我國政府購買公共服務模式分析

政府購買公共服務已經成為當前我國改革和發展的主要內容和重要目標。創新政府購買服務機制不僅是服務型政府建設的重要內容， 也是建立新型政社關系、培育社會組織的重要途徑。政府采購包括貨物、工程、服務等的購買，其中服務包括政府自身的后勤服務，更主要的部分是公共服務。政府購買公共服務源于西方國家的社會福利制度改革，并從20世紀80年代起在歐美等發達國家得到普遍應用。通過公共服務的市場化和社會化，政府在公共服務供給機制上引入了市場機制和合作機制。

在中國，隨著政府職能從“管治”到“服務”的治理理念的轉變，政府購買公共服務作為一種新生事物正呈現出方興未艾之勢，特別是在教育、養老服務、社區公共衛生服務、就業服務及其他各類專業服務領域得到日益廣泛地運用，并取得了一些成效。

一、政府購買公共服務的內涵

政府購買公共服務（ Purchase of Service Contracting， POSC）， 是指政府將原來直接提供的公共服務事項， 通過直接撥款或公開招標方式， 交給有資質的社會服務機構來完成， 最后根據擇定者或者中標者所提供公共服務的數量和質量， 來支付服務費用。

政府購買公共服務是政府提供公共服務的一種方式。其特點有三：

（一）政府購買公共服務不同于公共福利和公共事業財政撥款

政府購買公共服務不同于公共福利，如免費醫療、免費公共交通等。后者是政府針對公民或某些弱勢群體的財政支出，與購買之間沒有必然聯系。同樣，它也不同于公共事業財政撥款。撥款主要面向特定組織，根據運作預算進行，購買則主要針對特定的公共服務標的，公開開放競爭獲得，以服務績效而非組織過程作為考核依據。

（二）社會組織是政府購買公共服務的提供者

社會組織（social organization） 這一概念在美國使用得最為普遍，具體指在政府組織和以營利為目的的企業組織之外的一切志愿性團體、社會組織或民間協會，它與政府部門、市場部門共同構成社會的三大支柱。隨著改革開放的深入進行和“小政府、大社會”目標模式的確立，我國涌現出越來越多的社會組織。

從國外發展經驗來看，各種社會組織是政府購買服務的重點選擇。在美國，社會組織提供了政府出資所有社會服務的56%、48%的就業和訓練服務、44%的保健服務；在德國，志愿社團或福利協會提供了90%的助殘服務、70%的家庭服務、60%的養老服務和40%的醫院病床服務。英、法、日等國家都有類似做法。

（三）政府購買公共服務是公共服務的契約化提供模式

政府購買公共服務本質上是一種財政性資金的轉移支付方式，即政府對于某些設立的特定的公共服務目標，不是自己使用財政資金運作完成，而是通過各種模式建立契約關系，由非營利組織或者營利組織等主體來提供公共服務，政府支付相應資金的模式。簡言之，政府購買公共服務的核心是建立契約式服務提供模式，是一種“政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現”的新型政府公共服務提供方式。

二、政府購買公共服務模式中外比較

（一）政府購買公共服務模式

政府購買公共服務的模式，通常根據生產者（主要指社會組織）和購買者（政府部門）是否具有獨立性和競爭性來劃分，分為“獨立關系競爭性購買（又稱契約化購買）、獨立關系非競爭性購買（委托性購買）、依賴關系競爭性購買（又稱形式性購買）、依賴關系非競爭性購買[1]”等四種工作模式。

獨立關系競爭性購買模式是指“購買者與生產者之間是獨立的關系，不存在人、財、物等方面的依賴關系。作為購買者的政府能通過公開競爭的程序來挑選有資質的社會組織[2]”。因此在這一過程中，購買者可以進行公開招標的方式來選擇最合適的生產者，從而以最小成本來獲得最大收益，體現物有所值的原則。

獨立關系非競爭性模式是指“購買雙方之間是獨立關系。社會組織不是由購買服務的政府部門為了購買事項而成立，而在發生購買公共服務行為之前，該社會組織就已經存在。但是在選擇程序上，不是面向社會公開招募，而是采用非競爭性的方式。政府部門為了降低購買的風險，通常偏向于選擇有良好社會聲譽的組織來實施購買行為［3]”。這一模式的特點是，雖然在購買公共服務過程中存在潛在的競爭市場，但并沒有公開競爭的購買程序，而是政府和社會組織相互選擇和協商達成協議。

依賴關系非競爭性模式（又稱形式性購買模式）指的是購買者與生產者之間是依賴關系，購買任務是由購買者委派給承接者。這一模式的特點是，政府處于主導地位，購買行為往往體現政府部門單方面的意志，社會組織通常服從于政府意志，無法自愿、平等地參與到購買公共服務中。這就決定社會組織只是單純的執行者，而政府是公共服務供給的實際操縱者，其職能不但沒有縮減，反而更加擴大。

