垃圾處理產業化背景下北京環衛集團戰略發展思考

近年來，垃圾處理產業化在國內許多地區進行了實踐和探索，并取得了較好的成效。隨著環衛行業社會化、市場化、產業化的不斷加劇，生活垃圾如何處理、環衛事業如何發展，已成為當前現代化城市管理中的一個重要課題。

一、垃圾處理產業化基本內涵

從近年實踐來看，垃圾處理的功能定位逐漸清晰。一是公益性事業定位。垃圾處理是城市管理和公共服務的重要組成部分，是保障城市安全運行的重要內容，更是提升城鄉生態文明水平的民生舉措。二是產業化定位。引入市場機制，整合優化行業內各類資源，通過規模效應，帶動垃圾處理相關行業發展，使其成長為環保領域的新興戰略性產業。

基于功能定位，垃圾處理產業化可定義為，以市場為導向，將政府統管的公益性服務事業轉變為政府引導與監督、非政府組織參與和企業運營的企業行為，把被分割成源頭、中間和末端的垃圾處理產業鏈整合成一個完整的產業體系，以實現垃圾處理經濟效益、環境效益和社會效益的最優化。

二、走產業化之路必要性分析

（一）加快轉變環境衛生發展方式的需要

垃圾處理產業化本質在于，從經濟、政治、生態的戰略高度來協調城市與環境、發展與資源的關系，從傳統粗放型發展轉變為依靠科技創新、規模效應的集約型發展，解放和發展生產力；在擴大行業規模時，兼顧結構調整、技術創新和服務升級，推動整個垃圾處理行業的優化整合，不斷滿足城市經濟社會發展的生態需求。垃圾處理產業化是依托新理念、新機制、新技術，轉變環衛傳統發展模式，推進環衛事業科學發展，加快轉變環衛發展方式的必然選擇和有效路徑。

（二）破解制約城市發展難題的需要

隨著我國城市化進程不斷加快，城市發展與人口膨脹、生態污染的矛盾日趨凸顯。有數據顯示，目前我國三分之一以上的城市面臨“垃圾圍城”困局，全國城市垃圾堆存累計占據土地超過5億平方米。就北京而言，全市每天垃圾產生量1.84萬噸，其中七層左右為填埋處理，造成土地資源浪費。垃圾處理產業化通過優化資源配置，有效地解決設施建設資金供給不足問題，有利于縮小政府規模和降低政府成本；采取企業化管理運營和技術工藝創新，實現資源循環利用，有效破解城市發展與土地、水等資源稀缺問題。

（三）發展首都新興戰略產業的需求

按照建設“三個北京”和中國特色世界城市的戰略要求，加強產業自主創新和開發戰略性新興產業是首都經濟發展的方向。近年來，首都公共服務型企業得到了長足發展，對比國外環衛事業發展，首都環衛事業的規模效益、技術水平、產業集中度和貢獻力等還存在差距。垃圾處理產業化就是以產業化模式治理生活垃圾，通過自主創新，建立綜合性、系統性技術體系，促進垃圾處理技術群的進步和升級，從而帶動垃圾分類、清運、分選、再利用、終端處置等整個產業鏈的發展，使其成為首都環保領域的新興戰略性產業，推動首都實體經濟的創新發展。

（四）打造“北京服務”、“北京創造”品牌的需要

按照“優化一產、做強二產、做大三產”的方針，全市積極推進產業融合發展，著力提高服務業發展水平，下力氣培育“北京服務”、“北京創造”品牌。在“走出去”和品牌塑造方面，相比汽車工業、房地產、金融業等市屬企業，市政公用型企業略顯遜色。如，北京環衛集團成立環衛設施投融資公司，開辟了廣東江門、遼寧盤錦、內蒙呼市等垃圾處理項目，在“走出去”方面取得了一些成績。由于受體制機制、資產規模等束縛，北京環衛集團明知垃圾產業前景良好，卻很難在垃圾處理市場上占據優勢。因此，亟需加快環衛體制改革，推進垃圾處理產業化發展模式，做大首都垃圾處理企業集團，在保障城市安全運營的基礎上，進一步塑造首都環衛國企的技術品牌和服務品牌。

三、垃圾處理產業化發展難點

（一）環衛體制機制改革不徹底的阻礙

近年來，國內有些城市進行了環衛管理體制改革，逐漸引入了企業化管理體制，促進了環衛行業發展。但由于受傳統觀念和現行體制的約束，垃圾處理體制的改革還不徹底，在管理模式和運行機制方面突破不大。就北京市而言，主要表現在：區縣環衛事業單位、市屬國企雙軌制并存，兩種體制機制的差異，在某種程度上造成管理職能、業務范圍等職責不清晰，作業質量、經費撥付等標準不統一，難以形成平等市場競爭主體，阻礙了產業化進程。

