城市基本公共服務評價與政策建議

隨著科學發(fā)展觀的深入人心和社會主義和諧社會的深入構建，公共服務作為政府的重要職責之一，其重要性日益凸顯。黨的十八大強調(diào)：“必須從維護最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務體系，加強和創(chuàng)新社會管理，推動社會主義和諧社會建設。”2012年7月國務院印發(fā)了《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》，為未來五年乃至更長一段時期構建國家基本公共服務體系提供了綜合性、基礎性和指導性意見。中國社會科學院經(jīng)濟與社會建設研究室與華圖政信公共管理研究院組成聯(lián)合課題組，從2010年開始對基本公共服務力進行研究，研創(chuàng)了基本公共服務力評價指標體系，在全國廣泛調(diào)研的基礎上出版《公共服務藍皮書》。2012年，課題組在全國38個主要城市發(fā)放問卷27000份，回收有效問卷25115份。通過問卷的系統(tǒng)深入分析，發(fā)布2012年全國38個主要城市公共服務滿意度評估情況，研創(chuàng)了GDP對公共服務滿意度杠桿指數(shù)、公共服務滿意度上升指數(shù)、公共服務滿意度發(fā)展指數(shù)等評價工具，并結合評估成果和調(diào)研結論，為國家基本公共服務建設提出了相關的政策建議。

■高度重視城市基本公共服務滿意度評價，把評估結果以及基本公共服務滿意度上升指數(shù)和要素發(fā)展指數(shù)等指標作為政府政績考核的重要內(nèi)容和硬性指標。

■將“經(jīng)濟性”導向轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)濟性、社會性、效率性”導向，淡化GDP在政府政績考核中的比重。

■把公眾對基本公共服務要素的關注度作為改善民生的晴雨表。

■盡快制定并出臺基本公共服務的國家標準與指標體系。

一、GDP對基本公共服務滿意度的杠桿指數(shù)評估

20世紀70年代，美國經(jīng)濟學家查德·伊斯特林（R.Easterlin）在其著作《經(jīng)濟增長可以在多大程度上提高人們的快樂》中提出了伊斯特林悖論，又稱為“幸?！杖胫i”或“幸福悖論”，即為什么更多的財富并沒有帶來更大的幸福？受到伊斯特林悖論的啟發(fā)，通過基本公共服務滿意度調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，更多的GDP并沒有帶來人們對公共服務更多的滿意度。這促使進一步深入思考經(jīng)濟發(fā)展與公共服務滿意度之間是否存在內(nèi)在關聯(lián)？如果有，這種關聯(lián)又是什么？

自2000年以來的十年，中國GDP增長率年平均值高達10.46%，到2011年，中國GDP總量首超日本成為世界第二，經(jīng)濟勢頭不可阻擋。經(jīng)濟發(fā)展以增進社會財富和社會福利為目的，但如果經(jīng)濟增長中相當?shù)姆蓊~用以彌補無效投資和浪費，致使GDP數(shù)值的增多而非人民生活和福利水平的提高，就違背了發(fā)展經(jīng)濟的目的。長期以來，人們錯誤地把GDP的增長等同于社會發(fā)展，而GDP以外的諸如文化體育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等公共服務工作都被有意無意地忽視甚至放棄。這樣做導致的結果就是，經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展不協(xié)調(diào)，伴隨GDP的不斷增長，民眾的生活滿意度并沒有隨之提高。發(fā)達地區(qū)最近幾年的發(fā)展實踐也驗證了這個結果。

從公共服務滿意度的調(diào)查結果來看，很多地方GDP排名不高，但滿意度很高。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，就城市的GDP與滿意度排名之間的關聯(lián)來看，從表1得出，GDP與滿意度之間不存在直接的關系，比如拉薩GDP排名38位，滿意度排名第1，滿意度與GDP排名相差37位；廈門GDP排名25位，滿意度排名第2，滿意度與GDP排名相差23位；?？贕DP排名37位，滿意度排名第16位，滿意度與GDP排名相差21位；珠海GDP排名第31位，滿意度排名第13位，滿意度與GDP排名相差18位……

