發達國家資格框架發展最新態勢及啟示

【摘要】國家資格框架的構建與完善已成為世界各國教育改革與發展中的關鍵環節。澳大利亞、英國、德國等發達國家的國家資格框架發展呈現出新的態勢。借鑒國際發展實踐與先進理念，從國家制度層面，通過頂層設計改革現有的資格證書體系，是發展并完善我國資格證書體系的根本性策略。

【關鍵詞】國家資格框架；發展態勢；啟示

當前，世界各國在教育與培訓的改革與發展浪潮中，均致力于建立涵蓋范圍更為廣泛、結構更為完善的國家資格證書框架體系，特別是國家資格框架的開發，并將其作為實施終身學習戰略、強化教育與培訓、提高全民素質、促進經濟社會發展、提升國家競爭力的重要舉措。在國家資格證書框架體系建設方面，澳大利亞、英國、德國等國處于比較領先的水平，在理念和實踐方面均對我國資格證書體系的建設與完善極具借鑒意義。

一、部分發達國家資格框架發展現狀

（一）澳大利亞：以AQF為核心的國家資格證書體系

1 資格框架的結構與要素。AQF（Austrahan Oualification Frameworkl，是澳大利亞為規范和管理教育與培訓體系中各種資格證書而制定的國家政策。它將各個層次和類型的教育與培訓資格證書整合，涵蓋了高等教育、職業教育與培訓以及其他各類教育，是一個跨部門的綜合性國家資格框架。AQF始于1995年，并于2000年全面實施。2004年，框架體系中引入副學士學位；2005年，引入職業性研究生證書和職業性研究生文憑。2008年5月，澳大利亞成立資格框架委員會；2011年，在該委員會的領導下，對原有的AQF進行了修訂，同年7月1日開始實施。新的AQF中包括10個水平等級（level）及16種資格證書類型。框架通過按類別分類的形式，明確了各級各類資格證書間的對應關系，且同一等級內的不同資格類型具有等值性，以便于相互的轉換與溝通（如下頁表所示）。各級證書和文憑之間的轉換關系全國認可，不受培訓機構或地域的限制。AQF以促進終身學習為基本理念，以學習成果（learning outcomes）為導向，采用分類的方式對等級水平與資格證書類型進行描述，明確各層次、各類型人才的培養標準。對等級水平的學習成果描述分為知識、技能與應用三個維度；對不同資格證書類型的學習成果描述則分為知識、技能、知識和技能的運用以及學習量四個維度。這種分類描述的方法使不同資格類型的不同等級間的差別與聯系更為清晰透明。

2 資格證書的簽發與管理。澳大利亞教育與培訓事務是聯邦及州、區政府的共同責任，各級教育、培訓與就業部長全權負責AQF。每個州或地區有責任通過立法的形式對本州或本地區內各類教育機構資格證書的發放進行監管，并以法律的形式授權大學頒發相關資格證書。澳大利亞政府建立了嚴格的AQF質量評估體系，國家培訓局按標準嚴格審批全國教育和培訓機構，每年定期檢查已注冊的培訓單位。對考評人員、考評過程、工具庫，乃至考評策略和考評政策都有嚴格的規范，并根據考評結果予以公布，接受外部監督。

（二）英國：從NQF到QCF

1 從NQF到QCF：英國資格框架的發展與現狀。1987年，英國推出了國家職業教育資格證書框架（NVQ），該框架以等級與行業門類作為資格證書的劃分依據，共分為5級；2003年，NVQ被NOF（National Qualification Framework）所取代，該框架引入8+1級的等級結構，即8個普通級與1個入門級。但NQF在實施過程中存在許多問題，因此，英國開始著手改革資格框架體系。2006年，QCF進入測試階段；2008年，公布具體規范與操作方法；2010年9月，正式啟動學習者成就記錄（Learner Achievement Record，LAR）；2011年，QCF開始正式實施，其目標包括：確保在一個更具全納性的框架內，多樣化的學業成就得到認可；積極地應對個體與雇主的需求；更加便于使用者理解；有效降低在資格認可與評估過程中的管理性障礙。