（二）對環境衛生服務產品認知不到位

由于環衛體制改革不到位，很多地區環衛事業的管理實行事業體制，導致人們對環境衛生服務產品的性質認識不到位，認為垃圾處理就是政府應當提供的純公共服務產品，必然要由政府部門投資建設運營垃圾處理設施。從國外垃圾處理經驗來看，城市環境是一種稀缺性的資源，個體和單位產生了生活垃圾，將垃圾排放到公共環境中，增加了公共費用，必須承擔消除環境污染的責任和義務。

（三）垃圾處理行業規范性制度不健全

盡管國家和地方政府在垃圾處理行業規范方面進行了立法，建立健全了相關制度，但就行業準入退出、市場規則、技術標準、監督監管等方面還需進一步明確和細化。例如，市場準入門檻過低，導致非專業公司甚至一些不符合技術、環保規范的小企業通過低價中標垃圾處理項目，難以保證工程質量和環境效益。技術進步促進機制缺乏，造成填埋工藝等低端技術大量應用，造成土地等資源浪費。另外，監督監管機制、價格機制、政策補貼機制等還存在缺失，難以推進垃圾處理產業化發展。

四、垃圾處理產業化背景下北京環衛集團發展的思考

綜上分析，實行垃圾處理產業化必須從改革管理體制、健全法規制度、培育市場主體、加快技術進步等方面采取積極對策。推進產業化發展的載體是企業，企業是推進垃圾處理產業化發展的主體，只有把產業化發展要求落實到企業，才能確保垃圾處理產業化發展取得實質性進展。而在推進垃圾處理產業化過程中，培育市場競爭主體，發揮其在產業化中的推動作用顯得尤為重要。

由首都環衛市場化體制改革而誕生的北京環衛集團，是國內較早從事垃圾處理專業化企業集團，于2006年在原一清集團、二清集團、四清集團和北清集團的基礎上組建而成，注冊資本9億元，截至2011年底，總資產38.44億元，營業收入14.84億元，擁有職工6557人、環衛車輛1716輛、環衛基礎設施21座，年無害化處理生活垃圾287萬噸，占北京市產量的46%，主要道路作業面積和特殊區域作業面積達1704萬平方米。

合并重組六年來，北京環衛集團按照建立現代企業制度的要求，圍繞功能定位，不斷優化發展戰略、完善法人治理結構、加強技術創新、開拓業務市場、強化集團化管控，在企業做大做強的基礎上，積極引領和推動首都垃圾處理產業化發展。隨著我國環衛體制機制改革不斷深化、首都經濟社會發展水平不斷攀升、垃圾處理產業化不斷推進，十二五期間，北京環衛集團進一步明確戰略規劃目標，重新調整戰略發展布局，積極應對垃圾處理產業化發展挑戰。

（一）圍繞功能定位，轉變環衛發展方式

北京環衛集團合并重組是首都環衛體制改革的重要成果之一。重組以來，集團緊密圍繞“推動環衛事業發展、保障首都安全運營”功能定位，堅定“六個轉變”的發展理念（即從政府職能型服務保障向市場經營型的轉變，從粗放型經營向依靠人才科技集約型發展的轉變，從垃圾設施運營向投融資建設、運營管理、技術研發、裝備制造多元化發展的轉變，從公益性虧損向兼顧市場化盈利的轉變，從提升經濟實力向軟硬實力協調發展的轉變，從國有獨資向股權多元化發展轉變），堅定不移地走市場化、產業化發展道路，在保障城市公共服務職能的基礎上把垃圾處理產業發展成為環保產業實體經濟，完成了從事業單位到企業公司再到企業集團的脫胎換骨，逐步走出了一條市場化發展之路，為首都環衛事業發展增添了活力。

（二）深化企業改革，從單一設施運營轉變為環衛全產業鏈協調發展

垃圾處理產業化的前提和基礎在于培養市場主體。對比國外專業化企業集團，我國垃圾處理企業在垃圾填埋、生物質堆肥、焚燒等單一技術方面不具備競爭力。北京環衛集團科學分析內外發展環境，將培養企業核心優勢重點放在構建較為完善的環衛服務產業鏈，能為客戶提供全產業鏈的、綜合的、區域化、一體化的環衛服務產品。為保持和發展這一競爭優勢，集團將繼續整合優化業務板塊，做大環衛設施投融資板塊，做精環衛設施運營板塊，做強環衛技術研發板塊，做優環衛裝備制造板塊，從發展循環經濟角度，注重多種處理技術綜合運用，積極構建涵蓋垃圾處理全過程的虛擬生態工業園。同時，搭建業務板塊間的溝通協作機制，推進各業務板塊的協同發展，逐步增強集團在產業內的主導權和影響力，努力打造成為國內環衛服務的領先者。