由此可以看出，高GDP并不意味著高公共服務滿意度。但是經(jīng)濟建設作為社會建設的物質(zhì)基礎，一定會對社會建設和公共服務產(chǎn)生巨大作用。為了揭示這種撬動作用，我們提出了GDP對公共服務滿意度杠桿指數(shù)（以下簡稱“GDP對滿意度杠桿指數(shù)”）的概念。力圖通過對GDP和公共服務滿意度之間的定量分析，著力研究如何通過科學有效的投入，夯實基本公共服務，在有限GDP的前提下，實現(xiàn)有限GDP的杠桿作用，用少量的GDP獲得更高的社會滿意度和幸福指數(shù)？這也是我們提出GDP對滿意度杠桿指數(shù)概念的初衷。GDP對滿意度杠桿指數(shù)是通過模型“滿意度得分/ln（GDP值）”得出。

因為滿意度得分是百分制，與城市GDP值在量綱上差距較大，為了消除這種差距，在不影響模型結果的情況下，采用計量上常用的取對數(shù)的方法對GDP值進行處理。這個模型衡量的是GDP與公共服務滿意度之間的關系，所代表的是GDP對于公共服務滿意度的杠桿作用。其值越高，表明在一定的GDP水平下，城市公共服務滿意度越高。GDP對滿意度杠桿指數(shù)在一定程度上也反映了經(jīng)濟發(fā)展水平與社會發(fā)展的協(xié)調(diào)性，指數(shù)越高，表明二者的協(xié)調(diào)性越好。

通過把38個城市的基本公共服務滿意度情況和其2011年的GDP進行了關聯(lián)性分析，制成表1，并進行了排名，結果顯示，拉薩、廈門、海口等城市GDP對滿意度的杠桿指數(shù)比較高，分列前三名，尤其是拉薩，其值比第二名超出很多。

二、城市基本公共服務力滿意度上升指數(shù)評估

一個城市的市民對政府提供基本公共服務的滿意度不是一成不變的，受政府重視程度、投入規(guī)模、服務質(zhì)量和效率的影響，在不同時間點，城市基本公共服務滿意度的評估結果會發(fā)生比較大的變動。如果一個城市持之以恒地高度重視公共服務建設，不斷增加公共服務投入，不斷提升公共服務質(zhì)量和服務效率，那么這個城市的公共服務滿意度就會不斷上升。相反，如果一個城市只是基于制造政績的角度，投機性地增加公共服務投入，而不是持續(xù)重視和不斷投入，那么即使這個城市曾經(jīng)創(chuàng)造過滿意度的輝煌，那也只是暫時的。從公共服務滿意度的調(diào)查結果來看，2012年全國38個主要城市公共服務滿意度得分及排名相對于2011年大多數(shù)都有變化，在滿意度得分方面，普遍較去年有所提高，只有少數(shù)個別城市略有下降。在排名方面，有些城市在這兩個調(diào)查期內(nèi)，排名變化較大，2011排名靠前，但在2012年的調(diào)查中，排名卻有大幅下降，有些城市則正好相反，表現(xiàn)出了良好的發(fā)展態(tài)勢。

因此，為了更好地呈現(xiàn)和評估不同城市在基本公共服務滿意度方面的提升情況和進步程度，我們提出了“城市公共服務滿意度上升指數(shù)”（以下簡稱“城市上升指數(shù)”）這一概念。城市上升指數(shù)是通過模型“（當年城市公共服務滿意度得分－上一年城市公共服務滿意度得分）/上一年城市公共服務滿意度得分”得出，表示某城市的公共服務滿意度得分相對于上一年度的上升幅度。某個城市的公共服務滿意度上升指數(shù)越高，表明這個城市在公共服務滿意度方面取得的進步越大，提升的越快。反之，則進步較慢，甚至有退步。

例如，上海市2012年的城市上升指數(shù)為0.24，表明上海市的基本公共服務滿意度得分相對于2011年提高了24%。這個模型強調(diào)的是某一城市在一定時間段里公共服務的上升程度，其值越高，表明城市公共服務力在這個時間段內(nèi)取得了更好的發(fā)展。從長期來看，城市上升指數(shù)表現(xiàn)了公眾對城市公共服務滿意度的變動趨勢，在一定程度上反映了城市公共服務力發(fā)展的穩(wěn)定性。

