上海政府購買公共服務的進展和思考

政府購買公共服務是指政府將本來自身直接為社會發展和人民日常生活提供的服務，現在直接交給社會組織，并根據該社會組織提供的數量、質量支付服務費用。顯然并不是所有的政府服務購買行為都屬于“政府購買公共服務”，必須具有四方面條件：政府作為購買方、社會組織作為承包方、購買標的本屬于政府的公共服務、購買資金主要來源于政府財政。按照學界公認的理解，政府購買公共服務具有新公共管理理論、新公共服務理論和善治理論發展的多重特點：一是由于政府和市場的雙重失靈，已不能有效滿足社會工作、社區發展、社區矯正、環境保護等諸多社會的新興需求，逐步要求社會組織參與到公共服務中來；二是政府購買有利于改善服務質量、提高公共服務效益，促進公共政策體系建設，轉變政府角色和職能；三是政府購買可促進公共服務均等化，優化資源配置，促進社會公平，達到社會各方利益協調。

西方踐行政府購買公共服務已超過一個世紀，在我國開展是近二十年的事情。我國政府購買公共服務首先發端于上海，其實踐取得很大成績，主要表現在類別多、范圍廣、發展速度迅猛，注重平臺建設，推進社會組織的發育，公共服務覆蓋范圍逐步從城區向鄉村延伸，但也存在問題，主要體現在合法性不足、無清晰完善的程序、多數屬于崗位購買模式、獨立競爭性購買比例仍然較少。這些不足也反應了全國層面問題，需要大量的體制改進和社會組織培育以及宏觀環境改善。

一、上海政府購買公共服務歷程

早在1988年，上海就開始實施政府購買就業崗位，購買培訓成果等中介服務的事情，但真正意義上的向社會組織購買公共服務還是在20世紀90年代[1]。1995年，上海浦東新區社會發展局興建了羅山市民休閑中心，為了提高休閑中心管理效率，該局不采取依靠街道辦事處和居委會等傳統社區組織管理模式，而是通過協商，委托給了上海基督教青年會，由其為當地居民提供社會交往、社會教育、文化娛樂、體育健身、享受公共福利服務的公共場所。這種購買打破過去只向市場企業購買服務的模式，公共服務供給主體走向多元，而政府購買服務由此第一次進入實踐。2000年，上海又率先改革社會管理體制，提出政府購買公共服務的要求。緊接著盧灣等6個區12個街道開展依托養老機構進行居家養老試點工作，并逐步從養老、社區衛生擴展延伸到就業、計劃生育、文化、教育等領域甚至整體化的運營。2002年，普陀區長壽街道成立民間組織服務中心，通過向民間組織購買服務方式探索社區民間組織管理模式，這種卓越探索使其在2008年獲得中國地方政府創新獎，2009年又獲得首屆上海慈善獎。2003年，上海市政法委按照“政府主導推動、社團自主運作、社會多方參與”的總體思路，組建新航、陽光、自強三個民辦非企業組織，從事禁毒、社區矯正、社區青少年事務管理工作[2]。2005年，浦東社會發展局引進民辦非企業性質的 “上海成功教育管理與咨詢中心”，管理新區的郊區學校東溝中學，并以契約方式委托新城教育事務所，按照“安全、規范、質量”的要求，對全區23所民工子女簡易學校進行監管。2006年，盧灣區提出基層社區應有社區文化中心建設，打浦橋社區文化服務中心作為試點單位與民辦非企業的華家社區服務管理中心簽訂了購買協議，打浦橋社區的公共財政投入包括：硬件設施投入、實體運行日常費用以及人員費用等，華愛社區服務管理中心負責日常運營和管理[3]。

2006年，上海浦東新區又與民辦海川學校、陽光慈善救助社、街道老年協會等8家民間組織簽訂購買服務協議，后又與32家培訓機構簽訂政府購買職業技能培訓成果協議。此后政府購買公共服務資金規模和項目類型迅速擴張。2007年，浦東民政局安排3000萬元資金，將30多個公共服務項目委托100余家有資質的社會組織、中介機構。2008年，上海靜安區購買上海靜安公益場所管理服務中心的社會服務，對靜安區免費開放的14個學校、29個籃球架和昌平路上新建的籠式足球場實施場地管理，主要在秩序維持、保潔、體育指導、預約等各方面事務[4]。