2 QCF的要素結構與主要特點。QCF是一個管理學分與各類資格證書的框架，共分入門級和1－8級9個等級。結構涉及復雜性和學習量兩個維度，包括學分、級別、學習量、學習單元和資格五個要素。與NQF相比，QCF的特色主要體現在：（1）引入“單元（unit）”與“學分”，即資格證書“單元化”、學習成果“學分化”。每種資格都被賦予相應的基礎學分，學分可以攜帶和累積，便于學習者在框架體系內自由流動。（2）引入學習者成就記錄（LAR）及資格證書的“單元組合”原則。LAR依托網絡記錄學習者的學分等情況，采用“單元組合”原則，明確學習者獲得某個資格證書所必須完成的“單元”，同時還包括對學習者先前學習成果的認可。（3）QCF中對每個等級的描述均以學習成果為導向，分為三個維度：知識與理解、應用與行動、自治力與責任感。

3 QCF與普通教育證書及高等教育資格證書框架（FHEQ）。QCF主要針對職業教育與培訓領域，并不包括高等教育。英國高等教育資格證書屬于高等教育資格框架（FHEQ），分為5級，分別與QCF中的4～8級相對應，采用不同于QCF的標準描述方式，即從知識、理解力與能力類型三大維度予以描述。從嚴格意義上說，英國還尚未建立起一個涵蓋所有類型和等級的綜合性國家資格框架。盡管QCF與FHEQ并未實現整合，也沒有正式的聯系路徑，但QCF中水平等級方法的采用卻使二者便于比較，提高了資格框架的透明度。

（三）德國：從多樣化到統一化——推動終身學習的DQR

1 德國資格證書體系的發展。德國的資格證書種類繁多、系統龐雜，隨著歐洲一體化進程逐步推進，歐盟資格框架體系的構建與實施過程推動了歐盟各國開發與改革資格證書框架體系的熱潮。德國亦首當其沖，其改革核心就是構建一個綜合性的資格框架，將現有的各級各類資格證書納入統一的國家框架中，提高資格證書間的透明度與可比性，并與EQF接軌。2006年，聯邦教育與研究部（BMBF）和聯邦教育與文化事務部常務委員會（KMK）就共同開發德國終身學習資格框架（German Qualification Framework for Lifelong Learning，德文縮寫為DOR）達成協議，成立了資格框架小組。2011年3月，小組采用了基于學習成果的DQR，現已開始實施。

2 DQR的特點。（1）全納的綜合性框架。DQR是德國首個真正意義上的綜合性資格框架體系，是德國教育體系中具有導向性的政策框架。DQR的構建充分考慮了德國教育體系的特色，以DQR為媒介或載體，提高資格證書的融通性，使各種資格證書間的等值性與差異性更加透明，同時也使德國的資格證書在歐洲得到正確的評估并具有可比性。在實施的第一階段，DQR中將納入德國教育體系中全部正規，正式的資格證書；其后，通過正式非正式學習所獲得的資格證書與能力證書也將納入其中。（2）基于“學習成果”的框架開發。DQR由8個參考等級組成，各等級對應學習者所應獲得的“學習成果”，并以此作為學習者獲取資格證書的標準。在等級標準描述中，以“能力”為核心，分為“專業能力”（知識和能力）和“個人能力”（社會能力和自治力）兩個維度。DQR與德國高等教育資格框架（HQR）可以相互融通，其第5-7級分別對應HQR中的1～3級，即學士、碩士和博士。基于“學習成果”方法的使用將極大地增加資格證書體系的透明度。因此，DQR的實施也將在標準設定、課程、評估以及非正式學習等方面進一步推進學習成果導向理念的應用與發展。（3）開發過程的廣泛參與。DQR在開發過程中，還廣泛調動了社會各利益相關方的深度參與。開發工作小組成員中包括來自高等教育機構、學校教育機構、職業教育與培訓機構的人員以及社會合作者、研究者等；在DQR測試性運行中，其測試的范圍也涵蓋了四個經濟部門，極大地保證了DQR的科學性。