通過對全國38個主要城市基本公共服務城市上升指數(shù)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，上海、天津、拉薩、南京、廈門、沈陽、福州、太原、大連、武漢這10個城市上升指數(shù)最高，與名次進步最高的上海、天津、南京、福州、呼和浩特、沈陽、昆明、成都和武漢等十個城市，并不完全一致，但大部分具有一致性。單說上海的進步明顯，認為與2010年世博會對上海的影響有緊密關系，對于環(huán)境、交通、公共安全一定增分不少。反過來看，名次變化落差比較大的有鄭州、汕頭、西寧、哈爾濱、銀川、南昌、北京、珠海、南寧和青島等十個城市，排位變動都在6名以上，最大落差有27名。

另外，將城市滿意度上升指數(shù)范圍擴大，我們也可以得出區(qū)域的滿意度上升指數(shù)。我們選取東部、中部和西部劃分角度來呈現(xiàn)區(qū)域性滿意度的上升指數(shù)。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看到，三個區(qū)域并沒有太大差異，滿意度上升指數(shù)基本一致，中部稍低于另外兩個區(qū)域。

三、基本公共服務力發(fā)展指數(shù)評估

城市基本公共服務主要包括社會保障和就業(yè)、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、公共安全、基礎教育、住房保障、公共交通、城市環(huán)境、文化體育、公職服務九個基本方面。公眾對這九個方面的在不同時期的滿意程度是不同的。從公共服務滿意度的調(diào)查結果可以發(fā)現(xiàn)，2012年公眾對基本公共服務各要素的滿意度較2011年變化較大（見圖1）。2011年最高滿意度文化體育在2012年得分下降了11.6分，而2011年滿意度最低三項公共安全、公共交通、基礎教育分別上升了15.55分、7.07分和 6.71分。在排名方面，公共交通由2011年的第2名下降到第8名，社會保障與就業(yè)則由去年的第9名上升至第5名，這些都表明了公眾對基本公共服務要素的滿意度隨著時間的變化而變化著。

為了更好地呈現(xiàn)城市基本公共服務不同要素的滿意度的變化情況，提出“城市基本公共服務要素發(fā)展指數(shù)”（以下簡稱“要素發(fā)展指數(shù)”）這一概念。要素發(fā)展指數(shù)是通過模型“（當年要素滿意度得分－上一年要素滿意度得分）/上一年要素滿意度得分”得出，表示公共服務要素滿意度得分相對于上一年度的上升幅度。

例如2012年社保就業(yè)的發(fā)展指數(shù)為0.453，表明2012年社保就業(yè)的滿意度相對于2011年提高了45.3%。這個模型以國家作為一個整體，強調(diào)的是城市基本公共服務的不同要素在某一時間段的發(fā)展程度，側(cè)面反映了在一定時間段中，基本公共服務這一要素取得的進步，其值越高，表明我國在這一基本公共服務要素的工作在這個時間段內(nèi)取得了更好的發(fā)展，獲得了更好的效果。從長期來看，要素發(fā)展指數(shù)在一定程度上反映了我國在這一要素上總體發(fā)展的穩(wěn)定性。

我們對2012年城市基本公共服務九大要素的滿意度發(fā)展指數(shù)進行了測算和排序。研究表明，城市基本公共服務總體滿意度提高，社保就業(yè)、住房保障、基礎教育、公共安全等方面人民群眾滿意度顯著提高，這表明地方政府的基本公共服務力得到了逐步提升，社會管理水平不斷優(yōu)化。但是，提高幅度有限，距離群眾非常滿意的公共服務力水平，依舊還有很大空間。通過對2011年和2012年基本指標的滿意度比較來看發(fā)展指數(shù)的變化。文化體育、公共交通和城市環(huán)境發(fā)展指數(shù)為負，就意味著滿意度下降，而社保就業(yè)、住房保障、基礎教育和公共安全的發(fā)展指數(shù)優(yōu)良。這充分表明在社保就業(yè)方面，政府在應對就業(yè)壓力的情況下，積極扶持微型企業(yè)發(fā)展政策對就業(yè)起到了良好的推動作用。

