而如果此后城鎮化每年拉動4萬億投資，這對中國經濟而言，將是一個新的發動機。

2013年，城鎮化改革的綜合配套措施將會相繼出臺，主要包括戶籍制度、社會保障、醫療衛生及教育等方面。中國改革發展研究院院長遲福林認為，目前正是中國加快推進城鎮化進程的黃金期，2011年中國的城鎮化率為51.3％，正處于加速發展的區間。未來5至10年，人口城鎮化將形成支撐中國發展轉型的動力，如果這一時期城鄉一體化的體制改革和政策調整有重大突破，城鎮化率有可能達到60％至65％。

全國工商聯房地產商會會長聶梅生表示，帶動40萬億投資，據說是按照每年1000萬人進城、人均年投資4萬來算的，其實很模糊，主要是基建、城市教育醫療衛生等配套，還有相關產業的投資。

毫無疑問，投資仍然是未來新型城鎮化的重要內容，但在各地陸續公布的城鎮化方案中可以隱約嗅到投資過熱的風險。

在各地大張旗鼓建設城鎮化的同時，一個頗為尷尬的現實是，現在國內眾多的縣級市要建超高層寫字樓?？h級市的經濟實力有限，人口不多，市場容量相對狹窄，但房地產發展走了大城市的路子，甚至很多地方為了搞面子工程，不僅提出建設一些地標性超高層建筑，還要大搞“城市綜合體”。而另有一些城市以加速城鎮化進程為幌子，以建設工業園區為名，以獲取土地出讓收入及相關稅費為目的，大搞擴城、造城運動。

投資對于拉動經濟可起到立竿見影的作用。在當前穩增長的壓力下，地方政府很可能打著城鎮化的旗號，大搞房地產投資和建設。更加令人不安的是，今年兩會后地方政府完成換屆后，新一輪的大干快上可能又是箭在弦上。

觀察人士指出，這種路子仍舊是投資主導、單一的擴張城市建設，顯然沒有將城市土地擴張要與農業人口轉移相結合。沒有落實中央經濟工作會議提出的“要積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量”的政策意圖。

值得擔心的是，類似于2008年在“抗危機”和“保就業”的口號下，地方擴張沖動不僅帶來了通貨膨脹、房價飛漲、財政金融風險加大等顯性風險，還進一步惡化了經濟結構和私人部門的生存空間。城鎮化的異化可能再次結出無序擴張的惡果，甚至成為“圈地運動”。

有專家說，一旦城鎮化出現急躁、冒進的情況，其后果很難預料。2012年在國家嚴厲的調控下，地方政府償債能力和財政狀況面臨嚴峻考驗。為了追求城鎮化快速發展，有個別大城市房地產投資已占固定資產投資一半以上，獲得的土地財政收入占比有的城市高達50％以上。有專家警告說，要警惕片面追求基礎設施建設、做大GDP。

此外，還有市場人士擔心，城鎮化加速推廣，并帶動大規模的投資，會否導致高通脹的出現。

“新型城市化需要面臨的實際問題有很多，還包括決策由短期化向長期化轉型等，都是一些制度行為，涉及全方位的制度改革?，F在，很多研究城鎮化的專家、學者，張口閉口大中小城市，還沒有意識到新型城鎮化的轉型關鍵在于制度、體制的轉型，關鍵在于方式和觀念的轉型?！崩铊F說。

新型城鎮化本來可以成為一種刺激消費和內需的制度性變革，也有可能轉化成為過去常見的政府投資帶動，我們需要拭目以待。

（本刊綜合整理）