上海城郊結合地區夜排檔管理現狀及相應對策

一、上海嘉定區真新街道夜排檔設攤歷史背景和現狀

真新街道位于上海市嘉定區東南端，與普陀區、長寧區接壤，面積5.34平方公里，是典型的城鄉結合部，經過歷時15年的城市化進程，真新地區的城市化率已接近上海城區。城市管理一直是真新街道行政工作的重點、群眾關注的熱點、矛盾集中的焦點。對實有人口11.3萬，流動人口近20萬，且大部分是市區舊式里弄拆遷導入和外地來滬人員的真新街道而言，人口結構的復雜性、多樣性與動態性特點，社會弱勢群體集聚與有限的生活消費能力之間、攤販利益與居民利益之間的矛盾，使真新地區城市管理中的瓶頸問題日益突出，特別是豐莊西路、銅川路、豐莊路等地段成為占道設攤、無證經營夜排檔重災區。

真新街道夜排檔多集中在晚間人流密集的街區主要路段豐莊路、豐莊西路、金沙江路周邊，尤其以豐莊西路最多。其人員來源復雜，包括外地來滬人員（文化素質普遍偏低，缺乏法律觀念，數量最多、分布最廣，多為親戚、老鄉實行家族經營，為了謀生拖兒帶女在街頭擺攤設點，多為經營燒烤、炒面、龍蝦、小炒等飲食供應，利用流動人力三輪車做灶臺設攤）和門店經營人員（含本地社會下崗、待業人員，這類人員經商意識強，經常性跨門經營，擴大經營面積，少租店面，跨門占道，無視城管法規）。豐莊西路、萬鎮路、豐莊路餐飲店經營海鮮、燒烤夜排檔就是這種情況。

二、上海嘉定區真新街道夜排檔經營存在的問題及原因分析

無照夜排檔的存在有其社會原因：一是商販的基本生活需要。夜排檔作為無證商販的一類，往往跟社會的“三多”（弱勢群體多、待業下崗職工多、外來無業人員多）現象緊密聯系。經調查，真新區域內的流動夜排檔經營者80%以上是外地來滬人員（以安徽、河南、東北人居多），還有部分是本地下崗待業職工，年紀層次分布不均；二是能滿足一部分群眾生活的需求。真新街道居民大多身上帶有一些市區老弄堂的生活習慣，喜歡在路邊攤位納涼消費聊天，因此夜排檔的存在有很大的市場需求。三是投入成本小，產出大。無照夜排檔一般情況下銷售的物品成本很小，不需要負擔經營場所需要繳納的稅款、租金及衛生清理費用，基本不用辦理各類許可證照，甚至不用衛生防疫健康檢查，僅用簡單的工具就能在繁華的鬧市做生意，可謂小投入大產出，經濟上十分具有誘惑力。四是易取得群眾的同情。市民群眾往往對弱勢群體深表同情（當然這只是基于對他們利益不造成影響的情況下），在執法實踐中，經常有群眾站出來為其說情，甚至辱罵威脅圍攻執法人員。而無證經營者認為自己是自食其力幫政府解憂分難，因此對于執法容易持抗拒的態度。

三、上海嘉定區真新街道夜排檔的治理思路

執法智慧的提升，既衡量著執法能力水準，也關系到和諧社會構筑的進程。現代社會，管理者與被管理者之間的博弈最終也是一種利益的調和。對于夜排檔的管理，需要通過從群眾中來，又到群眾中去的方法，進行深度的分析和探索。

負責管理真新地區的是嘉定城管真新中隊，長期以來，雖然對夜排檔進行嚴厲整治，但不久就有回潮，其管理難度呈現長期性、艱巨性、反復性和復雜性等特征，也成為城市管理執法實踐中牽扯中隊力量最大、投入精力最多、治理難度最高、社會反響最強烈的一大頑癥。面對這塊管理的“燙手山芋”，在相當一段時間里，真新城管中隊傷透了腦筋，先后采取了取締、驅趕、重罰等傳統管理手段，試圖化解這一制約管理的突出頑癥，但效果總是差強人意，因為傳統的整治嚴罰的管理手段不僅效能低下，而且極易誘發各類社會矛盾。由于管理對象基本為社會弱勢群體，大多因為最低生活需求而違規設攤，社會輿論方向的不明確性，社會存在一定潛性消費需求，強硬執法在一定程度上也損害了城管部門的自身社會形象，也給政府管理帶來了諸多的難題。