另外，將要素滿意度發(fā)展指數(shù)分解在區(qū)域水平，得到區(qū)域范圍的要素滿意度指數(shù)。選取東部、中部和西部劃分角度來呈現(xiàn)區(qū)域性要素滿意度發(fā)展指數(shù)。正數(shù)為上升，負數(shù)為下降，總體上是上升多于下降。我們可以看到，三個區(qū)域在公共交通、環(huán)境保護與公職服務三個方面體現(xiàn)為下降居多，其他基本公共服務滿意度都有所上升。

四、政策建議

綜觀2011-2012年38個主要城市基本公共服務滿意度評估結果，發(fā)現(xiàn)，與2010-2011年的結果相比，2012年的各項要素中有六大要素滿意度得分明顯上升，38個城市當中，有37個城市滿意度得分提升，唯有一個城市得分下降0.12分，這表明，相對于去年，城市基本公共服務滿意度明顯提高呈上升趨勢。但是總體滿意度還比較低，且各要素之間的滿意度不夠均衡。這表明，城市基本公共服務的水平和質(zhì)量逐步提升，但是，總體水平不高，提升空間很大。

（一）高度重視城市基本公共服務滿意度評價，把評估結果及基本公共服務滿意度上升指數(shù)和要素發(fā)展指數(shù)等指標作為政府政績考核的重要內(nèi)容和硬性指標，將“經(jīng)濟性”導向轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)濟性、社會性、效率性”導向，淡化GDP在政府政績考核中的比重。按照《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》的要求，績效評價是完善基本公共服務體系迫切、重要且關鍵的一環(huán)?；竟卜諠M意度是判斷基本公共服務力的根本標準，基本公共服務滿意度城市上升指數(shù)體現(xiàn)了一個城市在一定時間段里滿意度的上升程度，反映了公共服務力的提高，可以用該指標來考核不同城市?；竟卜諠M意度要素指數(shù)體現(xiàn)了一個公共服務要素在一定時間段里滿意度的上升程度，反映了某個公共服務產(chǎn)品的質(zhì)量改善和效率提升，可以用該指標來考核提供公共服務的不同政府職能部門。建立公眾參與、民生導向的績效評估體系，對政府在保障和改善民生方面形成一種約束機制，有助于把轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、公共服務變成政府實實在在的基本職責。

（二）高度重視對基本公共服務力的第三方評估，并通過對評估過程進行檢查督導，對評估結果進行實際運用等方式將其制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。當前，政府基本公共服務績效評估很多是由統(tǒng)計部門在開展工作。第三方權威評估機構缺失，民意調(diào)查數(shù)據(jù)即使科學準確，政府也不采納，使得政府績效評估缺乏公信力。因此，建議貫徹落實《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》的要求，“積極開展基本公共服務社會滿意度調(diào)查。鼓勵多方參與評估，積極引入第三方評估”，重視具有一定權威性和研究能力的第三方機構，規(guī)范其評估行為，重視其評估結論，并將其運用到公共服務建設的實際工作當中。

（三）高度關注GDP與公共服務滿意度的杠桿指數(shù)，提高公共服務方面財政投入的質(zhì)量和效率，進一步提升經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)性。調(diào)查顯示，有的城市GDP很高，但滿意度不高，有的城市GDP不高，但滿意度很高。對于后者來說，其中的原因要么是GDP在公共服務中的投入不夠，要么投入的效率不高。因此，要不斷提升GDP對公共服務滿意度的杠桿指數(shù)，使經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，有效破除“伊斯特林悖論”（更多的財富并沒有帶來更大的幸福）。提升GDP對滿意度杠桿指數(shù)的關鍵是增加公共服務方面財政投入的規(guī)模、質(zhì)量和效率，把“投入導向”和“結果導向”相結合。

（四）在逐年增加公共服務方面財政投入的同時，切實提高投入的質(zhì)量和效率。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公共服務財政投入占GDP比重與滿意度得分呈負相關關系。為了進一步檢驗這個結論，對2010年公共服務方面財政投入占GDP比重的部分數(shù)據(jù)2與滿意度利用統(tǒng)計軟件進行相關分析，結果顯示，兩者的確呈顯著負相關關系，相關系數(shù)為－0.464（在0.01水平（雙側(cè)）上顯著相關）。但這并不意味著提高滿意度不需要財政投入，而是說明有些城市在公共服務方面財政投入的質(zhì)量和效率不高，花了錢也沒有讓老百姓滿意，但也有城市在公共服務投入方面的質(zhì)量和效率很高，少花了錢，多辦了事，這與GDP對滿意度的杠桿指數(shù)評估是內(nèi)在一致的。