（三）培育核心技術，從技術使用主體轉變為技術開發、技術提供、技術服務主體

從目前市場來看，我國環衛企業還處于成長期，重點關注技術的引進和使用，在核心技術研發方面難以與外資企業競爭。目前跨國大公司開始全面進軍我國的環衛市場，并在技術工藝和市場占有率等方面占據絕對優勢，在賺取巨額市場利潤的同時，還對我國城市管理和國家安全產生重要影響。環衛民族品牌企業如何發展、自主技術如何培養是必須思考的重大課題。面對新形勢、新任務，環衛集團制定了“以點帶面”的技術發展戰略，即依托科技創新重點突破關鍵環節和領域，推進環衛全產業鏈協同發展。繼續完善以研發公司為研發平臺、其他環衛設施為培育基地的技術研發體系。鞏固發展道路清洗、垃圾填埋、生物質堆肥等傳統技術優勢，總結提煉運營經驗，形成一批具有自主品牌的作業標準體系和設施運營規范。注重環衛產業前沿性和關鍵性技術研發，通過自主研發、政產學研用合作，技術引進、消化、吸收、再創新等多途徑，重點突破清潔焚燒、擠壓分選、厭氧發酵、等離子汽化等新技術、新工藝，形成一批具有自主產權的核心技術和產品。促進自主技術的工程化和產業化，延伸集團產業鏈，努力成為具有國際影響力和引領力的環衛行業解決方案供應商。

（四）開拓業務市場，從鞏固首都市場轉變為科學布局大市場

中國垃圾處理市場目前已經形成初步格局，即，外資企業進入一線城市市場，國企、民企積極尋求二、三線城市市場機遇。當前，北京環衛集團積極開拓市場業務，科學合理布局垃圾處理市場。重點保障北京環衛服務存量市場業務，按照精細化管理要求運行首都環衛處理設施，滿足首都經濟社會發展的生態環境需求，同時運用與豐臺區政府“政企”合作模式，積極參與北京市垃圾處理設施投資建設運營，力爭取得更多本地業務市場增量。加快“走出去”戰略步伐，發揮品牌、人才、技術和管理優勢，實施以“中西部、東北地區”為重點，“衛生填埋、生化處理、清潔焚燒”并重的外埠業務市場開拓策略，搶占全國垃圾處理市場。積極開拓國際市場業務，在適當時機進入境外市場。力爭“十二五”末呈現“立足北京、輻射全國、走向國際”的市場布局。

（五）強化企業管理，從企業化運營轉變為集團化經營

企業實體具有較強市場競爭力的基礎在于強化內部經營管理。根據企業跨越式戰略發展需求，北京環衛集團把集團化經營作為強化內部管理的重要措施，按照現代企業制度和產業化的要求，堅持機制創新，積極發展職責界限清晰、業務協同發展的環衛設施投融資、設施運營、技術研發、裝備制造等四個專業化公司，逐步建立與環衛全產業鏈格局相適應的管理體系和組織機構。著力強化集團的戰略管理、結構調整、資源配置功能。健全成本控制機制，構建風險預警和防控體系，提高運營管理效率和投資效益。增強市場營銷理念，搭建市場營銷平臺，積極推進各業務板塊間的協同營銷，進一步提升企業盈利能力。

（六）實施人才戰略，從單純人才使用轉變為戰略性人才開發

人才競爭是企業競爭的最本質內容。根據企業戰略發展任務，北京環衛集團將大力實施人才強企戰略，積極推行戰略性人力資源管理，著力培養引領和支撐企業戰略發展的關鍵人才，提升其對企業改革發展的戰略支撐能力。加快環境工程、清潔焚燒、電氣工程、汽車工程、經濟管理等專業隊伍建設，著力培養一批具有環衛技術業務發展前沿水平的高級專家人才。加速培養戰略管理、項目開發、市場營銷等人才，努力造就數量充足、結構合理、素質較高的人才隊伍，保障企業科學發展。

（七）履行國企職責，從保障首都環衛服務轉變為引領產業化發展方向

國內外實踐表明，垃圾處理產業化推動了循環經濟發展，調整了城市產業結構，推進了城市公用事業深化改革。作為首都最大的國有獨資環衛專業化企業集團，北京環衛集團將進一步鞏固和擴大首都環衛體制機制改革成果，在保障首都環境衛生服務的基礎上，引領和引導環衛事業改革發展的方向。從首都經濟社會發展戰略大局來思考垃圾處理產業，從生態、環保、能源的大視角來審視、看待和做好垃圾處理，充分發揮垃圾處理的經濟效益、社會效益和環境效益。積極探索垃圾處理產業發展新模式，調整環境衛生服務產品結構、加強核心技術研發、提升行業標準水平，通過產品、技術和標準的引領和示范，積極推動垃圾處理產業化發展，努力將垃圾處理產業培育成為首都環保產業的重要支柱之一。在環衛基礎設施“走出去”的基礎上，注重將首都環衛國企運營管理經驗和獨特的環衛國企文化“走出去”，發揮品牌優勢，引領環衛行業的運營管理模式和文化發展方向。

參考文獻：

[1]熊孟清，等.垃圾處理產業化的內涵[J].再生資源與循環經濟，2009（5）：34-36.

（責任編輯：趙靜）