依賴關系競爭性模式指的是購買者與生產者之間是依賴關系，購買任務由生產者通過競爭得到。這種模式在實踐中很少見。

（二）政府購買公共服務模式中外比較

發達國家或地區在新公共管理理論的指導下逐漸形成了統一的、穩定的政府購買公共服務模式，其政府購買模式體現了制度化、競爭性和獨立性等特征，值得我國政府購買公共服務模式方面借鑒。

1．政府購買公共服務的制度化程度比較

“制度化程度”的高低可以通過是否制定了法律法規等正式制度明確采用政府購買提供公共服務來進行衡量。我們把政府購買公共服務納入正式法律法規和政策文件的稱為“制度化”，反之稱為“非制度化”，此指標可以透視出政府購買模式的持續性和穩定性。

在制度化程度層面上，國外政府購買公共服務擁有制度性保障，很多國家制定了明文的政府購買實施細則。例如在東歐，波蘭、匈牙利、克羅地亞、阿爾巴尼亞、亞美尼亞、俄羅斯、吉爾吉斯等，均有國家層面對購買服務的立法。香港關于向非營利組織購買服務，有專門的《受資助非政府組織福利機構的采購程序》、《受資助非政府福利機構的存貨管理》、《受資助非政府福利機構的人事管理》、《津貼及服務協議》與《服務文件》、《非政府福利機構紀律守則樣本》、《非政府機構工程合約的批出和管理》等。1997年澳大利亞頒布了與實施就業服務改革相關的《財政管理與責任法》、《聯邦服務提供機構法》和《聯邦服務提供機構（后續條款）法》等。［4]正式制度和規則有利于政府購買的長期性、穩定性，也可避免非正式規則的偶然性和臨時性。

縱觀近年來國內政府購買服務案例可以發現，在制度化程度方面，國內模式呈現多元化趨勢。既有完善和明晰的制度化操作，也有遵照某領導意思的非制度化操作。比較而言，經濟發達地區的政府購買改革更多是增量式改革，制度化程度較高。比如，深圳市政府購買社會工作公共服務時專門制定了《關于加強社會工作人才隊伍建設推進社會工作發展的意見》等文件。

2003年《政府采購法》實施，其后頒布了政府采購范圍。盡管采購法規定的范圍包括貨物、工程和服務，但是在采購范圍中，對于服務的理解僅限于政府自身運作的后勤服務，而范圍更廣泛、更重要的公共服務并沒有被列入采購范圍。部分地方文件已經對此有所創新，但公共服務購買的制度化必須有待政府采購法律法規及相應財政制度體系的完善。

2．政府購買公共服務的競爭程度比較

“競爭程度”有兩個屬性值，即競爭性和非競爭性。政府購買公共服務是新公共管理運動的直接產物，該理論的核心是政府事務中引入市場的競爭機制。那么，采用何種方式確定承包方就是政府購買公共服務的核心指標。

從競爭程度層面上來看，國外政府購買公共服務采用競爭性選擇承包方；政府購買的初衷是在政府事務中引入市場機制，提高公共服務的質量并降低成本。在我國政府購買公共服務中，既有競爭性的篩選也有非競爭性的選定。即使采用競爭方式，其競爭程度差異也較大，大致可以總結為完全開放的招投標、有資質認定的招投標和邀約招投標三類。其中最常見的一種形式是依賴關系非競爭性購買模式，這是我國政府在職能轉變過程中所出現的一種特殊情況。政府購買公共服務成立的一個前提條件是購買者和生產者雙方是獨立的主體，本質上是以契約形式來確定服務關系，除此外還應具備公平和競爭的程序、明確的責任和目標以及第三方的評估機構。依賴關系非競爭性模式顯然還不具備這些條件，但就目前而言，其存在還具備一定的價值，它需要進一步向獨立關系競爭性模式轉變。

3．政府購買公共服務的購買主體間的關系比較

“購買主體間的關系”指的是政府購買公共服務中承包方（非營利組織）與發包方（政府）之間的關系，有獨立性和依附性兩種，通過承包方的重大決策是否受發包方干預來識別。

在購買主體間的關系方面，國外政府購買主體間是獨立的，政府較少干預非營利組織的重大決策，購買主體雙方的地位較為平等和獨立，這更有利于政府購買中競爭性的貫徹落實。

在我國，由于政府對民間組織實施“雙重管理”，以及中國民間組織特定發展環境下可以分為官辦、半官半民、草根三類，在購買主體的關系上，存在購買雙方非獨立、平等關系，存在依附性的可能，就像商業的“關聯交易”或者說“體制內循環”。當前，國內大量的購買項目仍然集中在體制內，也就是政府借用行業協會等民間組織間接壟斷公共服務。