二、上海購買公共服務的主要特點

（一） 類別多、范圍廣、發展速度迅猛

發達國家購買公共服務包括教育、文化、公共衛生、社區、養老、就業等，美國政府購買的公共服務甚至包括了道路修建、治安消防。我國由于社會組織發育程度不健全，有資質的公共服務提供者數量較少，導致公共服務領域、規模和范圍都異常狹窄。總體說來，上海政府公共服務購買雖涉及行業性服務與管理類行政事務，但主要集中在社區服務與管理類，可參見表1［5］。

從地域上看，上海市浦東新區的政府購買發展最成熟和完善，不但第一個進行公共服務購買實踐，還制定了一系列規范化文件，譬如《關于促進浦東新區社會事業發展的財政扶持意見》、《著力轉變政府職能，建立新型政社合作關系的指導意見》、《關于促進浦東新區民間組織發展的若干意見》及《浦東新區關于政府購買公共服務的實施意見（試行）》等等，在購買過程中還委托第三方對社會組織項目進行合作審查，并跟蹤了解社會績效評估，最關鍵的是將購買公共服務的資金納入財政預算，保證了資金的穩定。目前浦東新區購買公共服務的種類已達18大類、68子項目。

上海市政府購買服務實踐的資金支付方式呈多樣化：一是專項業務基金。如2009年上海市民政局與區縣民政局兩級福利彩票公益金出資，以上海市社區服務中心作為招投標平臺，按比例配套使用福利彩票公益金，購買社區安老、救濟、扶優、助殘服務以及其他社區服務。還有，上海市經委從2005年起年均10%左右遞增1000萬元專項基金，用于購買行業協會服務。二是預算外資金。如虹口區四川北路街道每年投入3000多萬元，用于購買社會組織在社區文化體育方面的服務；三是財政預算。除浦東外，閔行區每年財政用于政府購買社會服務的資金達1000萬元。

（二）注重平臺建設，推進社會組織的發育

政府購買公共服務實踐說明從單一中心向多中心治理，政府與市場、社會契約或者伙伴關系已是大勢所趨。政府購買公共服務需要相應的實現機制，這就是平臺作用。譬如普陀區將全區300多家社會組織的日常管理、黨建工作和婚介機構監督及家庭收養的評估等職能轉移給區、街道、鎮社會組織服務中心。還譬如浦東區積極搭建政社合作互動平臺，構建市民中心，任何重大決策、事項都通過該中心提前征詢意見，政府與市民、政府與社會組織、政府與企業交流和互動都在平臺交流，而這個中心運營也由政府購買浦東區社工協會服務實現。2008年，上海浦東公益組織發展中心通過公開競標方式獲得三林世博家園市民中心托管權利，政府采用整筆撥款方式投入，三林世博家園市民中心現已成為上海最大社區服務中心，并成為全國社區服務中心的示范窗口[6]。2007年，靜安區區委、區政府及時提出對靜安區社會組織實行樞紐式管理的構想，即發揮聯合性社會組織作用，以政府委托授權的形式，對區、社區（街道）、系統社會組織實現歸口管理和服務，形成了“1+5+X”民管民的樞紐式管理機制，其中“1”是指靜安區社會組織聯合會，“5”指全區五個街道的社會組織聯合會，“X”指全區各行業條件的社會組織聯合會， “1+5+X”已經成為培育和服務各社會組織的平臺[7]。政府購買公共服務不僅實現了公共物品供給多元化，還推進了政府職能轉型，進而促進市場和民間組織發展。根據上海民政局統計，上海已注冊的社會組織高達10200多家，而未經注冊草根組織更無法統計，但提供公共服務的社會組織非常稀少。為此，浦東新區根據自身特殊情況做出積極努力，推動成立了社區專業服務組織（上海公益社工師事務所）、綜合治理類社工組織（中致社區服務社），促進了社會工作職業化、專業化，還制定了專門性的社會組織扶持政策，對行業協會、民非單位的培訓機構和養老機構，從建設、運營等方面予以資金支持。目前浦東新區各類社會組織總數超過660余家，備案群眾團體3000多個。上海市黃浦區2007年登記民間組織373個，其中社團95個，民辦非企業單位278個，購買服務主要集中在了國家職業技能鑒定培訓項目和社區為老服務項目上。