（五）把公眾對基本公共服務要素的關注度作為改善民生的晴雨表。公眾對基本公共服務要素的關注度反映了公眾在公共服務要素方面的需求程度。調(diào)查顯示，公眾對基本公共服務各要素的關注和需求存在明顯差別。2011年與2012年兩次調(diào)查結果進行比較分析，發(fā)現(xiàn)公共服務各要素關注度的趨勢總體一致，但存在細微差別。社保就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障均是公眾最關注的前三項，其關注度遠高于其他幾個要素，而文化體育和公職服務的關注度則較低。但公眾最關注的公共服務要素有所變化，2011年公眾最關注的是住房保障，2012年公眾最關注的是社保就業(yè)。關注度的這些調(diào)查結果對于政府進一步明確公共服務的戰(zhàn)略方向和工作重點有重要的參考價值。根據(jù)關注度的變化，即需求程度的變化，及時調(diào)整公共服務的工作重點，有利于避免重復建設，避免“服務過當”或“服務不及”，從而真正提升公共服務的效率和效果，提升公共服務滿意度。

（六）建議相關政府部門按照《中華人民共和國政府信息公開條例》的要求，對允許公開的基本公共服務力評價指標體系所涉及的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的相關信息進行公開。我們在調(diào)查和評估的過程中發(fā)現(xiàn)，政府在基本公共服務各領域尤其是住房保障、社會保障和福利以及社會服務等方面的數(shù)據(jù)存在以下問題：部分應該可以公開的數(shù)據(jù)沒有公開、以年鑒為載體所公開的數(shù)據(jù)非常滯后（通常滯后2-3年）、公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不一致，數(shù)據(jù)打架情況比較嚴重、申請政府信息公開的渠道不暢等問題。建議相關政府部門及時公開包括各級政府的年度公共服務財政投入的使用和決算情況，醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、公共交通、公共安全、社保就業(yè)、基礎教育、環(huán)境保護、文化體育、公職服務等公共服務各領域的年度工作規(guī)劃、財政投入和發(fā)展驗收情況在內(nèi)的信息，保證評估應用數(shù)據(jù)的全面性和有效性。

（七）不能以城市人口規(guī)模大、地理區(qū)位偏為借口，為基本公共服務滿意度不高尋求托詞。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基本公共服務的滿意度與城市人口規(guī)模、地理區(qū)位無直接對應關系。事實上，通過計算，西部城市滿意度平均得分比中部城市高0.59分。另外，利用統(tǒng)計軟件SPSS對人口規(guī)模和基本公共服務滿意度進行了相關分析，結果顯示，兩者之間不存在顯著相關性。

（八）盡快制定并出臺基本公共服務的國家標準與指標體系，積極推進評估業(yè)務外包，向有權威、高質(zhì)量、負責任的第三方獨立機構購買服務。當前，《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》對基本公共服務的范圍做出了界定，但尚未制定統(tǒng)一的政府基本公共服務力評價指標標準體系，從而會制約規(guī)劃的進一步貫徹落實，影響政府基本公共服務力的提高。因此，要按照《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》的要求，加強對規(guī)劃實施情況的跟蹤分析，以開展全國基本公共服務水平綜合評價為重要手段，制定評價指標體系和評價方案，牽頭組織開展中期評估和終期評估，并向國務院提交評估報告，以適當方式向社會公布。公共服務水平綜合評價推薦業(yè)務外包，向社會第三方機構購買服務，防止政府既當運動員，又當裁判員，自己評價自己，自說自話。

注：1.本文所有數(shù)據(jù)均來自《公共服務藍皮書——中國城市基本公共服務力評價（2011-2012）》，社會科學文獻出版社2012年版。

2.由于數(shù)據(jù)的可獲得性，此數(shù)據(jù)只包含了2010年公共安全、基礎教育、社保就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護和文化體育等六個方面的財政投入占GDP比重，北京、拉薩、蘭州、貴陽、珠海、上海、汕頭、石家莊等城市因為部分數(shù)據(jù)缺失，未作分析。數(shù)據(jù)均來自《中國統(tǒng)計年鑒2011》。

（責任編輯：黃荔）