三、完善我國政府購買公共服務模式的策略

（一）推進購買模式轉變，由形式性購買向契約化購買轉變

契約式公共服務管理，又稱作公共服務合同制管理，“是一種將政府權威制度與市場交換制度功能優勢互補的復合制度安排，因而這是一種有效的政府職能履行方式；體現了政府‘掌舵’市場‘劃槳’，決策與執行分開的公共服務機制，其目的在于有效發揮市場和社會力量提供公共服務的能動作用［5]”。

契約化購買公共服務就是政府在提供公共服務時，通過合同的方式，將生產領域交由企業或社會組織，合同中應規定提供公共服務的內容、雙方責任以及資金支付等。在契約化購買模式下，服務購買有明確的公共服務標的、契約雙方主體獨立，同時以公開公平競標作為服務購買的一般原則，目前這種模式在中國還比較少。

面對中國政府公共服務體系建設的迫切需求，以及政府職能轉型的挑戰，政府有關部門應盡快轉變觀念，確立公共服務購買機制，大力推進契約式公共服務購買模式。

（二）加強制度建設，構建政府向社會組織購買公共服務的制度體系

在完善政府購買公共服務體系的過程中，加強制度建設有助于政府購買公共服務的持續、穩步發展。政府購買公共服務的制度保障包括健全財政程序，加強采購資金預算透明度，完善相關的管理辦法，規范政府購買行為等。制度化建設可以為更多的社會組織承接公共服務創造平臺，更多的社會組織參與將會誘導更高質量的公共物品供給。明確的制度還可以抵制官員個人因素以及紅頭文件等中國特色的“變通”方式，以保障政府購買的運行。因此，政府購買制度化在中國制度變遷中是最重要的指標，也會影響其他指標。

首先，有必要把政府向社會組織購買公共服務的相關內容補充到《政府采購法》中來，在公共財政制度方面，需要把政府向社會組織購買公共服務的內容納入財政預算范圍，規定財政支出管理制度。

其次，在具體制度建設方面，應考慮明確以下幾點：政府購買公共服務的范圍和標準，服務對象的界定原則和方法，社會組織承接公共服務的資質認定辦法，政府購買公共服務的方式和程序、招投標辦法、對社會組織生產和提供公共服務的監督管理辦法等具體層面。

（三）進行管理創新，推進社會組織的發展

非營利組織由于其非營利的宗旨和特性，在絕大多數公共服務領域均可以參與，尤其在教育、醫療、社會服務、文化發展、參與式自治、危機應對和災后恢復、政策倡導等方面具有獨特的優勢，是其參與公共服務購買的主要領域。社會組織和公民社會部門的發育是政府公共服務購買關系達成的基礎。促進社會組織尤其是非營利組織的發展，是社會化公共服務體系建設的保障。

促進非營利組織發展，首先要將更廣泛的社會組織，特別是公民自發組織納入公共服務購買對象的范圍中，擴大購買市場，形成競爭機制。其次要規范非營利組織行為，對其資金使用、透明度、績效等予以規范，對購買服務事項予以考核，從而保障社會組織的公信力。再次，在推進購買公共服務的同時，設立能力發展和專項基金，支持非營利組織能力的發展。目前中國政府購買公共服務比較注重當下任務的完成，但是確立長遠目標以及支持社會組織自身能力建設，對發展長期合同關系是必要的。最后，政府對非營利組織的選擇和培育應該堅持適度原則。政府積極支持某類或者某個非營利組織，甚至直接設立非營利組織的行為，容易造成干擾社會服務市場、擾亂服務供給秩序等問題，應該避免。

（四）建立多元監督機制，形成政府購買公共服務的制度保障

政府購買公共服務過程離不開監督，監督管理是政府購買公共服務的制度保障。鑒于目前中國政府購買公共服務的實踐，建立一套完善的多元專業監督機制，以保證政府與民間組織的持久合作關系，展現對公眾高度負責的政府形象，成為了中國各級政府的當務之急。

首先要發展獨立、專業性、多元化的外部監督機制。外部監督主要包括三個層面：獨立的第三方監督機構、社會公眾和媒體的監督、建立專家監督機制。

其次，在內部監督方面，一方面是財政部門對于財政購買資金使用的監督；另一方面是購買服務的部門對服務的質量、數量的監督。資金的監督一般由財政部門的監督管理局負責，而服務質量和數量的監督則由政府購買部門行使權利。

建立和完善政府購買公共服務制度，離不開嚴密有力的監督約束機制。通過內部監督機制和外部監督機制的日益完善，政府購買公共服務的開展才會走向深入和成熟的發展道路。

參考文獻：

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［2]王浦劬，萊斯特.M.薩拉蒙.政府向社會組織購買公共服務研究[M].北京：北京大學出版社，2010：3-4.

［4]Peters； B. Guy， “With a Little Help from Our Friends”： Public--Private Partnerships as Institutions and Instruments， In Partnerships in Urban Governance [M]·edited by Juan Pierre. New York： St. Martin’s Press， 1998.

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［8]楊寶. 政府購買公共服務模式的中外比較及啟示.甘肅理論學刊，2011（1）.

（責任編輯：黃荔）