鑒于此，2012年以來，真新城管中隊因勢利導、順應市民消費需求，確立疏堵有機結合、定位規范有序的管理方式對夜排檔進行社會化合理化的管理。

一是確立疏管結合的方針，對現有的夜排檔進行“梳理”。路邊攤是一些從業者的謀生之道，其存在有市民對路邊攤的需求為基礎。如果管理方法不當，極有可能激化管理者和攤販之間的矛盾，且極有可能因為得不到居民的支持而使矛盾擴大化，甚至發生群體性事件。從宿遷、淮安等市已經取得的成功經驗來看，對夜市需要采用不同的方法、手段進行清理、整改和取締。如政府出面召開“聽證會”、政府主管部門召開夜排檔攤主的“告知會”，或政府執法部門召開夜排檔攤主的“勸解會”等，都取得了一定的效果。綜合治理夜排檔絕對離不開依法治理這個重要環節。當前，要充分運用現有的法律資源，對帶有“保護人”、“保護傘”等黑勢力幫派色彩的夜排檔，保持強勁的打壓態勢，壓縮其生存空間，在證據確鑿的情況下需要公安部門攜手打擊。

二是指定固定區域作為夜排檔的經營場所。仿照 “北京王府井夜市”的方式由政府出面設置固定攤位，以低廉的攤點租用費給擺攤人員留出利潤空間。在臺灣，夜市經濟之所以有如此蓬勃的生命力，主要是因為臺灣的稅務部門不向攤主收取相應的稅費，也就是說攤主只要支付攤位的租借費便可，這樣就大大節省了成本，與此同時，政府對這方面的管理也更為方便、有效。其管理模式值得參考。

三是利用現有的餐飲業網點，設計綜合整治方案。要設計一個全區域性的夜排檔綜合整治方案，包括四個方面的內容。第一，利用現有的餐飲業網點，充分發揮稅收的扛桿作用，低價開夜市餐飲業，嘗試正規店經營夜排檔式的餐飲服務，滿足市民的需求。第二，引導無證攤主轉變經營方式，經過經營資質認可進入指定的疏導場所經營。在不妨礙行人交通和不擾民原則下，政府視情況開辟少量路段批準夜間可跨門經營餐飲業，但要落實市容環境衛生責任區制度；第三，堅決打擊損害公共利益和影響市民居住環境的夜排檔。

四是發動群眾宣傳到位，形成良好輿論氛圍。夜排檔具有反復性強、隨機性大的特點，因此首先要對轄區內的夜排檔進行全面摸排，全方位的掌握夜排檔的分布、作息情況，為制定各項工作方案提供翔實的第一手資料；深入研究其產生、回潮的原因，從制度上解除這些問題產生的根源。同時，加大宣傳教育力度，提高市民素質，在加強對違章經營者前期教育工作時，進行正確引導，正確調節各方矛盾，爭取群眾對管理整治工作的支持，形成良好的輿論導向氛圍，還市民一個舒適、溫馨的社會環境。

五是注重方法講究成效，達到文明執法與嚴格執法最佳結合。在對弱勢群體的管理執法過程中要善于使用溝通和激勵法。強調注重感情的培養，避免抵觸情緒。要講究成效，先講道理、講法規，再實施行政處罰。城管執法隊員要學會善于與相對人交朋友，關心、體貼和幫助當事人解決在經營、生活中的問題，促使相對人從對城管執法的對立到主動積極地配合。在實踐中能夠靈活地運用這些執法技巧，真正體現人性化。同時嚴懲暴力抗法的當事人，必須利用法律法規準許的上限處罰，針對當事人的違法違章行為，合乎法律程序，確定事實，拍照取證，不但要讓違法當事人受到深刻地教育，并要達到震懾其他違法違章人員的目的，維護城管執法工作的尊嚴，樹立城管隊伍的執法形象，達到文明執法與嚴格執法的最佳結合。

六是根據法規，注重協調，落實責任。對攤販管理者——城管中隊的權限做明確規定。目前的情況是城管、公安、工商、食藥監、街道等各條線的管理有機統一，建立一個具有完全法律依據和執法能力的聯合管理隊伍，從而實現城市管理制度化、科學化、長效化。