二、發展態勢與基本經驗

（一）通過開發現代資格框架完善本國資格證書體系

國家資格框架（NQF）在很短的時間內已成為影響國家教育、培訓與資格證書體系的關鍵性政策工具，成為一項推動本國經濟社會發展、推進終身學習社會建設的重要議題。從國際上看，資格證書體系的發展趨勢是努力實現框架的全納性、統一性、可比性、透明性，保證資格證書的信度與權威性，促進各級各類教育的銜接與融通，推動國家經濟的發展。同時，順應勞動力市場的全球化，推動本國資格框架與國際接軌，促進教育與培訓國際化，促進勞動力流動也是重要發展趨勢，國家資格證書必然逐步走向從國家化到區域化到國際化的發展道路。比較典型的是歐盟國家，截至2011年，在歐盟資格框架的推動下，已有34個國家開發出了38個資格框架，其中28個是綜合性框架，極大地推動了歐洲范圍內終身學習的發展以及人員的流動。

（二）“終身學習”理念已成為國家資格證書體系發展的基本追求

在國家資格框架的開發中，以人為本、服務人的發展、促進終身學習的理念貫穿始終，其開發與完善已成為各國提升人力資源水平、推進終身學習的一個重要途徑。在資格框架構建的宗旨目標中，總是不乏這樣的表達：滿足人們對教育的多樣化、個性化需求；為人們提供獲取各種資格證書的路徑；促進學習者與勞動力在教育與培訓機構或勞動力市場間的自由流動；為每個個體通過教育與培訓而實現的個人發展打下基礎，為其終身學習目標的實現提供支持……2008年3月，歐盟理事會與歐洲議會共同以“建議”的形式通過了《歐洲終身學習資格框架》，“終身學習”理念成為歐盟國家構建資格框架過程中的共同追求。

（三）“學習成果”導向已成為國家資格證書體系改革與發展的核心關鍵詞

按照歐盟的界定，“學習成果”是指“經過某個學習過程之后，學習者所掌握、理解的東西和能夠做的事情的一種表征，由知識、技能和能力三部分構成”。它體現了用實際結果或產出導向來衡量學習效果的理念，它不強調學習的方式、途徑，只以學習者經過學習過程后所理解、掌握和能夠做到的事情的實際能力為標準來衡量學習效果的取向，更加適應知識經濟對人們學習方式變革的需要。目前世界上多數國家，如澳大利亞以及所有歐盟國家在國家資格框架的開發中，對證書等級與資格類型標準的描述均采用了以“學習成果”為導向的方法，以學習成果作為資格證書等級的參照標準。

（四）規范管理與法律保障為國家資格框架的發展提供質量保證

國家資格框架通過國家法律、法令和行政條規的形式，以政府的力量推行，由政府認定的機構實施是各國的普遍做法。在國家資格框架的開發中，各國均設立了專門機構，負責框架的開發、測試與修訂。對于資格證書的簽發與管理，以法律法規的形式對相關機構進行授權，明確各級政府或相關機構的責任。如澳大利亞以法律的形式對有權授予AQF資格證書的機構作出了明確規定。為保證資格證書質量，各國都建立了質量控制體系，從標準制定，到考核組織，到考評人的管理，都有嚴格的制度和章程，保證了職業資格證書的科學性、可靠性和權威性。

（五）與時俱進，推動國家資格框架的不斷發展與完善

典型國家的資格框架都經歷了“應時”“應勢”“應需”的發展過程并不斷調整和修訂。英國從NQF、NVQ到QCA，資格等級劃分從5級到8級，由職業能力到學習成果導向；德國由紛繁復雜的體系到統一的綜合性框架DQR等。這些修訂和調整說明時代的發展對教育與培訓提出了越來越多的要求和挑戰，而教育則必須對此做出及時的應對。