（三）購買的公共服務覆蓋范圍正逐步從城區向鄉村延伸

政府購買公共服務主要集中在城區，但是隨著城鄉統籌發展和郊區城市化，鄉村的公共服務需求也在提升，這也需要政府通過購買形式予以實現。這種購買要實現成本—效益的有效性需要幾個條件：地方政府有財力購買公共服務、地方政府有購買公共服務的主觀意愿、地方有相應的社會組織為政府提供其所要購買的服務且形成競爭性市場。滿足這些條件的鄉村地區并不多，但上海發達的服務體系為城鄉融合提供了條件。上海松江區為了讓村民享受方便、快捷、優質、廉價的公共服務，全面推行小超市、小戲臺、小藥箱、小學校、小窗口、小交通“六小工程”，但與城區社區公共服務不同的是，“六小工程”提供服務的載體是村委會、學校等組織機構，如小學校是通過政府購買培訓機構服務的形式，有計劃、有步驟、有針對性地開展實用性人才培養，著力提供農民市場就業競爭能力[8]。上海浦東新區對涉農社會組織給予4萬元的開辦經費、運行費和房租補貼，以推進鄉村公共服務提供的多樣化。上海奉賢區購買公共服務主要集中在“區域型政府補貼培訓項目”，如養老服務、老年活動室和服務社，財政支付其服務員崗位和保險費補貼，解決了老年富余勞動力就業的同時，也滿足了多樣化的社會生活需求。此外，上海還準備在有條件的鄉鎮和區縣推行社區保潔、居家養老、社區教育、外來人口管理與服務、中介機構的評估鑒定等方面公共服務的政府購買。

總體說來，上海通過對社會組織公共服務的購買，使政府的改革意識和競爭觀念得以加強，工作效率和服務質量進一步提升，政府在逐步減少事務性工作的同時，也提高了經費的使用效益。

三、上海購買公共服務的不足之處

作為舶來品的政府購買公共服務在全國各地的實踐各有千秋，上海的購買工作主要是面向社會組織進行，其購買過程的缺陷和不足具體表現在：

第一，面臨合法性問題。我國的法律法規并無政府購買公共服務的明確規定，2002年6月國家出臺的《政府采購法》規定的采購范圍為，依法指定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。雖然“服務的行為”包括公共服務，但對服務的理解僅限于政府自身運作范圍，比如后勤、信息化維護等等，而政府為公眾提供的服務并沒有納入政府采購的范圍。上海市意識到這一問題，一些區縣為此做出了改革。除上述提及的浦東新區規范性文件，2008年，靜安區民政局、財政局共同下發《關于靜安區社會組織承接政府購買（新增）公共服務項目資質的規定》，對購買服務的流程、評估和標準做了規范。2010年，閔行區人民政府轉發了《規范政府購買社會組織公共服務實施意見（試行）的通知》等規范文件。但是全市層面的政府購買公共服務的制度尚未建立，規范化操作辦法還未形成。這一點明顯落后于深圳。深圳修訂了《關于加強社會工作人才隊伍建設推進社會工作發展的意見》、《政府采購社工服務合同》、《社工機構行為規范指引》、《政府購買社工崗位需求規定》等文件，明確確立實施范圍、購買方式、服務供應方資質和能力，強化項目評估，嚴格評估標準，落實資金保障及合理安排資金，并要求加強過程管理[9]。上海市應加快修訂《上海市政府采購管理辦法》，制定相應規范文件，為政府購買服務提供法律依據。