四、上海嘉定區真新街道治理夜排檔的具體措施

第一，管理主體社會化，核心管理主體是街道辦。城管和街道辦共同實施對三類分類管理地域的劃分，具體負責在劃定區域內的攤位選址，交由社會化管理公司實施具體日常管理、衛生保潔、食品安全檢查。攤販身份實現規范化，由城管和街道辦發放攤位證，攤位證上應注明攤位證號碼、經營者姓名、經營區域、經營時段、經營范圍、經營期限和發證機關。攤位證既要便于經營者現場懸掛公示，又要醒目清楚，便于消費者有效識別。

第二，城管、附近居民等擁有執法管理和監督建議權。一是疏導點靠近居民區和交通擁堵地段，應征求附近片區居民的意見，以便民、利民、不擾民為原則。二是對銷售假冒偽劣商品的有證攤販，消費群眾及時查處。對在經營期限內被投訴超過一定次數的，由城管向管理公司發出警示，督促該攤販糾正其行為。在被警示后一定期限內，被投訴繼續超過一定次數的，建議取締其經營資格，并在一定期限內禁止其再次獲得經營資格。

第三，試點擴大疏導安置夜排檔。當前，真新街道實施夜排檔集中疏導管理具備多種實施條件。

“大聯勤”為疏導安置提供了機制保障，整合了公安、工商、市容環衛、城管執法、食藥監等部門和單位以及社會組織各方面力量，集聚了多種執法功能，實行聯勤聯動管理，為疏導工作提供了有效支撐。各單位和部門依托“大聯勤”平臺，在疏導安置工作中，相互協調、協同推進，各項工作無縫銜接，能最大限度提高工作效率；在日常管理中，運用聯勤的網格化執法力量實現對疏導區的日常監管，及時處置各種情況，確保疏導區經營有序。

居民的強烈訴求為疏導安置提供了民意基礎。為準確把握居民訴求，了解居民意愿，對真新街道13個社區進行問卷調查，共發放問卷195份，收回194份。調查結果顯示，67%的居民光顧過夜排檔，并認為夜排檔的存在具有一定合理性，但對在夜排檔的消費體驗存在負面看法。90%的居民贊成政府開辟專區，對夜排檔進行疏導管理。75%的居民表示如果集中設攤的夜排檔經營規范，愿意前去消費。這充分表明，對夜排檔進行疏導安置符合大部分居民利益，受到居民支持。

建立合適的疏導點為疏導工作提供了場地載體。在非主干道路對跨門經營的夜排檔實施就地疏導。如豐莊西路穿越真新的居民區，人氣旺盛，餐飲店眾多，夜間跨門經營夜排檔多達10家，已具備相對成熟的經營氣候，適合開展就地疏導，可對經營時間、餐廚垃圾、亭棚外觀等提出統一要求，克服擾民和破壞市容環境的問題。在豐莊茶葉市場、大潤發超市空地對流動夜排檔進行集中疏導安置。茶葉廣場臨近豐莊路商業街，周邊有KTV、足浴店、游戲廳等娛樂場所，停車便利，人氣充足，合適在此地劃分經營專區，將流動夜排檔集中安置，開展集中統一管理，一舉破解流動夜排檔的管理難題。

建立科學管理辦法，實行分類分時管理。即結合區域特點和日常生活需要，根據小攤販地段和經營時間的不同，實行分類管理。主要是將城市區域（街路）劃分為“嚴管地段、控制地段、規范地段”三個類別，按照相應的管理標準和力量，實施分類執法巡查管理。同時，加強對攤販的準入門檻適當管理。由社會化管理公司制定統一的經營工具、對經營品種（如食品）嚴格規定等。提供電源、燃源和水源等，解決夜排檔經營所必需的基本設施，使之“合理”存在，再輔之嚴格管理，通過實行“五統一”的管理模式，即統一經營場所，統一經營時間，統一桌位擺放，統一垃圾衛生設施，統一辦理健康證，做到在規定時間內出攤，在規定的地點出攤，垃圾油污處理日產日清，同時，建立夜排檔進貨、銷售管理檔案，實行資格管理考核扣分制，對不維護基礎設施、污染環境、臟亂差嚴重等行為進行扣分，扣到一定分數，取消次年設攤資格，從而實現市場繁榮和市容整潔。

（責任編輯：黃荔）