三、對我國國家資格框架構建的啟示

（一）開發以學習成果為導向的綜合性國家資格框架

1 以促進終身學習為宗旨，以學習成果為導向，統一各層次、類別、等級資格證書的要求標準。要對各種資格標準進行明確描述，闡明標準的要求、學習內容、證書類別及等級、適用范圍、評估方式、學習量及晉升路徑等，并以此作為國家資格框架的基礎。通過統一標準的實現，推進資格證書在全國范圍內的互認，促進學習者及勞動者在全國范圍內的流動。

2 將現有教育與培訓領域的資格證書納入統一的國家資格框架中。要使各類資格證書相互銜接，在所有教育類型、層次和體系間建立起溝通的橋梁，提升資格證書的可接受性、可轉換性和廣泛的適應性。學習者能夠從多軌的教育和培訓中自由地進入、選擇和流動，為終身學習的真正實現提供保障。

3 資格框架應與國際接軌。加強與世界標準化組織的聯系，使自己的體系更具便捷性和可接受性。積極推進資格證書的國際化互認，逐步縮小與國際職業資格平臺的差距。

4 全面推行學分制。學分制已成為各級各類資格證書之間進行順利轉換的制度性橋梁，是構建綜合國家資格框架的基本要素。借鑒其他國家和地區的成功經驗，在義務教育后各階段的教育與培訓中全面推行學分制，將學習者在教育與培訓過程中的學習成果以學分的形式體現并予以承認。通過學分的轉換、累積，增強各級各類資格證書的可比性與融通性。

（二）建立全國統一的資格證書管理與協調機制，確保資格證書的質量與權威性

1 建立統一的資格證書管理機構。在國家層面成立專門的國家資格證書管理機構，負責國家資格框架的開發、實施與管理，并根據經濟社會發展與需求變化，對資格框架作出積極地調整；廣泛動員社會力量參與，研究制定統一的國家職業資格標準；統籌協調有關部門，建立全國統一的資格證書管理體制及協調機制，統籌規劃、統一規范各類職業資格證書。

2 建立穩定的資格證書管理與運作機制。以法律法規的形式明確各級各類資格證書的管理與簽發。通過相應的規章制度及標準強化政府、國家機構、社會合作機構、頒證機構的職責和管理，提升資格證書的價值，提高其權威性與社會認可度。建立健全資格證書評估制度。可引入第三方評估與認證機制，提高評估程序的透明度及信度與效度。

（三）加強職業教育學位制度建設，完善國家資格證書體系

推動我國職業教育形成從專科、本科、碩士研究生及博士研究生的完整教育體系以及與之相對應的學位體系，是完善國家資格證書體系的基礎性工作。借鑒發達國家教育學位體系的發展，一是在專科層次的高等職業教育增設副學士（準學士）學位，填補目前高等職業教育學位層次的空白，推動學位層次的優化；二是積極發展技術本科，鼓勵并支持有條件的專科層次高等職業院校升格，鼓勵并支持現有的部分應用型本科向技術本科發展，推動本科層次高等職業教育的發展；三是推動高等職業教育學位制度與專業學位制度的對接，使職業教育延伸至研究生階段，填補職業教育學位體系在碩士和博士學位階段的空白。

（四）嚴格勞動力市場準入，擴大職業資格覆蓋面

完善相關的監管制度與法規，嚴格落實勞動力市場的就業準入制度，創造開放、公平、競爭的市場條件，使職業資格充分發揮其評價勞動力技能水平、調節勞動力供求、引導職業教育與培訓發展的作用，提高資格證書的權威性。根據經濟社會發展的需求，逐步擴大職業資格的覆蓋面，針對新興行業、新技能和新工種及時制定相應的職業技能標準，開發新的職業資格證書，并對一些不符合需求的職業資格及其標準進行及時的修訂。

（五）調動社會多方力量積極參與國家資格框架的開發與構建

在國家資格框架的開發過程中，積極推動多方的共同合作，包括教育與培訓機構、行業企業、專家學者、政府部門；在職業標準的制定過程中，充分調動行業企業與教育培訓機構的共同參與；在國家資格證書的質量管理與評估過程中，引入第三考核與認證機制，保證資格證書的權威性、可靠性與公平性。