第二，尚無清晰完善的程序。購買公共服務應有清晰完善的制度程序，譬如服務范圍、資質標準、預算管理、合同樣式[10]，以及多元、公正、科學的評估體系。上海購買公共服務范圍雖大體確定，但預算管理和評估體系方面嚴重不足。預算管理方面，雖然2012年上海市準備從公共衛生、公共教育、公共文化體育、就業服務等若干領域試行“政府采購、合同管理、審計評估方面、信息公開”，但總體未納入財政預算。支付方面，上海基本采取“市級政府出政策，區（縣）級政府出資金”方式，雖然經費都是政府支付但市級財政統一撥付和區縣財政撥付意義顯然不同。區縣財政撥付意味著委托方和受托方直接掛鉤，很容易促使區縣政府在“強政府、弱社會”格局下直接干預社會團體內部事務和具體工作方式；而如果由市財政統一支付，那么區縣政府就會更加關注實際績效。評估體系上，上海基本處于“誰購買、誰評估”的境況。如何參考發達國家經驗引入第三方評估體系，構建專業化評估指標體系仍需探索。

第三，多數政府購買屬于崗位購買模式。政府購買公共服務一般有兩種模式：一種是購買崗位。譬如各類協管員，保潔、保綠、保安等公益性崗位；一種購買公共服務。譬如公共廁所、公園、新建區域綜合性公園、居住區配套公園整體運營。發達國家公共服務多是項目形式，即社會組織承接的項目越多從政府部門獲得，購買費用越多。上海多采取購買崗位形式，各類專業文員、社會工作者和輔助管理人員（包括協管員）隊伍，分布在“條”和“塊”、行業和基層，人數眾多、規模龐大，其中與弱勢社會群體有密切關聯，主要著眼于為他們提供就業機會，這些崗位的經費支出為人均4萬元。由于購買經費和服務質量、效益以及項目多少無特別關系，而是與人數相關，長期實施必然造成效率低下、質量受損，當政府提出細化要求必然面臨經費不足問題[11]，最終導致的結果就是政府購買公共服務的政治意義大于經濟社會意義[12]。

第四，獨立競爭性購買比例仍然很少。政府購買公共服務按照競爭程度、主體間關系大體可分為三種模式：獨立非競爭性購買、依賴非競爭性關系、獨立競爭性購買。競爭程度最直觀表現就是公開競標，相較于其他地區，上海購買形式已經多樣化，譬如單一來源采購、委托管理、項目申請、意向性談判、資助、憑單等等，但公開競標占全部公共服務比例不足。雖然浦東出臺了《浦東新區關于政府購買公共服務的實施意見（試行）》，對政府購買公共服務有明確規定，但真正意義上公開競標數量依然很少。主體間關系即政府和社會組織關系是獨立性還是依附性，即是否屬于形式性購買，主要看社會組織是不是政府推動成立，是否需要政府經費支持其自身活動。一些學者認為上海政府購買公共服務并不是購買而是政府“給”的，主要是指社會組織本身就是政府推動的結果，對社會組織內部事務有較大干預權甚至直接任命負責人；沒有明確公共服務標的，政府往往將自身意圖通過非社會組織形式予以實現，無法真正培育民間力量解決基層社會問題[13]；經費主要源自政府，離開政府資金無法生存。

四、結束語

政府購買公共服務是在經濟社會的發展，社會問題和公共事務日趨復雜，單靠政府力量已很難解決問題的大背景下，公共部門和私人部門為提供公共服務而建立起來的公私伙伴關系。上海是中國改革開放的排頭兵，也是目前政府購買公共服務實踐的首要區域，在上海的所有區縣中，浦東新區又最為完善。譬如購買服務數量受政策主導，缺乏整體性規劃和制度性保障；當經濟波動、社會發展滯緩時購買數量自然下降；政府職能改革停滯時購買相對減少，在整個公共服務體系仍處于邊緣位置，資金并沒有從整體納入政府財政預算等等。好的方向是目前政府購買公共服務基本向弱勢群體傾向，力求實現公共服務均等化，一定意義上屬于“真正的”重大制度轉型[14]。顯然，政府購買公共服務不能僅僅著眼于政治形象，因此如何從購買崗位模式轉向購買服務模式、從社會組織和政府的依賴非競爭性轉向獨立競爭性還需要大量的體制改進和社會組織培育以及宏觀環境改善。上海公共購買服務的發展還需要全國層面的制度創新和工作改善。

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（責任編輯：黃荔）